行政补偿的法律性质探究

发布日期：2015-04-19 作者：超级账号5律师

行政补偿的法律性质探究
行政补偿的法律性质探究杨永华（大沧海律师事务所河南郑州 450002） [摘要] 加强对我国行政补偿理论的研究,对推进立法实践显得尤为重要。而行政补偿性质的研究对整个行政补偿理论研究有着重要的作用。要想对行政补偿制度进行深入研究，则必须对政补偿的性质进行深刻剖析。行政补偿本身的属性不是责任。它在行政主体主动实施积极合法的行政行为的情形下，是行政主体为实现公共利益而实施的公法上一种法定的义务,在行政相对人主动实施无因管理行为的情形下，又是行政主体一种补救性具体行政行为。 [关键词] 行政补偿法律性质法律义务　行政责任行政补偿是国家调整公共利益与私人或团体利益,全局利益与局部利益之间关系的必要制度。要揭示行政补偿的性质，必须首先界定行政补偿的概念。因为，概念或涵义是对事物本质规定性的抽象和提炼。只有科学地把握其内涵和外延，才能准确地认识事物的实质和本来面目。然而，事物总是复杂而又多变的。要全面地认识事物，必须结合其产生和发展的历史过程从不同角度和层面去理解和把握。同样，对于行政补偿认识也不例外。要阐释行政补偿的内涵，首先需要探究和分析其产生和发展的历史渊源。一、行政补偿制度的产生 1、行政补偿宪法制度的确立任何制度的产生和发展都不是偶然的，而是在社会政治经济条件的推动下孕育发展起来的。行政补偿制度的确立和发展，是人类文明进化到一定历史阶段的必然现象，是一国法制发展到一定阶段的产物，也是文明、民主和法治进步的重要标志。近现代意义上的行政补偿制度最早在资产阶级革命最彻底的法国产生。1789年，法国在《人权宣言》中宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显示必要时，且在公共预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺”。[1]1799年，法国根据《人权宣言》的上述精神，颁布了第一个行政机关对因公用事业而受损失的人给予补偿的法律，初步建立了损失补偿制度。1791年美国宪法第五条修正案规定：“凡私有财产，非有正当补偿，不得收为公用。”[2]德国在1793年《普鲁士法典》第75条确定了国家承担补偿责任的原则，即为了公共利益，在必要时，个人必须牺牲其权益，同时社会必须对个人予以补偿。德国法院在以后的许多判例中支持并充实了这项原则。20世纪以后，世界各国纷纷以宪法明确规定了行政补偿制度。如1946年《日本国宪法》的第29条第3款规定：“因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿，不允许国家或者公共团体不予以补偿而收用私人的财产或者对私人的财产进行限制。”[3]此外，巴西、意大利、丹麦、埃及等世界各国也先后在本国宪法中对行政补偿制度作了明确规定。行政补偿制度逐步在世界范围内得以基本确立。 2、行政补偿范围的透视关于行政补偿的范围主要包括三个方面的内容：一是从应予补偿的事项角度界定，即事项范围；二是从应予补偿的行为的角度去界定，即行为范围；三是从保护的权益类型去界定，即权益范围。[4]其中，最能阐明行政补偿性质的是行为范围。因为，正是由于合法行为（包括行政主体的合法行政行为和相对人的无因管理行为）导致了相对人合法权益（权益范围）的损害，才产生了应当给予行政补偿的事项范围。可以说，没有行为的实施（原因），就没有行政补偿（结果）。因此，本文主要从行为范围来阐释行政补偿范围的历史演进。西方国家的补偿制度最早产生于近代财产的征用（收）制度。在早期，为满足某种特定公用事业的需要，征用的标的主要是土地所有权。随着时代与社会的变迁，被征用的标的不再限于土地所有权，一切具有财产价值的权利，不论是不动产还是动产，有形的还是无形的，都是被纳入征用的标的范围。另外，国家对财产的限制、非财产权的侵害以及合法公权力附随效果的损害也被纳入征用的范围之内。为了实现对私人合法权益的有效保护，征用的含义在西方被极大地扩张，已远远超出了其原有的含义。[5] 纵观世界各国的行政补偿制度，随着现代民主法治的发展，相对人不仅合法行政行为造成其合法权益损害时，可以依法获得行政补偿。同时，由于公法领域无因管理的引入，公民为了公共利益而实施的公务协助和见义勇为所遭受损失也被纳入行政补偿之列。[6]行政补偿的范围呈现出日益扩大的趋势。早先仅以合法行政行为造成公民合法权益损害予以补救的行政补偿制度已经不能适应现代法治国家的要求。二、行政补偿概念的界定关于行政补偿的概念，学者们见仁见智。各国学者的表达虽有差异，但无大的分歧。日本学者认为，“基于行政上的合法行为的损失补偿，是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。”[7]我国台湾学者认为：“一般而言，行政上之损失补偿，乃指行政机关基于公益之目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而予以适当补偿之制度。”[8]目前我国大陆行政法学界对这一概念的概括主要有：“行政补偿是指行政机关的行为合法、适当，但在执行中不可避免地要损害公民、法人或其他组织的合法权益，如拓宽城市马路、开辟军事用地等，对此，按规定给予补偿。”[9]“行政补偿是指行政主体的合法行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。”[10]“行政补偿，是指行政主体管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致,以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。”[11] 从上述中可以看出，学术界对行政补偿概念的理解是基本一致的：首先，行政补偿的前提是为了公共利益；其次，必须是国家合法的公权力行为；第三，必须是产生了特别损失。可见，大部分学者认为：行政补偿是指行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法对其所受的损失予以补偿的制度。他们都将引起补偿发生的原因行为限定于行政主体的合法行政行为。然而，将导致行政补偿的原因行为限定在合法行政行为，已经不能圆满地解释和反映行政补偿生动的法治实践。事实上，并非只有行政行为才会引起公民合法权益的损失。在实践中，往往会出现行政相对人并不是因为合法行政行为受到损害，而是为了公共利益受到损害的情况。如果行政主体不给予及时正当的补偿，则不利于保护因公益受害的行政相对人的利益。因此，行政相对人为了维护公共利益而主动实施公务协助以及见义勇为行为而使自己的利益受损时，也应当得到相应的行政补偿。至此，笔者将行政补偿定义为：行政补偿是指行政主体的合法行为使行政相对人的合法权益受到特别损失或者行政相对人为了维护和增进国家、社会公共利益而使自己的合法利益受到损失，依法由行政机关对相对人所受损失予以适当补偿的制度。由此，我们可以归纳出行政补偿的一些基本特征：一是在原因行为上，须有积极的合法的行为存在。不论是行政主体还是行政相对人，其实施的行为都应当是合乎法律规范的行为；二是在行为主体上，不仅仅限于行政主体积极的行政行为（行政主体原因行为），还应该包括行政相对人积极的协助行为（行政相对人原因行为）；三是在行为动因上，实施该行为的目的是为了公共利益，即该行为是出于维护公共利益和社会秩序，是有利于国家和社会的行为；四是在行为效果上，该行为的实施造成了部分特定人特定利益（合法权益）的损害，即有特别牺牲的存在。以上几点既是行政补偿的特征，也是构成行政补偿的不可缺少的条件。三、行政补偿的性质（一）几种主要学说关于行政补偿的性质，学者们也是众说纷纭，各执一词。代表性的观点有以下几种：[12] 1.行政责任说该观点认为,行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益的损害，依法由行政主体对相对人所遭受损害予以弥补的责任。 2.特殊行政责任说该说认为行政补偿是行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损害要依法负“公平责任”的一种特殊的行政责任。 3.法律责任说此观点认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断“社会义务面前平等原则”的责任。 4.行政行为说该说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，因而行政补偿是基于行政主体的一种“积极义务”而实施的补救性行政行为。 5.法定义务说该说认为行政补偿是对行政主体为实现公共利益而承担的一种现代国家的法定义务。上述诸种观点概括起来主要有三种，即责任说、行为说和义务说。它们虽然都从不同角度地揭示了行政补偿的性质，并为我们进一步探讨其性质提供了较好的思路和启发。但是，上述学说在一定程度上并没有完整准确地把握行政补偿的概念、范围和特征。因而，它们对行政补偿性质的表述是片面的、不准确的。（二）行政补偿性质评析行政补偿总是有原因行为的。只有厘清引发行政补偿的原因行为的类别，才能够进一步准确界定行政补偿的性质。根据上述行政补偿的概念，产生行政补偿的原因行为有两大类：一是基于行政主体合法的行政征收（用）、行政强制等具体行政行为（行政主体原因行为）；二是基于行政相对人为公共利益而主动实施的公务协助、见义勇为等无因管理行为（行政相对人原因行为）。下面分而论之：首先，行政主体的具体行政行为———行政主体原因行为。 1、原因行为与补偿行为在司法实践中，行政补偿的原因行为在多数情况下表现为行政主体合法的行政征收（用）、行政强制等具体行政行为。并且，行政补偿通常要在作为原因行为那个行政行为之前作出。而行政行为说恰恰忽略了这一点，这就容易给人造成因果关系颠倒的错觉，即行政补偿没有原因行为就能独立存在了。[13]再者，如果将行政补偿看作为一种具体的行政行为，那麽，行政赔偿将如何定性呢？行政赔偿作为一种行政法律制度，是指因行政主体违法行使职权（具体行政行为）而侵害行政相对人合法权益所应承担的一种否定性法律后果——公法意义上的法律责任（行政法律责任），是一种应当受到法律谴责和惩罚的后果行为，而非具体行政行为。而行政补偿，则是指行政主体合法、正当行使行政职权而侵害行政相对人的合法权益或使其合法权益遭到损害所应承担的积极性法律后果。同样，从这种意义或角度上说，行政补偿则表现为一种法律上的责任，而非具体行政行为。这正如民事主体的民事行为对他人造成损害所承担的诸如恢复原状、赔偿损失等行为本身（弥补性后果行为）不是民法上的民事行为，而是民事法律责任一样。故此，在行政主体主动实施积极合法的行政行为的场合下，用行为说来解释行政补偿的性质，就显得牵强了。 2、补偿前置与后果责任上述虽然认识到了行政补偿与行政赔偿在起因上的差异。但除了这种原因行为的不同之外，其并不能说明两者在性质上有何区别（均是一种公法上的法律责任---行政法律责任。只存在责任形式上的差异---补偿与赔偿）。然而，将行政补偿视为一种行政法律责任却违背了法律责任的一般原理。因为，法律责任是一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果。行政法律责任就是行政机关基于违法、不当的行政行为所造成的损害而应承担的法律责任。而行政补偿却是以合法、正当行为为前提的。国家既然赋予行政机关权力能够合法地剥夺公民、法人或者其他组织的合法权益，行政机关则必然要承担因此而引致的相应义务，给予相对人适当的补偿。因而，将行政补偿视为义务也许更为妥当。可见，将行政补偿看成是一种法律责任在逻辑上难以自圆其说的。况且，责任和义务是两个不同的概念，具有各自的内涵。法律责任的承担总是因法定义务的不履行导致的。两者之间存在着前因与后果的关系。将行政补偿视为一种行政法律责任却不能解释补偿前置与后果责任之间的矛盾。因此，把行政补偿定位为责任，将责任等同于义务，也是欠妥当的。可见，在行政主体主动实施积极合法的行政行为的情形下，法定义务说真正揭示了行政补偿的特殊本质，并且克服了行政行为说没有指明行政补偿原因行为的缺点，弥补了责任说无法解释补偿前置与后果责任之间矛盾的不足。其次，无因管理原因行为———行政相对人原因行为正如前文所述，随着现代民主法治的发展，特别是随着对人权保护的不断完善，现代国家行政补偿领域呈现不断扩大的趋势。在现代国家，行政补偿的起因不再限于合法行政行为（包括其附随效果），而且行政行为以外的其他合法行为造成相对人合法权益损之特别害时，相对人也可以依法获得行政补偿。正是由于公法领域无因管理的引入，公民为了公共利益而实施的公务协助和见义勇为行为所蒙受的特别损失也被纳入行政补偿之列。那麽，对于这种行为引起的行政补偿，其性质又将如何界定呢？笔者认为，是行政主体对相对人做出的一种补救性具体行政行为。理由是，在进行补偿之前，行政主体没有实施任何能够引起损害事实发生的行为，更没有因该行为所导致的损害事实的发生。没有来自行政主体的行政补偿的原因行为，何以行政补偿？因此，责任说和义务说均不能阐明行政主体为何要对行政相对人给予补偿。只有行为说能够充分地解释。这是因为，导致其合法权益损害事实发生的真正缘由是行政相对人自身的行为-----无因管理行为，而非行政主体的行政行为。正是由于行政相对人的无因管理行为造成了其合法权益的损害，而造成这种损害的动因是为了公共利益。如果得不到及时有效的救济，一是对相对人不合情理，也不公平。二是会挫伤相对人及全体公民维护社会秩序和社会正义的积极性。同时，也有背与法治精神和日益进步的社会文明。为此，出于公平和正义的价值理念和法治精神原则，国家理应积极主动地为其提供救济，给予及时有效的补偿，以弥补相对人因公共利益而遭受的特别牺牲。因此，作为公共利益代表的行政主体就应当及时采取补救措施（即补救性具体行政行为）对实施无因管理行为的行政相对人给予补偿，使其合法权益因公益遭受的损害得以补救。总之，对事物的认识应当是多层次、多角度、动态的，而不是单一片面静止的，并且只有辩证的、全面的分析，才能揭示其本质。对于行政补偿的认识也是一样，早先关于行政补偿的概念基本是正确的。但随着时代与社会的变迁，行政补偿的起因和范围不断变化，其内涵也随之拓展。只有综合考虑行政主体原因行为和行政相对人原因行为这二个方面，才能充分理解行政补偿的性质。所以，本文根据行政补偿的原因行为的不同将两种说法合二为一：行政补偿既是行政主体一种特殊行政义务，又是行政主体一种补救性具体行政行为。这样，一是有利于保护行政相对人的合法权益。行政相对人可通过行政复议和行政诉讼等救济途径，要求行政主体正当、合法、及时地补偿，从而更好地保护其合法权益。二是有利于对行政补偿进行实体和程序上的法律控制，从而更好地监督行政主体依法行政。 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