最高人民法院研究室关于农村土地补偿费分配纠纷是否受理问题的研究意见的解读

发布日期：2015-04-21 作者：聂晓东律师

有关部门就农村土地补偿费分配纠纷是否受理问题征求最高人民法院研究室意见。我室经研究认为：
   农村集体经济组织与其成员因已经收到的土地补偿费，在成员之间就具体分配比例产生的纠纷，属于平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的有合理怀疑却未提出异议，而待仲裁结果对其不利时再提出程序违法，要求撤销仲裁裁决的，法院不接受该质疑。(2)当事人在仲裁过程中已经对仲裁员的合法性和独立性提出过异议，但仲裁庭没有采纳的，法院可以受理。
【解读】一、问题由来
1978年，李、程二人将户口迁至某村，后孩子李某出生，亦落户该村，当地俗称“挂靠户”。李家在某村分得宅基地，签订《土地承包合同书》，并耕种至今。其间，一家三口还在该村享受了农村医疗、种粮补贴等，并行使了选民权利。2005年，市政府进行城中村改造，。该村集体土地被征收，相关部门向其发放土地补偿费，该村在2005年、2006年和2007年数次向部分村民分发土地补偿费。    2007年5月，李某某一家三人向一审法院提起诉讼，请求判令被告某村委会给付原告与其他村民同等数额土地补偿费。一审法院认为，村民对因分配给自己土地补偿费多少的问题属于村民自治内容，不属于人民法院案件受理范围，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（四）项、第一百四十条第一款第（三）项规定，裁定驳回原告起诉。宣判后，原告不服，提起上诉。二审期间，某村委会提交2009年1月村民会议记录一份，同意按照20u/o给付李某某土地补偿费。二审法院认为，一审裁定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉，维持原裁定。
检察机关提起抗诉认为，李某某作为某村村民，应当与其他村民一样享有平筹分配土地补偿费的权利。依照《中华人民共和国物权法》第六十三条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款之规定，村民大会决议当属无效。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第一条第一款第（四）项之规定，对于村民提起的土地补偿费分配纠纷，人民法院应当受理。
  该案在办理过程中，对于农村集体经济组织根据村民大会讨论决定的土地补偿费分配方案，在村民之间进行不均等分配引发的纠纷，是否属于人民法院受理案件范围存在争议。有关部门认为，《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（以下简称《答复》）与《解释》在处理农村土地补偿费分配问题上似有冲突，故向最高人民法院研究室征求意见。二、主要争议问题
对于农村集体经济组织与其成员因已经收到的土地补偿费，在成员之间就具体分配比例产生的纠纷，是否属于人民法院受理案件范围问题，在研究过程中存在以下分歧意见：
  第一种意见认为，应当不予受理。理由：(1)根据《解释》第一条第三款规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”村民与村委会之间因土地补偿费发生的纠纷，不是平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件范围。(2)在该类纠纷案件中，原告一般会提出要求发放与其他村民同等数额土地补偿费的诉请，这必然涉及土地补偿费分配方案的调整，甚至需要从分得较多数额的村民手中要回已经分配到手的土地补偿费。一旦受理，案件处理难，执行更难。(3)据了解，类似情况在当地普遍存在，社会影响较大，人民法院暂不介入为好。为规范村民自治权的行使，法院可通过向当地政府发出司法建议，建议有关部门制定相关行政规章，规范农村土地补偿费的发放，引导农村集体经济组织依法行使自治权利，也为今后法院处理该类案件提供相应的法律依据。
  第二种意见认为，应当予以受理。理由：(1)根据《答复》规定，“农村集体经济组织与其戍员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理”。因土地补偿费发生的纠纷，是村民与村委会之间因收益产生的纠纷，属于人民法院受理案件范围，人民法院应当受理。(2)《解释》第二十四条对此亦明确规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”村民享有对本集体经济组织已经收到的土地补偿费，要求按照相应份额进行分配的请求权，人民法院应当受理其诉请。
   第三种意见认为，应予受理，但受理之后应驳回其诉讼请求。理由：《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”村民认为土地补偿费分配不平等的，应当行使撤销权，请求人民法院撤销村民大会关于土地补偿费的分配决议，由其重新作出分配决议，不应直接起诉请求人民法院判决由村委会均等分配土地补偿费。
一、     研究意见及其理由
经认真研究，最高人民法院研究室认为，农村集体经济组织与其成员因已经收到的土地补偿费，在成员之间就具体分配比例产生的纠纷，属于平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。《答复》与《解释》在处理农村集体经济组织与其成员因已经收到的土地补偿费，在成员之间就具体分配比例产生的纠纷问题上，并不存在法律适用上的冲突。
  主要考虑如下： 1．根据《答复》规定，“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属子农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”土地补偿费是对集体土地所有权经征收而消灭的补偿，对原享有该集体土地所有权的农民集体而言，相应的土地补偿费是对其土地承包经营权丧失的补偿，而不是一种收益，所以不能将土地补偿费分配作为集体经济组织收益分配来看待，因而不适用《答复》。本案是农村集体经济组织与村民之间就土地补偿费分配问题产生的纠纷，根据《审理农村土地承包纠纷案件的解释》第一条第一款第（四）项规定，人民法院应当依法受理。
    2．关于《审理农村土地承包纠纷案件的解释》第一条第三款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”规定的理解，农村集体经济组织就征收土地的补偿费用中究竟应当拿出多少数额向村民分配，应当经民主议定程序讨论决定。作为农村集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组会应当综合考虑集体生产经营的发展需要而确定，属于农村集体经济组织的自治权行使范畴，是农村集体经济组织内部争议。因此，这与农村集体经济组织与村民之间就土地补偿费分配问题产生的纠纷不同，村民就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院应当不予受理。
  至于村委会在村民之间如何分配土地补偿费的具体比例问题，根据《审理农村土地承包纠纷案件的解释》第二十四条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”规定，同样也属于农村集体经济组织的自治事项。同时，该解释为征地补偿安置方案确定时具有该集体经济组织成员资格的人提供了向农村集体经济组织主张按照相应份额分配土地补偿费请求权的救济途径。
  3．需要注意的是，农村集体经济组织自治权的行使还受到《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款的限制，村民会议或者村民代表会议的决定不得与法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。对于村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，村民委员会组织法第三十六条、物权法第大十三条第二款规定，村民对该决定享有撤销权。但该撤销权的存在并不影响村民土地补偿费分配请求权的行使，当事人享有选择权。
  综上，农村集体经济组织与其成员因已经收到的土地补偿费，在成员之间就具体分配比例产生的纠纷，属于平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。《答复》与《解释》在处理农村集体经济组织与其成员因已经收到的土地补偿费，在成员之间就具体分配比例产生的纠纷问题上，并不存在法律适用上的冲突。

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