检察职能与检察机关内设机构改革
发布日期：2015-06-29 文章来源：互联网
【关键词】检察职能，法律监督，内设机构改革，检察一体化，司法审查
随着司法改革进程的不断推进，检察机关内设机构的改革逐渐被提上议事日程。然而，检察机关内设机构的改革究竟应当如何进行，却是一个非常复杂而又颇具争议的问题。笔者认为，检察机关内设机构的设置虽受多种因素影响，但改革方案的设计应当有一个基本遵循，即应当以检察职能为依据和导向，并为检察权的规范运行和检察职能的实现提供保障。
一、检察机关内设机构现状介评
任何事物的存在都不是孤立的，而是在一定的历史条件和社会条件下发生发展、长期积累的结果。对检察机关内设机构现状的评价，也应当坚持历史和辩证的观点。
（一）检察机关内设机构之历史演绎
回顾我国建国以来检察机关的发展历程，其内设机构经历了建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构的进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整、2000年至2003年集中改革内设机构四个阶段，[1]至今仍在不断探索完善之中。由于一段时期内人们对检察机关地位和检察工作重要性缺乏充分认识，检察机关经历了艰难曲折的“三起三落”，[2]检察机关内设机构的发展也受当时政治和社会环境的影响而缺乏延续性和规律性。检察机关恢复重建以来，随着人们对法治原则和诉讼规律的认识不断深化，各项检察工作得到全面发展，检察机关内设机构的变动也呈现出两条较为清晰的脉络：一是检察工作的专业化所引发的业务细分，二是检察职能的多元化所带来的职权扩展。比如，检察机关恢复重建时最高人民检察院设立的刑事检察厅，在1999年分设为审查逮捕厅和审查起诉厅，随后分别更名为侦查监督厅和公诉厅；1982年设立的“二厅”后来分设为经济检察厅和法纪检察厅，并演变为反贪污贿赂总局和渎职侵权检察厅，分别负责办理两类职务犯罪案件；为实现标本兼治、加强反腐败源头治理，最高人民检察院又在原反贪污贿赂部门设立贪污贿赂犯罪预防处的基础上，设立职务犯罪预防厅。又比如，为加强办理刑事申诉案件工作，2000年最高人民检察院实行控告、申诉两项业务分立，分别由控告检察厅和刑事申诉检察厅负责，一些省级检察院也分设了控告检察处和刑事申诉检察处。再比如，近年来，为加强死刑案件审查和出庭工作，一些省级院将公诉处分设为两到三个处；为加强民事行政检察工作，有的省级院分设了民事检察处和行政检察处；为实行案件集中管理和开展对死刑复核的法律监督工作，最高人民检察院在2011年和2012年先后增设案件管理办公室和死刑复核检察厅。可以说，检察机关内设机构的增设和细分，为检察机关全面履行法律监督职责、促进各项检察工作的发展发挥了积极作用。但另一方面，一些不适应司法规律和检察工作规律的问题也逐步凸显并日渐严重，主要表现为内部机构设置没有统一的数量标准，贪多求全，盲目对口，影响了检察权的集中统一行使；内设机构的功能定位不清晰，职能交叉，职权分散，检察权运行效能不高；职责分割及命名标准不统一，“部、局、处、科、室、队、组、中心”等称谓同时使用，缺乏统一规范；内设机构的整体结构不尽合理，不同层级检察院内设机构的职能没有得到很好的区分和体现等。[3]这些问题都需要进行认真分析。
（二）检察机关内设机构存在的主要问题
我国检察机关内设机构存在的问题，可以概括为多和乱两个方面。“多”，是指内设机构的数量过多，呈现“失控”和“失范”的态势，影响检察业务的顺利开展。随着人们对检察工作重要性认识的不断提高以及检察工作经验的不断积累，检察工作的专业化和业务细分取得了深入发展。内设机构的分设和增加，本身就是对检察工作这一发展趋势的回应，客观上也为促进检察工作专业化发挥了积极作用。但是，内设机构的增加本身不是问题，问题在于机构的增加超出了总体规划。2000年机构改革时中央曾以规范性文件的形式对各级检察机关内设机构的数量作出了明确限定：高检院设18个内设机构；省级院设15个内设机构，原则上与高检院内设机构相对应；市级院设8到11个内设机构，根据工作需要，可增加或减少1到2个；基层院设6到8个内设机构，根据工作需要，可增加或减少1到3个。近年来，随着检察职权的不断扩展和细化，各级检察院内设机构也越设越多，绝大多数都突破了2000年规定的上限，有的甚至翻了一番多。此外，多数地方还在一定区域或场所设立了派驻检察室。如果说高检院和省级检察院的机构设置还可以保持正常运转的话，市级院特别是基层院则明显出现案多人少的问题，个别地方基层院甚至出现“一人科、二人科”现象。由于机构设置过多、分工过细，导致人员力量分散、一线办案力量缺乏、工作效能不高。
“乱”，是指各地检察机关在机构设置上不统一，即使同一类内设机构在领导职级、职数、编制等方面也存在较大差异。更深层次的混乱，表现为各内设机构之间的职能交叉和职权配置的碎片化。特别是2012年《刑事诉讼法》修改后，一项新增职权往往在检察机关内部分布于多个内设机构，多头行使。《人民检察院组织法》第20条规定，“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。既然是“相应”，就意味着从机构名称到机构设置都不需要绝对的统一。但是，这一规定将内设机构设置的灵活性置于规范性之上，方便了执行，却损失了必要的统一性，导致了后来各级检察机关内设机构设置的不稳定和不规范。[4]适度的灵活性是符合管理规律的，但当上下不统一、同级不统一、甚至同一地方的同一级内设机构也不统一；名称不统一，规格不统一，甚至同一名称的内设机构行使的职权也不统一时，灵活就变成了混乱，给管理工作造成不便，影响检察工作的内在整体性和协调性。
（三）检察机关内设机构问题的主要成因
导致检察机关内设机构存在上述问题的原因很多，但以下三个方面是其主要原因：
1.设置标准混乱——检察职能标准的缺位
我国检察机关内设机构的设置，在总体规划上缺乏统一的标准。随着业务分工细化趋势进一步加强，原先以工作对象或场所为标准的设置原则逐渐淡化，开始呈现出混杂的景象，职权定向进一步凸显，[5]基本上以诉讼环节为主、专业分工为辅、兼顾其他职能进行设置。实践中，有的部门按诉讼环节划分，如侦监、公诉部门等；有的按管理对象划分，如铁路、监所检察部门等；有的按专业领域划分，如经济、金融检察部门等。检察职能既不是唯一标准，也不是主要标准。多年来，检察理论研究的重点集中在对检察机关作为法律监督机关性质定位正当性的论证上，对检察职能的类型、特点及规律缺乏深入系统研究；特别是对检察权的性质、功能、正当性根据等法理研究将“法律监督权”作为一个整体，未解剖为具体形态或权能及其相应的正当性基础。[6]“检察职能”作为一个概念工具，在涉及检察业务和检察理论的研究讨论中并不鲜见，但经常与“职权”、“职责”、“权能”、“功能”等概念混同使用，没有清晰的界分。检察院在部署总体工作时，也多用“加强法律监督”、“履行法律监督职责”、“提高法律监督能力”等笼统表述，对检察机关的不同职能、对不同检察职能下的检察官角色定位，缺少足够重视和研究部署。上述现象蕴含着这样一个逻辑：检察机关是法律监督机关，因而检察权就是法律监督权，检察职能就是法律监督职能。这一思路体现在机构设置上，就导致检察职能在内设机构设置过程中没有发挥应有的导向和规范作用。
2.实用主义主导——内设机构功能的异化
在缺乏统一标准的情况下，检察机关内设机构设置主要以具体工作任务为导向。有的习惯于依靠增设机构来开展和加强某项业务，有的通过设立专门机构来体现对某项工作的重视。在某些检察院，内设机构的设置还承担着解决人事编制、增加干部职数、提高干警待遇的“重要使命”。这是因为，在当前的管理体制下，检察官被当作普通公务员同等对待，检察院的领导和非领导职数以及人员编制与其内设机构数量相挂钩，各地检察院想方设法增设机构以缓解日益紧张的职数和编制压力，加之已经设立的机构不会轻易撤销，导致机构职能交叉、力量分散、效率低下。这种追求直接效益的实用主义导向，既是检察机关内设机构数量过多的主要动因，也成为当前对内设机构进行整合的最大阻力。从实践看，有些实行机构改革试点的单位因为担心影响干部的职级待遇、影响干警的工作积极性而不愿意整合机构，或者虽按照新的要求采取整合动作，但现有的内设机构暂时不撤，搞成“两张皮”，影响了改革的深入推进。
3.行政化趋势——对司法规律和检察工作规律的违背
长期以来，检察机关的组织体系建设基本上套用行政机关模式，主要用行政管理方法管理检察事务、业务和队伍。检察机关的组织体系和行政化管理方式过于强调内设机构的上下对应，没有体现不同层级检察院在职责分工上的不同特点。从应然角度看，最高人民检察院和省级检察院的管辖区域广，为了有效开展对检察业务工作的分类指导和指挥管理，其内设机构应当部门齐全并保持一致；市级院和基层院是办理案件的主要力量，侧重于具体检察职权的行使，内设机构的数量应当与其工作量相匹配，特别是基层院的机构设置要充分考虑自身的业务量和人员编制规模，在保证主要检察业务机构与上级院一致的前提下，可以因地制宜，不必要求机构设置的绝对一致。但是，由于上下级检察机关领导方式的行政化色彩较浓，实践中出现了过于强调上下级检察院内设机构对应性的问题。比如，上级检察院的内设机构往往各自强调本业务的重要性，以院名义发文或院领导讲话等方式，要求下级检察院对口设置相应业务机构，有的还规定没有对口设置机构的要在业务工作考核中扣分，一定程度上加剧了基层院增设机构过多的问题，有的内设机构“多个牌子一套人马”，分散和浪费了有限的人力资源，工作效果也欠佳。
内设机构的增设和细分，虽然是对检察工作专业化和业务细分的响应，但是缺乏顶层设计层面的全面统筹和有序引导。加之对不同检察职能规律特点和相互之间界限的重视不足，导致无法有效发挥检察职能对机构设置的引导作用，因而在实用主义的价值取向和行政化趋势的共同作用下，机构功能出现异化，产生违背司法规律和检察工作规律的问题。当前，对于如何解决检察机关内设机构数量多和乱的问题，基本的共识是实行“大部制”整合和内部扁平化管理。但正如增设的无序会出现问题一样，整合的无序也会出现问题。检察机关内设机构的问题有其特定的背景和成因，其中既有积极因素也有消极因素。如果不对此进行细致分析，只是一合了之，可能不仅解决不了问题，反而产生新的负面效应。因此，要科学合理地设置内设机构，就应当以检察职能为标准进行机构设置，并通过合理配置职权，在职能主体之间建立藩篱，同时辅以对话沟通机构，结合权力监督制约规律与检察一体化原则，兼顾权力的规范公正行使与整体效能的提升。
二、检察职能解析
检察职能，是指检察机关作为国家法律监督机关所具有的作用和功能。我国检察制度的基本特征，就在于检察机关法律监督机关性质的一元性和检察职能的多元性。对各项检察职能进行解析，是科学设置检察机关内设机构的基础和前提。
（一）检察职能的分解——检察职能的多元化解读
在对检察职能进行解读之前，需要对检察职能的相关概念进行厘清。在规范性文件和学术论文中，“法律监督职能”、“法律监督权”、“检察权分解”、“检察职权配置”等表述经常被一起使用，但相互之间没有明确的界分。笔者认为，“法律监督”主要是指检察机关的性质定位，而职能与职权等概念则分属不同的逻辑层次。
职能与职权的关系是内在根据和外在表现的因果逻辑关系。[7]“职权”是指基于特定的“职”而享有的权力；“职能”则是指人、事物、机构应有的作用、功能。从两者的联系看，检察职权是检察机关执法办案的依据，而检察职能则是配置检察职权的根据。从两者的区别看，首先，检察机关行使哪些职权是由法律明确规定的，并随法律的修改而变化；检察机关具有哪些职能则是在实然法律规定的基础上，蕴含着应然的价值判断。其次，检察权具有多层次性，可以从总体上分为侦查权、公诉权、诉讼监督权等几个大类，其中每一类又包括许多具体职权；检察职能则是对检察机关功能和作用的定位，不宜过于细分，其意义在于通过区分不同检察职能的内在规律和特点，为职权配置提供依据和设定边界。
检察机关的职能定位不同于检察机关的性质定位。性质定位回答检察机关“是什么”的问题，职能定位回答检察机关“干什么”的问题。我国检察制度的特点之一，就是统一于法律监督机关宪法定位下的检察职能多元化。法律监督是各项检察职能的共同属性，各项检察职能统一于检察机关的法律监督机关性质。法律监督的这个共性特点表明，它是唯一的，非多元的。而检察职能则是以法律监督的共性为联结的各种手段和方式的组合，它是多样的，非单一的，每一项检察职能都具有自己的个性。[8]随着各项检察业务日益呈现出专业化、精细化的态势，需要在坚持法律监督这一共同属性的前提下对检察职能进行分解，考察不同职能的内在规律和特点，分析各项检察职能实现的条件和要求。
1.侦查职能——追诉性法律监督
按照法律规定，我国检察机关依法对贪污、贿赂犯罪、侵犯公民民主权利犯罪、渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件进行立案侦查。检察机关对国家工作人员职务犯罪进行侦查，对国家工作人员是否依法履行职务进行监督，对构成犯罪的进行追诉，实质上是一种公权力对另一种公权力的监督，是权力制约权力的具体制度表现形式。[9]同时，侦查职能是一项追诉性职能，依法有权采取包括保全证据和保全犯罪嫌疑人在内的一系列侦查行为和强制措施。因此，检察机关的侦查职能是一种追诉性法律监督，检察机关的侦查职能与国家法律监督机关的宪法定位具有本质的同一性。
检察机关的侦查职能作为追诉性法律监督，在检察职能体系中具有特别重要的作用。一方面，对严重的滥用权力行为进行追诉，追究违法者个人的实体法律责任，是遏制权力滥用、消除造成执法不严司法不公的深层次原因、维护法律统一正确实施的直接手段。另一方面，对执法不严、司法不公背后可能存在的职务犯罪进行调查和追诉，可以促使监督对象重视和落实检察机关的纠正违法意见，为诉讼监督等其他检察职能的实现提供支持和保障。
侦查权作为一种行政性权力，具有主动性、效率性、强制性、秘密性等特点。检察机关的侦查权以职务犯罪为侦查对象，在具有一般侦查权特点的同时，还具有特殊性。职务犯罪的主体主要是国家工作人员，文化层次和专业水平相对较高，作案手段的智能性和隐蔽性强，具有较强的反侦查能力，在作案前后往往凭借职务行为加以掩盖，在案发后还会利用职权为侦查工作设置障碍。因此，职务犯罪的发现和查处难度大，对检察机关排除干扰阻力、侦破案件能力的要求高。为促进检察机关侦查职能的实现，需要根据侦查权的行政化特点和职务犯罪侦查对象的特殊性，设置组织严密、纪律严格、上下联动的组织机构，建立反应快、效率高的工作机制，增强侦查职权行使的集中统一性。
当前，检察机关的侦查职能主要由反贪污贿赂、反渎职侵权两个内设机构承担，以犯罪类型为界限进行分工，个别地方如重庆由职务犯罪侦查局统一承担侦查职能。此外，监所检察部门对刑罚执行和监管活动中发现的职务犯罪线索有权进行初查，职务犯罪预防机构负责开展相应的犯罪预防工作。从多年的实践情况看，反贪、反渎、预防等部门分别承担侦查职能及预防职责的格局，为促进侦查预防工作专业化、实现反渎和预防工作由弱到强的发展起到了积极作用，但也存在力量分散、工作部署不易统筹等问题。为了更好地适应新形势下反腐败斗争的需要，机构整合成为大势所趋。一方面，两类职务犯罪在侦查工作上具有相似性，实践中贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪的发生往往相互牵连，而职务犯罪预防则是查办犯罪职能的自然延伸，与侦查工作密不可分。另一方面，随着对检察机关侦查权规范行使的要求越来越严格，职务犯罪侦查模式逐渐发生转变，侦查重心前移以及外围取证工作量的增加，要求在更大范围上对侦查人员和资源进行灵活使用和机动配置，为此需要一个统一的内设机构从组织机构上提供保障。
2.司法审查职能——救济性法律监督
刑事诉讼中的司法审查是指强制性侦查行为必须得到司法机关的授权，并且允许侦查行为的相对人通过法定程序向司法机关寻求救济，防止侦查机关违法行使侦查权侵害公民权利，具体包括事前司法授权和事后司法救济两个方面。例如，逮捕作为最严厉的强制措施，在保障刑事诉讼顺利进行的同时，也会剥夺和限制公民的人身自由权，造成对犯罪嫌疑人、被告人的未决羁押，如果不当行使会对公民的基本权利造成严重侵害。为此，各国法律都对逮捕和羁押的适用设定了严格的限制条件，设立司法令状制度以及对席辩论、言词审理等诉讼程序，对侦查权力进行控制，为犯罪嫌疑人、被告人权利提供保障和救济。按照我国宪法和法律规定，检察机关依法行使审查批准和决定逮捕职权，并对侦查机关延长或重新计算羁押期限的申请进行审查。修改后的《刑事诉讼法》又赋予检察机关对羁押必要性进行审查，对采取强制措施或者查封、扣押、冻结措施存在违法的申诉控告进行受理和审查等职责，进一步丰富和明确了我国检察机关的司法审查职能。
检察机关承担的司法审查职能，通过对公权力的制约监督来维护法律统一正确实施，具有法律监督属性。同时，司法审查以威胁公民人身自由和财产权利的强制性侦查行为为审查对象，以防止侦查权力滥用侵害公民个人权利为目的，具有明显的救济性。与诉讼监督等其他检察职能相比，司法审查职能具有以下突出特点：（1）程序启动的被动性。司法审查程序由侦查机关提出适用强制措施的申请或者因当事人提出司法救济的请求而启动，司法审查部门应当及时进行审查并在法定期限内作出审查决定。诉讼监督则具有主动性，有关控告、申诉、举报只是发现和调查诉讼违法行为的线索渠道。（2）职权的司法裁决性。司法审查职能是检察职能体系中司法属性最强的，检察人员通过对侦查机关掌握的事实和证据进行审查和判断后，可以直接决定是否剥夺和限制当事人人身自由；而诉讼监督权则具有程序性，一般以建议或意见的形式行使，其直接效力是启动被监督对象的自我纠错程序。
司法审查直接决定当事人的人身自由等基本权利是否被剥夺，应当符合程序正当原则。为此，司法审查要采用诉讼化、司法化的方式，不能只靠审阅侦查机关提供的意见和依据作出审查结论，还要同时听取犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师的意见，必要时可以采取司法听证、对席辩论、言词审理等诉讼程序。其次，司法审查主体要具备中立性和相对独立性，坚持惩罚犯罪与保障人权并重，不能把人身保全、财产保全等单纯作为打击犯罪的手段。
考察检察机关司法审查职能的实现状况，还存在以下不足：（1）审查逮捕权的司法审查性质没有得到足够重视，没有专门行使审查批捕等职权的内设机构，审查批捕与立案监督和侦查活动监督一起由侦查监督部门负责，采取“一体两翼”的工作格局，司法审查和诉讼监督两种职能结合行使。（2）采取内部行政审批性质的审查逮捕程序，检察机关决定是否批准逮捕主要依据侦查机关单方面提供的报捕材料。虽然新刑事诉讼法对审查逮捕工作讯问犯罪嫌疑人、听取辩护律师意见、询问证人等其他诉讼参与人等程序作出了规定，增强了司法色彩，但是尚未形成侦、辩、检三方构造的诉讼化审查形态。（3）审查逮捕具有追诉化倾向。审查逮捕被视为打击和惩治犯罪的手段，服务和保障侦查的功能有余，监督纠正违法、防止不当羁押、提供权利救济的作用发挥不足。
我国当前迫切需要建立和完善对强制侦查行为的司法审查制度，检察机关应当真正承担起司法审查的责任。从审查逮捕的发展趋势上看，修改后刑事诉讼法在审查逮捕工作中引入了诉讼化因素，未来的批准逮捕程序以及延长批准逮捕程序将走向准司法化，呈现出一定的对抗性，[10]审查批捕工作将在程序设计、制度机制上更加符合和体现司法审查的规律要求。今后，对于指定居所监视居住等高度强制性的人身强制措施，以及可能侵害公民住宅权、财产权的非人身强制侦查措施也有可能逐步纳入司法审查的范围。检察机关应当顺应刑事诉讼的发展趋势和要求，旗帜鲜明地承担起司法审查的职能和责任，进一步完善法律监督定位下司法审查职能的实现方式。特别是应当抓住内设机构改革的契机，设立相对独立于侦查、公诉、诉讼监督机构的专门机构，采取中立、客观的角色定位和更加诉讼化的工作方式，为检察机关实现司法审查职能提供科学合理的组织机构保障。
3.公诉职能——制约性法律监督
公诉职能是在查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人的基础上，向法院提起诉讼，要求追究被告人刑事责任的职能，是各国检察机关的基本职能。犯罪是对国家法律秩序最为严重的破坏，公诉是代表国家追诉犯罪的活动，主要目的就是维护国家法律所确立和维系的法律秩序，因而具有法律监督的属性。
公诉职能作为制约性的法律监督，具体是指对侦查和审判活动的双向制约。现代检察制度始于诉讼分权，检察官的职责不单单在于刑事被告之追诉，也在于“国家权力之双重控制”：作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意。[11]首先，公诉职能通过审查起诉对侦查权进行制约。对犯罪嫌疑人侦查终结后，不能直接展开审判，而要由检察机关对侦查结果进行审查，决定是否向法院提起公诉。其次，公诉职能在程序启动和审判范围上对审判权进行制约。从程序上看，起诉是审判的先导，遵循“不告不理”原则，只有检察机关提起公诉后，法院才能进行审判，从而使法官保持消极被动的角色，以保证其作为裁判者的中立性和客观性。从审判范围上看，法院的裁判不能超出起诉的范围，只能对检察机关指控的被告人及其犯罪事实进行审判，而不能对检察机关没有指控的被告人或犯罪事实进行审判。
在我国检察机关内部的职能分工上，公诉部门同时承担公诉职能与诉讼监督职能。公诉部门在承担审查起诉、提起公诉、出庭支持公诉的任务之外，还承担侦查活动监督和刑事审判监督等职责。笔者认为，公诉职能与诉讼监督职能统一于法律监督属性，两者由检察机关共同承担是合理的；但是公诉职能与诉讼监督职能在检察机关内部由同一内设机构行使，要求检察官同时担负公诉和监督的职责，不仅会导致检察官诉讼角色的混淆，使其在心理上陷入矛盾境地，妨碍诉讼行为的正常进行，而且可能影响到法官的中立性，削弱甚至阻碍诉讼公正的实现。1996年《刑事诉讼法》施行后，庭审控辩对抗性的增强和审判公开的全面推行，对直接代表检察机关形象出席法庭的公诉人提出了更高要求。2012年《刑事诉讼法》要求所有简易程序案件公诉人一律出庭、构建非法证据排除规则等，则使公诉活动逐渐扩展到“定罪公诉”、“量刑公诉”和“程序公诉”三大领域，公诉活动的专业化要求和工作量进一步提升，公诉人要在履行出庭支持公诉职能的同时履行法律监督职能将会更加困难。实际上，公诉职能与诉讼监督职能的合并行使看起来是一举多得，实则既牵制诉讼监督的资源投入和工作力度，又影响公诉效果。解决之道就在于将诉讼监督机关与公诉机关在职能上予以分离，明确公诉权与诉讼监督权应当分别独立行使。这种分离在检察机关内部体现为由不同的部门分别承担公诉和诉讼监督职能，两者互不妨碍，各司其职。[12]
4.诉讼监督职能——矫正性法律监督
诉讼监督是检察机关对诉讼活动的合法性进行监督，发现和纠正违法诉讼行为，维护司法公正的职能。检察机关通过对诉讼违法行为的发现和调查核实，提出检察建议或纠正违法意见，促使执法不严、司法不公的情况得到矫正，从而维护司法公正和法制统一，是一种矫正性的法律监督。
诉讼监督职能作为矫正性的法律监督，有以下几个特点。（1）立场的客观性。诉讼监督主体不是诉讼参与者，行使诉讼监督职权的机构和检察人员不能与诉讼进展或案件结果存在职业上的利害关系，不能对各方诉讼主体抱有立场上的倾向性。因此，诉讼监督不能是选择性监督，不能搞区别对待，即不论侦查行为可能导致冤错案件还是有利于加快突破案件，不论审判行为有利于被告人一方还是倾向于控诉机关，不论法院裁判是重罪轻判还是轻罪重判，只要执法和司法行为违反法律规定，检察机关就应当进行法律监督、纠正违法行为。（2）职权行使的主动性。检察人员在行使诉讼监督职责时，既要及时调查核实审查逮捕、公诉部门发现并移送的违法诉讼行为线索，又要积极受理并认真审查诉讼参与人以及其他相关人员的控告、检举、申诉，重视可能发现违法诉讼行为的每一个线索渠道，积极主动发现并纠正违法行为。（3）监督手段的多样化。诉讼监督可以根据具体违法行为的性质、违法严重性的不同，选择不同的监督方式。对于不规范的诉讼行为，可以口头提出纠正意见；对于情节较重的违法行为，可以发出纠正违法通知书；对于确有错误的生效判决、裁定，可以提起抗诉；对于构成犯罪的严重违法行为，还可以将线索移送侦查部门，对有关人员立案侦查以追究其刑事责任。（4）诉讼监督权是程序性权力。检察机关所提出的纠正违法意见只具有启动被监督机关内部纠错程序的效力，被监督机关一般只承担配合和接受监督、及时处理以及向检察机关反馈结果的义务。
诉讼监督是检察职能和业务中涉及领域最广、情况最复杂、发展变化最快的一项职能。以诉讼种类为标准，诉讼监督可分为刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督；以刑事诉讼阶段为标准，可分为立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等。当前检察机关承担诉讼监督职能的内设机构的数量最多，除了前述侦查监督、公诉部门承担部分刑事诉讼监督职能之外，监所检察部门、控告和申诉检察部门、民事行政检察部门、死刑复核检察部门等都承担诉讼监督职能。一方面，由于诉讼阶段、案件类型各具特点，不同种类的诉讼监督工作差异性较大；另一方面，诉讼监督活动在发现违法诉讼行为以及调查核实、纠正违法的方式上存在共性，面临相同的工作难题和发展机遇。
近年来，检察机关诉讼监督职能的重要性不断增强。新刑事诉讼法用15个条款从12个方面进一步扩充、细化、完善了检察机关的诉讼监督职能，[13]新民事诉讼法也从扩大监督范围、增加监督方式、强化监督手段等方面，赋予检察机关更全面、重要的民事诉讼监督职责。随着诉讼监督任务的增加、诉讼监督手段和效力的不断增强、诉讼监督要求的不断提高，现有的检察资源分布、机构设置、职能配置、运行方式都需要改进调整，迫切需要进一步研究如何科学分配检察资源，优化监督职能配置，提高工作效率。
现阶段，检察机关有关诉讼监督职能的资源配置存在如下问题。一是诉讼业务与诉讼监督业务的资源配置失衡。侦监、公诉部门在行使诉讼职能的同时行使诉讼监督职能，虽然可以经由亲历审查逮捕、审查起诉、出庭公诉的提讯、阅卷等诉讼活动，为诉讼监督提供线索，但也导致诉讼监督工作依赖、附属于诉讼业务，在人员配置、资源投入等方面没有得到充分重视。二是人力资源分散。对于监所检察、民事行政检察等相对独立的诉讼监督部门来说，包括基层院在内的下级检察机关往往一一对应设置机构，导致人员分散，加之每个内设机构都要配备相应的中层干部和内勤人员，使得负责具体案件办理工作的一线办案人员不足，加剧了案多人少的矛盾。三是面临角色冲突的质疑。在目前的工作模式下，检察机关内设机构往往身兼几种职能，不同程度地存在角色混同、监督弱化的问题。可见，随着监督权的延伸和扩大，检察机关现有监督职能机构、人员以及工作模式不协调的问题进一步突显，需要进行相应的调整完善。
5.提出法律意见职能——规范性法律监督
提出法律意见职能，是指对于法律适用中不明确、法律规定不完善、其他规范性文件与法律规定不一致的问题，对具体适用法律问题作出具有约束力的司法解释、[14]提出制定或修改法律的建议，以及就其他规范性文件的合法性提出进行审查的要求，[15]以确保规范适用法律以及法律规定本身协调统一的职能。我国检察机关的提出法律意见职能主要体现为司法解释权、立法建议权和法律文件提请审查权。
司法解释权是检察机关提出法律意见职能中最主要、最常用的职权。由于立法本身具有一定的原则性、抽象性、滞后性，司法人员在办理具体案件时往往会遇到一些法律规定不明确或者容易产生认识分歧的问题。如果没有权威主体提出规范性的法律意见对这一情况进行补救，就会导致法律适用的混乱，影响法律的统一正确实施。检察机关根据立法机关的授权，制定具有法律效力的司法解释，规范各地检察机关的法律适用行为，是避免法律适用混乱、确保法律在检察环节统一正确实施的重要保障。
自1949年11月高检院实行“一厅三处”机构设置时起，研究室就在检察机关内设机构中占有一席之地。根据《最高人民检察院司法解释工作规定》，最高人民检察院法律政策研究室是制定司法解释的承办部门，最高人民检察院有关业务部门和地方各级人民检察院、专门检察院配合最高人民检察院法律政策研究室承办制定司法解释的工作。省级人民检察院的法律政策研究部门，负责办理对本院报请最高人民检察院制定司法解释的请求、报告或者建议，并可以根据高检院法律政策研究室的委托提出司法解释审议稿。省级以下人民检察院认为需要制定司法解释的，应当层报省级人民检察院，由省级人民检察院审查决定是否向高检院提出请求、报告或者建议。在承担司法解释职责之外，法律政策研究室还负责调查研究与检察工作有关的法律、法规、政策的执行情况，承办有关检察工作法律案的起草工作，负责检察工作法制建设的调研、规划等事项。
6.检察管理职能——保障性法律监督
我国检察机关作为一个整体对外依法独立行使检察权。检察权的有效行使，需要协调各种检察资源、统筹各项检察职权、统计各项检察业务数据、保障各项办案工作、维持整个检察系统和各检察机关的顺利运转。如果缺少有效的检察管理，各项检察工作都将陷入无序混乱的状态，更谈不上检察职能的实现。通过管理手段，对检察事务进行全面统辖的系统组织和科学合理的安排部署，可以促进检察职权的有效运行，保障检务活动的有序运转，实现检察机关的价值功能。[16]因此，检察管理职能是检察机关履行法律监督职责的内在要求和应有之义，是一种保障性的法律监督。
检察管理主要包括行政事务管理、检察业务管理、检察队伍管理三个方面。以高检院的机构设置为例，行政事务管理主要由办公厅、计划财务装备局、机关服务中心等机构负责；队伍管理主要体现在政治部、纪检监察部门的工作中；业务管理除了各业务部门的内部管理活动外，主要是指案件管理，由单独设立的案件管理办公室负责。
检察管理职能部门在检察机关内设机构中占据相当的比重，检察机关内设机构改革应当重视对检察管理职能的分析和实现。检察管理职能与其他检察职能相比具有以下特点：（1）检察管理是以检察机关和检察人员为对象的内部管理活动。行政管理、人事管理、财务装备管理等活动，不是基于检察机关在诉讼构造中对外行使的检察权，而是为检察权运行提供保障的内部管理职权。（2）检察管理要遵循检察工作基本规律要求。比如，对检察队伍的职数编制、岗位设置以及对检察人员的选拔录用、教育培训、任免调配、考核奖惩、工资福利等管理，应当尊重和体现检察官、检察辅助人员、司法行政人员的不同职责和工作特点，采取与之相适应的司法行政管理模式。又如，检察业务管理部门在对办案流程和质量进行监控管理的同时，还要发挥对外的窗口作用，负责辩护律师、诉讼代理人的诉讼权利保障、检务公开等多项重要任务。（3）检察管理以保障检察机关法律监督职责的充分履行为目标。检察管理是一项保障性职能，要按照服务检察业务的思路，在工作模式上遵循检察工作基本规律和检察官职业特点，在机构设置上实行精简、高效原则，充分体现检察业务工作的主体地位，保障检察权依法独立公正行使。
（二）检察职能的分离——检察职能实现的正当性基础
检察机关集多种特点不同或者相互制约的职能于一身，是检察权行使正当性受到诟病的主要原因。如果不能处理好多种职能之间的关系，必然影响各项检察职能的实现。只有正视各项职能之间的差异和制约关系，对检察职能进行适当的分离，由不同的机构分别行使性质不同的检察职能及相应职权，才能使检察权运行符合权力监督制约的基本要求，使检察官摆脱身兼多种诉讼角色的定位困境，促进各项检察职能的全面实现。
首先，检察职能的分离，是遵循权力制衡规律的需要。从权力监督制约的实现上看，当职能和职权之间存在监督制约关系时，应当分别由不同的主体行使。“不信任，乃最足以形容现代检察官制生成与演变的三字箴言。”[17]中国检察机关受到的质疑尤其多，外界对检察机关定位、检察官身份、检察权性质、检察职权正当性等问题的质疑，大都由于检察机关自身兼有多种职能的缘故。比如，检察机关由于承担公诉职能，往往被定位为控诉机关，不仅导致检察机关行使诉讼监督、审查逮捕等职权的正当性受到质疑，而且检察机关监督纠正违法侦查行为、保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的实际效果也被认为不容乐观。实践中，由于侦查、公诉是检察机关的重点工作，有罪判决率等被作为评价检察工作成绩的主要指标，使得检察人员在执法办案中经常从控方的角度思考问题，容易出现“重打击犯罪、轻保障人权”“重协作配合、轻监督制约”等问题，不利于诉讼监督、司法审查等检察职能的实现。因此，在坚持检察机关的国家法律监督机关性质定位的同时，明确侦查、公诉、司法审查、诉讼监督等多种平行的检察职能，将不同的职能交由不同的内设机构行使，实现检察职能的适度分离，不仅是从理论上强化检察权的正当性、回应外界质疑的需要，更是实现权力制约、防止监督失效的客观要求。
其次，检察职能的分离，是检察官明确角色定位、避免角色冲突的需要。检察官是实际行使检察权的具体主体，其思维方式、知识结构、业务技能、行为模式，与检察职能的规律特点存在着潜移默化的互动关系。在不同岗位承担不同检察业务的检察官，往往具有不同的思维方式、职业角色和形象气质。通过机构分设对检察职能进行适度分离，将使各内设机构的职能特色更加鲜明，检察人员也将形成与职能特点相适应的气质品格、思维方式、办案模式和团队文化，检察人员在执法办案中的角色定位将更加清晰，有利于促进检察职权的有效规范行使。比如，自侦部门的侦查员可以充分发挥侦查工作的“艺术性”，在依法行使侦查权的前提下，强化侦查活动的快速反应和灵活机动，强调统一指挥协调和发挥团队作战的合力。公诉职能与刑事诉讼监督职能分离后，将形成更加纯粹意义上的“公诉人”，可以在恪守客观义务的前提下，集中精力参与诉讼活动，全力应对更加激烈的法庭对抗和更加严格的诉讼证明任务。审查逮捕在经历了与公诉职能的分离、[18]与诉讼监督职能的分离后，办案人员将按照客观、中立的司法审查规律要求，更加规范公正地行使司法审查职权，更好地实现打击犯罪与保障人权的统一。整合后的诉讼监督部门，将具有与自侦、公诉等控诉职能相比更加超脱的角色定位，有效化解检察官“既当运动员又当裁判员”的角色混同问题，并且可以在拓展监督线索来源、共享案件信息、优化监督手段、强化监督效果等问题上集中资源、合力攻坚，打造检察机关诉讼监督业务的规模优势。
再次，检察职能的分离，是实现内设机构整合从“物理整合”向“化学整合”转变的需要。从当前各地内设机构改革的试点探索情况看，实行“大部制”的内设机构整合和检察业务工作的扁平化管理已经成为共识。但是，整合不能“叠床架屋”，也不能“生拉硬凑”，否则机构整合的意义将停留在内设机构数量减少这一表层成果，对提升检察工作效能和实现检察职能的实质意义非常有限。在实行检察官办案责任制和扁平化管理后，以主任检察官为核心的办案组将成为检察机关执法办案的基本单元。办案组的具体构成有固定办案组、临时办案组和临时指派办案等多种方式，在人力配置上可以从“人力资源库”中集中抽调、统一指挥。这必然对同一内设机构内部检察人员调配的机动性提出更高要求，也对检察人员的思维方式、价值取向等执法理念层面的“默契程度”提出更加严峻的考验。侦查、公诉、司法审查、诉讼监督等检察职能和“侦查员”、“公诉人”等检察官角色定位的明晰，将使外在的机构整合内化为检察官业务技能与理念认同的深度整合，从而最大程度地实现办案工作的规模效应。
最后，检察职能的分离，是顺应和促进检察工作专业化发展趋势的需要。检察机关内设机构的演变历程越来越清晰地呈现出整合、细分、再整合的螺旋发展态势，当前的整合不是对检察工作专业化的否定，更不是历史的倒退，而应是在司法工作专业化、精细化的发展趋势下，对多年来检察工作发展成果的梳理和重组。检察机关需要以更加积极主动的姿态应对法治建设和检察事业发展的新形势，抓住本轮司法改革的有利契机，及时调整完善自身职能和定位，顺应和助推检察工作的专业化发展趋势。在坚持检察机关宪法定位的同时，进一步明确检察工作的职能定位，以职能分离为导向进行机构设置，推进检察职能业务的专门化、检察官角色的类型化、检察工作的专业化，更好地实现检察职能和职权主体的匹配，适应不同类型检察权运行规律的要求，为全面提升检察工作水平提供更加科学高效的组织机构保障。
检察职能的分离应当在检察机关内设机构层面实现。从制度设计上看，职能分离可以在宏观、中观、微观三个层面进行。（1）宏观层面的分离是在国家机构体系层面进行。比如，将侦查职能从检察机关剥离，由公安机关行使，或者由专门另设的职务犯罪侦查机构行使；将审查逮捕职能从检察机关剥离，由法院行使；将除公诉职能外的其他职能从检察机关剥离，将检察机关变为单纯的公诉机关等。在国家机构层面进行职能分离，虽然可以解决由检察机关行使多种职能带来的角色冲突问题，但是可行性不强。一方面，它没有考虑到公诉、逮捕、侦查、诉讼监督等职能的法律监督共性；另一方面，由于涉及国家机构设置和宪政体制的重大调整，需要付出的制度成本过高，甚至可能带来其他难以预见的严重问题。（2）中观层面的分离在检察机关内设机构层面进行，即不同的检察职能分别由不同的内设机构行使，同一内设机构不行使两种以上相互冲突的职能。一方面，鉴于我国检察机关的性质定位，侦查与公诉、审查逮捕与诉讼监督等职能存在天然的联系，不可能也不必要完全割裂；另一方面，在内设机构层面为各项职能划定界限，能够在职能之间形成较强的阻隔效果，可以在检察机关职权体系中构建适度的张力，既为实现权力制衡设置一定的隔离空间，又为各职能之间的协作沟通、案件线索和信息的及时流转保留适度的联络渠道。因此，在检察机关内设机构层面进行职能分工，是实行检察职能分离、促进职能实现的适当选择。（3）微观层面的分离在二级内设机构或者具体办案人员之间进行。比如在公诉机构内部再分设公诉科（处）和诉讼监督科（处），在侦查监督监部门内再分设审查批捕科（处）和侦查活动监督科（处）；在不能设置二级内设机构的基层院，则由专人负责审查逮捕或者侦查监督业务等。微观层面的分离是在内设机构层级之下的分离，由于分离层级过低，相同的决策主体、共同的职业利益、类似的思维模式等因素，会大大消减职能分离的实际效果。
三、以检察职能分离引导检察机关内设机构改革
以检察职能分离引导内设机构改革，对于促进检察业务的专业化、检察官角色的类型化、检察权运行的规范化具有重要价值。在设计检察机关内设机构改革方案时，要充分考虑不同层级、不同地域检察机关的差异性，以检察职能分离为原则，为机构设置提供指引和设定界限，同时按照检察一体化要求，建立强化职能协助的工作机制。
（一）当前内设机构改革的两种价值取向
近年来，各地检察机关在内设机构改革方面进行了各有特色的有益探索。2013年底，高检院在全国7个省份17个检察院试点主任检察官制度，将整合完善检察机关内设机构设置作为一项重点工作。各试点地区的机构改革方案各有不同，总体来看，存在着两种不同价值取向的博弈。
第一种价值取向坚持以检察职能分离为导向，注重通过机构分设更好地体现侦查、公诉、司法审查、诉讼监督等不同职能的特点和内在规律。比如，湖北省检察机关自2007年开始逐步探索实施“两个适当分离”，2009年开始实行“小院整合”试点，针对诉讼与诉讼监督比例失衡、人力资源匮乏、内部角色冲突等问题，按照“诉讼职能与诉讼监督适当分离，案件办理职能与案件管理职能适当分离”的原则，实行职能分离、机构分设。实践表明，职能分离优化了职能配置，提高了工作效率，特别是诉讼监督和案件管理工作得到明显加强，基本实现了改革预期目标。
第二种价值取向也关注各种检察职能的不同特点，但更注重以职权联系的紧密程度为标准，以减少权力运行中间环节、减少办案资源投入、提高职权行使的便捷和效率为目标，决定机构设置和职权配置。这种价值取向的典型表现之一，就是“刑事检察”内设机构设置思路的回归。比如，捕诉分离机制要求检察机关内部两个不同部门的办案人员在同一个案件上重复投入和配置，导致对同一案件重复阅卷、审查取证、制作法律文书等，造成人力、物力、财力不必要的重复投入，而捕诉一体化让办案人员一开始就站在起诉的高度，更能保证案件质量，因此，设立“批捕公诉部”或“刑事检察部”整合两种职能，以节省资源、提高效率。
更方便还是更规范？这是针对检察机关的内部机构设置问题，多年来始终存在的两种价值取向，博弈从未停止。[19]在理想的状态下，机构改革应当兼顾两种价值目标的实现，但是在具体的内设机构设置方案上不能处处要求二者兼顾，需要对某一价值目标有所侧重。特别是当两种价值取向发生冲突、不能两全时，必须将一个标准作为优先标准，以确保改革推进的明确方向。笔者认为，在决定方案设计的两种价值取向博弈中，应当优先遵循检察职能标准。理由有三：
其一，检察职能定位在业务工作和职权配置中的模糊甚至缺位，已经成为阻碍检察职能实现的重要原因。从内设机构和职权配置来看，检察职能的实现存在以下不利因素：（1）职能定位不清。检察职权在内设机构之间的配置，依据的不是检察机关的职能定位，而是主要考虑诉讼阶段的前后相继、工作协调的经济快捷、业务联系的紧密程度。（2）职能界限不明晰。同一内设机构行使多种检察职能，有的虽然在二级内设机构进行区分，但由于分工层级过低，导致监督制约流于形式、弱势职能依附于强势职能；有的则不作区分，只在政策要求和工作机制层面强调要兼顾各项职能，导致办案人员在角色定位上出现混乱，在具体办案过程中顾此失彼。（3）职权配置的碎片化。由于内设机构的职能界限不明晰，职能重叠交叉，导致相关内设机构在职权配置时都主张行使职权的资格，但在具体执法办案时又容易推诿扯皮。检察机关内设机构改革应当坚持问题导向，在改革方案中突出检察职能定位，发挥内设机构对检察权规范运行和检察职能实现的保障作用。
其二，职能分离会导致重复阅卷、浪费资源、降低效率之说，是一个伪命题。以批捕和公诉工作为例，不论两种职权由同一机构行使还是分设机构行使，只要两项业务由不同的办案人员负责，就必然存在多次阅卷、提讯等所谓的“重复劳动”。只有在一个案件中，自始至终都由同一名办案人员承担审查批捕和公诉工作，才会彻底消除所谓的“重复劳动”，但这显然不符合现代诉讼规律和权力监督制约原则。其实，工作效率、资源投入并非司法活动最重要的指标，不同权力主体的“重复劳动”和适当的资源投入本就是实现公平正义的客观需要。
其三，两种价值取向的利弊不在一个层面。以职能分离为导向进行机构设置，确实可能出现不同职能部门之间沟通不畅、线索移送不及时、诉讼监督效果不佳的情况。但一方面，审查批捕、审查起诉工作并非发现违法诉讼行为的唯一渠道，职能合并后，这些线索也未必会得到足够重视和及时调查处理；另一方面，职能机构之间的线索移送和信息共享可以通过建立联席会议、线索移送和信息共享机制等方式，从工作机制层面加以避免和解决。反观以便捷、经济、效率为优先标准的内设机构设置方案，虽然具有改革成本小、权力运行成本低、权力运行环节简化等优点，但对于强势职能抢占资源、内部角色混同冲突等困境，对诉讼规律和权力监督制约原则的违背等问题，却很难从工作机制层面给出有效解决方法。如果检察机关在内设机构改革中不顾诉讼规律的要求，随意对内设机构进行合并或分立，尽管会取得某一方面的效果，但会因为违反诉讼规律而带来更大的危害。[20]
（二）内设机构改革的思路和方案
以检察职能作为检察机关内设机构设置的主要依据和导向，要求内设机构设置遵循以下原则：第一，一项检察职能可以由一个或两个以上的内设机构行使，但一个内设机构一般不行使两项以上的检察职能，特别是不能由同一内设机构行使两项以上存在相互监督制约关系的职能。第二，内设机构的形式应当与其承担职能的规律特点相适应。第三，内设机构的职责和职权配置应当与其承担的检察职能相一致，同时兼顾权力运行的成本和效率。据此，可以对检察机关内设机构及其职权配置作如下调整：
1.设立职务犯罪侦查预防机构
整合反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、职务犯罪预防部门，统一承担职务犯罪侦查预防职能，具体负责立案侦查贪污贿赂犯罪、渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供等侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪，并结合侦查办案工作开展职务犯罪预防。整合后的机构可以称为“职务犯罪侦查局（总局）”，以全面准确地反映其承担的侦查职能；或者沿用“反贪污贿赂局（总局）”的名称，以继承和发挥检察机关“反贪”的品牌影响力和震慑效果。
检察机关的侦查职能作为追诉性法律监督，在职权性质和行使方式上具有较强的行政性，也是检察一体化原则体现最突出的职能。整合当前分设的多个职务犯罪侦查和预防机构，统一承担职务犯罪侦查预防职能，有利于增强人员调度、资源配置、协调指挥的机动性和统一性，增强职务犯罪预防工作的针对性，减少当前各内设机构的办公室、指导处等办事机构和人员的重叠设置，提高侦查资源的整体效能。
2.设立司法审查机构
将侦查监督部门现在承担的立案监督、侦查活动监督职责分离出去，划归另设的诉讼监督机构或者侦查监督机构，将现在的侦查监督机构转变为专门承担司法审查职能的内设机构，统一行使具有司法审查性质的职权。改革后的机构可以在名称中使用“司法审查”的表述，在行使对犯罪嫌疑人审查批准、决定逮捕职权的同时，负责对侦查机关延长、重新计算侦查羁押期限申请的审查决定，以及当事人要求解除、变更强制措施申请的审查。
职权机构调整后，要重点考虑两项职权的调整配置。一是对犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人提出解除或变更强制措施申请的审查权。按照目前的内部分工，解除或变更强制措施的申请由侦查部门和公诉部门审查。笔者认为，犯罪嫌疑人、被告人对所受羁押的合法性提出异议，要求中立的司法人员进行审查并作出变更或撤销的决定，是司法审查职能的应有之义。因此，应当将这项职权交由司法审查机构行使，以初步构建兼有事前司法令状授权和事后程序性救济的相对完整的司法审查工作格局。二是对捕后羁押必要性的审查权。修改后刑事诉讼法赋予检察机关对捕后羁押必要性的审查权，是在羁押制度中引入司法审查机制的一次尝试。但是按照现在的规定，羁押必要性审查仍然是一种建议权，属于诉讼监督职能。考虑到完善和发展检察机关司法审查职能的需要，可以在检察机关内部分工中，将司法审查机构作为羁押必要性审查的负责机构之一，但在具体工作模式上，应与审批延长侦查羁押期限、审查犯罪嫌疑人及其辩护人等提出解除或变更强制措施的申请等工作结合进行。
3.设立专司公诉职能的公诉机构
将公诉部门现在承担的侦查活动监督、审判活动监督等职权分离出去，划归专门的诉讼监督部门行使，使公诉机构专门承担公诉职能，具体行使审查起诉、出庭公诉、提起二审抗诉等职权。
公诉人通过审查起诉和出庭公诉可以为侦查监督、审判监督提供线索和依据，并不能由此引申出公诉人应当兼顾对侦查活动和审判活动的诉讼监督职能。但是，公诉部门只承担公诉职能后，也要避免过于强烈的控诉倾向，不能成为单纯追诉犯罪的一方当事人，而是仍要恪守客观公正义务，加强与诉讼监督部门的协作配合，共同维护法律的统一正确实施。这是公诉职能法律监督属性的内在要求，更是公诉对侦查和审判活动双向制约功能的体现。具体来说，一方面，公诉部门可以在必要时提前介入侦查活动以引导取证，排除非法证据，同时也要将侦查人员的违法取证行为交由诉讼监督部门调查核实和纠正。另一方面，公诉人在庭审中应当尊重三方诉讼构造中的法院审判权，对认为确有错误的裁判结果，可以行使抗诉权启动二审程序；发现审判人员存在诉讼违法行为的，可以将线索移送诉讼监督部门，由诉讼监督人员对诉讼违法行为开展调查核实和监督纠正。
4.设立诉讼监督机构群或者专门的诉讼监督机构
侦查监督、审判监督等职责从侦查监督部门、公诉部门分离后，应当与其他诉讼监督职责相结合，组成完整的诉讼监督职权体系，由统一的诉讼监督机构或者若干诉讼监督内设机构行使。
考虑到诉讼监督涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼活动，涉及刑事诉讼各个阶段，且不同监督领域和诉讼环节各有特点，对诉讼监督职权体系的配置可以采取诉讼监督机构群或专门诉讼监督机构两种模式。最高人民检察院、省级检察院对下级院业务指导的职责比重大，可以采取设立诉讼监督机构群的模式，就刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督等职责，设立几个平行的内设机构行使诉讼监督职权。以省级院为例，可以设立侦查监督处，承担刑事立案监督、侦查活动监督以及行政执法机关向司法机关移送刑事案件的监督等职责；设立刑事审判监督处，承担对刑事审判活动的法律监督职责；设立民事诉讼监督处和行政诉讼监督处，分别承担对民事诉讼和行政诉讼的监督职责等。对于市级检察院，原则上诉讼监督机构的设置与省级检察院相对应，也可以根据工作需要对以上机构进行适度整合。对于基层检察院，考虑到其业务量较少、编制规模有限，可以统一设置诉讼监督内设机构以集中办案力量，灵活配置人力物力，避免出现“一人科”、“二人科”等分散人力资源的问题。
5.设立法律政策研究室
法律政策研究室主要承担检察机关提出法律意见职能，具体行使对检察机关法律适用问题制定司法解释，调查研究与检察工作有关的法律、法规、政策的执行情况，提出立法意见和建议等职责。同时，法律政策研究室可以承担检察委员会的管理职责。
检察委员会负责对重大复杂疑难案件的讨论决定，对重要司法解释文件的审查，涉及对具体案件的法律适用以及某一领域检察业务工作适用法律的规范，对保证检察环节统一规范适用法律发挥了重要作用，同样体现了规范性法律监督的属性，由法律政策研究室承担检察委员会的组织、管理工作是适宜的。
考虑到制定司法解释权的行使主体是最高人民检察院，且各级检察机关需要进行法律政策制定和研究的工作存在很大差距，特别是基层院的法律政策研究室主要承担调研、编辑内刊资料等工作，因此在提出法律意见职能工作量较少的检察院可以将法律政策研究室与办公室合并设置，并由专人负责相应的法律政策研究工作。
6.设立若干检察管理机构
检察管理机构作为承担保障性职能的主体，与其它内设机构在职能上不存在冲突，因此可以根据不同层级检察院的实际情况进行相对灵活的设置。总的思路是要实现检察管理机构的精简、高效，重点围绕行政事务管理、检察队伍管理、案件管理三项职责，整合工作性质相同或相似的内设机构，突出检察管理对检察业务工作的保障作用。最高人民检察院和省级人民检察院可以细化设置办公室、政治部、案件管理、纪检监察、财务装备等内设机构以及服务中心、技术信息中心等事业单位，市、县级检察院则应当进行深度整合，如设立办公室承担行政事务管理等职责，整合负责办文、办会、协调、联络、宣传、档案、财务、装备及案件管理等工作；设立政治部承担队伍管理职责，负责人事、培训、督察、奖惩、党务等工作。
检察职能标准最主要的作用在于提供指引、划定界限、防止角色冲突。因此，内设机构设置应当坚持原则性与灵活性相结合。各个检察院可以根据当地经济社会环境、自身特点以及工作重点，充分发挥主观能动性，因地制宜进行机构设置。（1）不同层级的检察机关内设机构数量和模式应有所区别，在数量上自上而下呈现“倒金字塔”状态，基层检察院内设机构数量应当最少。一方面，高检院和省级院管辖范围广，且编制和规模上具备细分机构的条件。另一方面，上级院更强调对下业务指导以及对疑难复杂问题的研判答复，因此机构细分是合理的；下级院更注重办案，强调人员资源的优化配置，因此扁平化管理、大部制机构应当作为首选。针对由此可能出现的上级院内设机构“多对一”和下级院内设机构“一对多”问题，上级院需要更加务实、高效，采取适应司法规律、淡化行政色彩的管理方式，下级院要保证各项职能和业务至少有专人负责，确保各项政策和指令的贯彻执行。（2）从各地检察机关的横向比较看，内设机构数量应当适应当地经济发展水平、案件受理数量、实际工作量等情况，不宜一刀切。编制较多、规模较大的检察院可以对内设机构进行适当细分，设置相对较多的内设机构；检察业务量小以及贫困、边远地区的检察院可以选择进行更大幅度的整合，以更好地集中办案力量。
（三）在职能实现中坚持检察一体化原则
按照检察一体化的要求，检察组织、检察官之间要形成上令下从、相互协调、关系密切的有机统一整体，对内上令下从、横向支撑，对外整体协调、步调一致，以此确保检察权的依法独立高效行使。不同检察职能虽然各有特点，但统一于检察机关的法律监督性质，各项检察职能之间也都存在天然的联系，不可能完全割裂。因此，职能分离不是对检察机关整体行使检察权的否定，而是在检察机关内部的适度分离，要同时坚持检察一体化原则。
按照职能分离的要求对内设机构进行调整后，可能出现两种问题：其一，承担司法审查、公诉职能的内设机构与承担诉讼监督职能的机构分设后，可能出现因诉讼监督线索流转不畅而导致诉讼监督与诉讼业务脱节的问题；其二，跨职能的业务工作由内设机构之内的协调变为内设机构之间的协调，沟通协调成本增加，可能导致检察权行使的整体效能降低。要避免出现上述问题，需要在职能分离的同时坚持检察一体化原则，在发挥各项职能作用的同时，避免出现制约有余、配合不足的问题，兼顾职能之间的良性互动和有效制约。
首先，要加强横向检察一体的职能协助。（1）在刑事诉讼监督部门与司法审查和公诉部门之间建立有效的信息共享与线索流转机制，确保审查逮捕和公诉活动中发现的违法诉讼行为线索能够及时准确地传递到诉讼监督部门。诉讼监督部门要充分开展调查核实违法行为、提出纠正违法意见、发出检察建议等各种监督活动，司法审查和公诉部门应当积极配合。（2）强化职务犯罪侦查职能与诉讼监督职能的联系。一些违反诉讼程序的行为和错误裁判背后，往往隐藏着贪污贿赂、循私舞弊等职务犯罪。检察机关要将发现和纠正违法、提出抗诉与深挖司法不公背后的职务犯罪结合起来，通过开展诉讼监督发现职务犯罪线索，以职务犯罪侦查职能为后盾增强诉讼监督工作的实效。（3）加强侦查职能与公诉职能之间的协助。侦查人员要在必要时出庭作证为公诉活动提供支持，公诉人也可在必要时提前介入引导侦查人员取证，协助把握证据标准，确保证据合法性，提高案件质量。（4）充分发挥检察管理机构对检察业务工作的服务、管理和保障功能，特别是要有效发挥案件管理的作用，借助信息化手段对各个业务部门办理的案件进行综合管理，实现法律监督线索和案件信息的即时流转和实时共享。
其次，要促进纵向检察一体的职能实现。（1）通过纵向检察一体化促进侦查职能的实现。上级检察院职务犯罪侦查部门可以采取统一管理案件线索、统一组织指挥侦查活动、开展跨区域侦查协作、统一调度使用侦查资源等方式，以及对某一时期特定领域职务犯罪开展专项侦查工作，对重大案件组织专案侦查，对职务犯罪案件采取参办、督办、交办、提办和指定管辖等方法，帮助下级检察院侦查部门排除干扰阻力，提高整体作战能力。（2）通过纵向检察一体化促进公诉职能的实现。承担一审出庭公诉任务的公诉人，可以在二审开庭审理时再次出庭支持公诉，以增强公诉人准备二审出庭的针对性，为实现公诉资源的纵向优化配置创造条件，实现更好的庭审效果。这样安排的理论依据是，随着机构职能的调整，公诉人不再承担审判监督职能，只需恪守检察官客观公正义务，在诉讼地位上更加符合控辩平等要求。同时，随着检察改革的推进，省级以下检察官可以由省级人民检察院统一任命，这就可以打破上下级检察院公诉人的级别界限，在依靠检察一体化促进公诉职能实现的同时，兼顾诉讼活动中要求检察院与法院级别对等的司法惯例。（3）通过纵向检察一体化促进诉讼监督职能的实现。检察机关诉讼监督手段的强制力不足是影响诉讼监督工作实效的短板。对于诉讼监督部门多次对违法诉讼行为提出纠正意见但不被采纳的，可以采取提级纠正的诉讼监督方式，将违法行为和监督意见不被采纳的情况逐级报告上级检察院，由上级检察院诉讼监督部门向违法行为主体的上级机关通报情况，督促纠正违法行为。
最后，检察一体化要遵循职能界限和规律。检察一体化在增强检察权行使整体效能的同时，也存在超越职能界限、违背权力监督制约原则、压制检察官积极性和能动性的风险。因此，实行检察一体化同样应当遵循检察职能之间的界限和规律特点。（1）检察一体化不能超出职能界限。不同检察职能主体之间通过信息共享、情况通报、线索移送、提前介入等方式进行协助配合，是为了增强监督制约的有效性、及时性和针对性，而不是为了取消监督制约。（2）检察一体化要符合职能特点和规律，适应不同检察职能对一体化的不同需求。比如，对于侦查、提出法律意见、检察管理等职能，可以在组织机构、工作机制上较多体现检察一体化原则，采取行政审批属性较强的科层制工作模式、进行较大幅度的机构整合等；而对于公诉、司法审查、诉讼监督等司法属性较强的职能，就要兼顾检察一体化和检察官相对独立性的双重要求，在机构设置、资源使用和工作机制上更加重视和发挥检察官的相对独立性和主观能动性，更加注重发挥以主任检察官为核心的办案组织、内部扁平化管理等制度机制的作用。
【注释】
本文系2013年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“检察职能与检察机关内设机构改革研究”（GJ2013B02）的阶段性成果。
[1]徐鹤喃、张步洪：《检察机关内设机构设置的改革与立法完善》，《西南政法大学学报》2007年第1期。
[2]王桂五：《人民检察制度概论》，法律出版社1982年版，第26页。
[3]参见向泽选：《检察机关的机构设置与检察权配置》，《河南社会科学》2012年第5期；徐鹤喃、张步洪：《检察机关内设机构设置的改革与立法完善》，《西南政法大学学报》2007年第1期。
[4]谢鹏程：《论检察机关内部机构的设置》，《人民检察》2003年第3期。
[5]甄贞：《检察机关内部机构设置改革研究》，《河南社会科学》2013年第1期。
[6]傅郁林：《我国民事检察权的权能与程序配置》，《法律科学》2012年第6期。
[7]汪建成：《冲突与平衡——刑事程序理论的新视角》，北京大学出版社2006年版，第66页。
[8]漠川：《从哲学共性与个性的相互关系看法律监督与检察职能的辩证统一》，《检察日报》，2011-11-25。
[9]孙谦：《关于中国特色社会主义检察制度的几个问题》，《法治资讯》2012年第4期。
[10]陈瑞华：《刑事诉讼法修改对检察工作的影响》，《国家检察官学院学报》2012年第4期。
[11]林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第9页。
[12]汪建成：《论诉讼监督与诉讼规律》，《河南社会科学》2010年第6期。
[13]樊崇义：《刑事诉讼法律监督规定从抽象走向具体》，《检察日报》，2012-04-13。
[14]1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》也有相应规定。据此，最高人民检察院根据国家权力机关的授权和法律的规定享有司法解释权。
[15]我国《立法法》第90条第1款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”
[16]朱孝清、张智辉：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第525页。
[17]同前注[11]，第94页。
[18]最高人民检察院刑事检察厅在1999年分为审查逮捕厅和审查起诉厅，并分别在2001更名为侦查监督厅和公诉厅。
[19]王松苗、王丽丽：《检察机关内设机构的风雨变迁——对高检院24个职能部门历史沿革的初步梳理》，《检察日报》，2009-10-12。
[20]邓思清：《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》，《国家检察官学院学报》2013年第2期。
【作者简介】北京大学法学院教授、博士生导师；北京大学法学院诉讼法学专业博士研究生
【文章来源】《国家检察官学院学报》2015年第1期
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