推进依法治国，建设法治英山
发布日期：2015-08-20 作者：110网律师
主讲人：邓光曙
湖北毕升律师事务所律师
（2015年6月12日）
尊敬的各位领导：大家好！
我是湖北毕升律师事务所律师邓光曙，也是这次县委、县政府组织“法治建设”宣讲团成员。今天，我受县法治办、普法办领导的安排，就如何贯彻落实“全面推进依法治国”、建设法治政府以及培植党员干部法治思维等方面，谈谈自已的心得体会，如有不当之处，敬请各位领导批评指正。
今天，我主要讲三个问题：
1、依法治国，是治理国家的基本方略；
2、依法行政，是建设法治政府的必然要求；
3、大力培植法律思维，提高党员干部法律素养。
第一部分：依法治国是治理国家的基本方略
（一）依法治国最早提出
“依法治国”的主张，最早由我国春秋战国时期的法家思想家管仲、商鞅、韩非等人提出的。其中，韩非在《韩非子》一书中就有“以法治国”词语的出现。
（二）依法治国的含义
依法治国——就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。
简而言之，依法治国就是依照法律来治理国家。它是治国之道，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的重要标志，还是国家长治久安的重要保障。。
（三）改革开放后的“依法治国”路线图
十一届三中全会提出“有 十六大将“依法治国基本 十八大提出“全面推进依
法可依、有法必依、执法 方略得到全面落实”列入 法治国，法制是治国理政
必严、违法必究”十六字 全面建设小康社会的重要 的基本方式。”
方针。 目标。
1978 1997 2002 2007 2012 2014
十五大确立“依法治国” 十七大提出加快建设 十八届四中会“依法
的基本方略。 “社会主义法治国家”。 治国”定为会议主
题。
改革开放以来历次四中全会
| 会议 | 召开时间 | 重大决定 | 解决问题 | |
| 十一届 （四中全会） | 1979年9月 （25至28日） | 《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》 | 农业问题 | |
| 十二届 （四中全会） | 1985年9月 （16日） | 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议(草案)》 | 确定领导成员新老交替原则 | |
| 十三届 （四中全会） | 1989年6月 （23至24日） | 《关于赵紫阳同志在反党反社会主义的动乱中所犯错误的报告》 | 人事调整问题 | |
| 十四届 （四中全会） | 1994年9月 （25至28日） | 《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》 | 党建问题 | |
| 十五届 （四中全会） | 1999年9月 （19至22日） | 通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》 | 国企业改革 | |
| 十六届 （四中全会） | 2004年9月 （16至19日） | 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》 | 党建问题 | |
| 十七届 （四中全会） | 2009年9月 （15至18日） | 《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》 | 党建问题 | |
| 十八届 （四中全会） | 2014年10月 （20至23日） | 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 | 法治建设问题 |
1、会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
2、首次以全会的形势专题研究部署全面推进依法治国。
3、四中全会《决定》是我国改革开放以来关于法治建设问题的一个里程碑式的纲领性文件。
（四）我国实施依法治国的必要性
依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党
执政兴国，事关人民幸福安康，
事关党和国家长治久安。
（五）依法治国的三个基本问题：
1、“依法治国”的主体是谁？是中国共产党领导下的最广大的人民群众。
2、“依法”依的是什么法？是代表最广大人民群众意志的，是维护人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，体现为国家意志的宪法和法律；是把社会主义民主制度化、法律化的宪法和法律；是具有最高权威性和极大稳定性的宪法和法律。
3、“治国”的内涵是什么？
① 依法治国首先是依宪治国
习近平同志指出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法， 全党要坚持不懈地抓好宪法实施工作。（ 注： 2012年12月在现行宪法公布施行30周年纪念大会上讲话）。
②依法治国核心是党依法执政
在我国，治国理政的核心是中国共产党。全面推进依法治国，要求更加注重改进党的领导方式和执政方式，实施依法执政。
改进党的领导方式和执政方式的具体表现，就是依法执政、依宪执政。习近平同志强调，“坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。
③依法治国重要内容是政府依法行政
贯彻依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，必须推进依法行政，建设法治政府，使政府真正依法履行各项职能。
④ 依法行政要求政府转变职能，退出经济活动、转向市场服务。政府在转型意义上履行上述全新的行政职能都要依靠、依据法律。服务型政府建设就是法治政府建设。
⑤依法治国要确保司法独立
法治国家要求司法机关拥有独立地位。习近平指出，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。“所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题”，“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。
⑥ 依法治国要全社会树立法治观念
（ 六） 法治国家的基本特征
1、要有严格的立法程序以及健全的法律体系。
2、要有严格依法行政的政府。
3、要有公正无私、执法如山的司法队伍。
4、要有严格的社会监督机制。
5、全体公民要有良好的法律意识和法律素质。
（七）我国现行法律体系
我国现行法律体系有三大层次：
第一层次：宪法
第二层次：法律
第三层次：行政法规、地方性法规等规范性文件
而三大层次的法律又可以具体分为：宪法、法律、行政规章、地方性法规、民族自治条例和单行条例这五种不同类型。
我国的法律部门主要包括
1、宪法及相关法： 宪法是国家的根本大法； 相关法包括： 《组织法》、《选举法》、《国际法》、《民族区域自治法》等法律。
2、民法商法： 包括：物权、债权、知识产权、婚姻、家庭、收养和继承方面的法律法规以及公司破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律法规 ，如《民法通则》、《合同法》、《物权法》 《侵权责任法》、《公司法》、《招标投标法》等法律。
3、经济法： 包括关于国民经济和社会发展规划、计划和政策的法律，关于经 济体制改革的原则、方针和政策的法律，包括《预算法》、《审计法》、《会计法》、《统计法》、《农业法》、《企业法》、《银行法》、《市场秩序法》、《税法》，等等。 包括《统计法》、《土地管理法》、《标准化法》、《税收征收管理法》、《预算法》、《审计法》、《节约能源法》、《政府采购法》、《反垄断法》等法律。
4、行政法： 包括：《国家安全法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》、《监狱法》、《土地管理法》、《高等教育法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《海关法》。包括：《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《环境影响评 价法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》、《建筑法》等法律。
5、社会法 包括:保护弱势群体的法律规范，如《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》， 等等; 维护社会稳定的法律规范， 如《劳动法与社会保障法》; 保护自然资源和生态环境的法律规范，如《环境保护法》、《能源法》、《自然资源保护法》、《生态法》等;促进社会公益的法律规范，如《社区服务法》、《彩票法》、《人体器官与遗体捐赠法》、《见义勇为资助法》等；促进科教、文卫、体育事业发展的法律规范，如《教师法》、《科技进步法》、《义务教育法》、《教育法》、《卫生法》，等等。包括: 《残疾人保障法》 、《矿山安全法》、《劳动法》、《职业病防治法》、《安全生产法》、《劳动合同法》等法律。
6、程序法 包括:《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《仲裁法》、《律师法》、《公证法》、《调解法》等诉讼程序法等法律。
7、刑法。
（八）全面推进依法治国“五个体系”
在全面推进依法治国的历史新阶段，建设中国特色社会主义法治体系，就是要形成“五个体系”：
1、完备的法律规范体系——是依法治国的基础
2、高效的法治实施体系——是依法治国的关键
3、严密的法治监督体系——是依法治国的根本
4、有力的法治保障体系——是依法治国的标志
5、完善的党内法规体系——是依法治国的需要
（九）宪法与依法治国的关系
宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程。健全宪法实施和监督制度就是完善社会主义法律体系的重要内容。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。
（十）依法治国与以德治国的关系
依法治国和以德治国什么关系？怎样发挥作用？
《决定》中讲了四层次意思：
1、国家治理需要法律和道德共同发挥作用，必须坚持一手抓法治、一手抓德治。
依法治国和以德治国什么关系？怎样发挥作用？
2、大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬社会公德、家庭美德、职业道德（如：忠、孝、仁、义、礼、义、廉、耻等）。
3、以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。
4、实现法律和道德相辅相成，法治和德治相得益彰。
随着法治建设的发展，法治会越来越把一些道德的东西上升为法律的层面，用法律来维护，用法律来巩固，用法律来支撑。如刑法修正案（九）中增加“组织考试作弊罪”、“虚假诉讼罪”等。
（十一）党纪与国法的关系
1、党纪严于国法。
国家法律所规定的一些可由公民自由选择的任意性规范，在党的纪律中，却被定为命令性、禁止性的义务规范。比如，中央纪委监察部网站通报各地违反“八项规定”精神的各种案例，不乏大操大办各种婚丧嫁娶、乔迁履新者。从法律角度来说，自由消费是公民的权利，但对党员来说，这项公民权利就受到了严格的限制。
最近进入公众视野的是“通奸”一词，其实在我国刑法和相关法律中，没有对通奸作出定罪规定，但在反腐风暴中，官员落马的原因，屡屡可见“与他人通奸”的表述，说明党员干部比普通人更严格的约束。
一般而言，“老虎”“苍蝇”们落马之后，走程序有两个阶段：党内处理和司法程序。虽然很多是“开除党籍、开除公职”、移送司法机关处理，但如衣俊卿，则仅做免职处理；如赵智勇、张田欣，也仅是受到开除党纪、降职的“党内处分”。其中原因，就在于他们还未达到违法的标准，但却已是违纪。所以有些人可能会受党纪处分，却不被国法处理。
对于党员而言，这一身份决定了你不能混同于普通群众，不仅要遵守国法，更要遵守党纪。前段时间，一些地方“裸官不得进入拟提职考察名单”的新闻，曾激起极大关注。其实，迁徙自由本来就是公民权利，更何况裸官还只是妻子儿女迁居国外。
2、国法高于党纪
习近平在纪念宪法公布施行30周年的大会上强调，“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权”，“组织”所指，当然包括党；“个人”所指，则肯定也包括党员，而“党自身必须在宪法和法律范围内活动”。这样的要求，无疑给出了党纪与国法孰轻孰重的答案，故党纪严于国法，但并不是说党纪可以凌驾于国法之上。
3、党纪与国法的深层次关系，却不仅止于谁更严、谁更高，而是二者之间的互动。
2014年9月，在全国人大60周年、人民政协65周年的两次纪念大会上，习近平都强调了“三位一体”：坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，视之为中国民主政治的关键。让党纪与国法相辅相成，达到依法治党，有利于加强和改善党的领导，正是实现这三者统一的关键。
应该说，党纪严于国法、国法高于党纪，这样的认识，本身就意味着执政党向现代治理的转型，不再是“最高指示”就能主导所有事务的社会了，不再是行政命令就可调动一切资源的年代了。只有依靠法律的手段，或许还有经济的手段，才能更好地管理这个国家、更好地治理这个社会。
第二部分：依法行政，是建设法治政府的必然要求。
十八届四中全会提出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，其目的就是加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
（一）什么是依法行政？
依法行政就是必须做到有法必依、执法必严、违法必究，各级政府和政府各部门及其工作人员的一切行政行为必须符合法律、法规规范，切实做到依法办事、严格执法。
（二）为什么要依法治国？
实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须要建设一个稳定有序、公平正义的和谐社会，必须从加强法治，推进法治入手。推进社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”总布局，法治建设既是重要内容，也是有力保障。
今天，我们为什么要如此强调“依法治国”？核心问题在于：
1）、我国缺少尊重法治的传统。在长达两千多年的封建社会，历朝历代，法都是为了维护统治者利益的治民工具，人民是为法所役、是惧法畏讼。这如同邓小平同志指出的，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。所以，强调“依法治国”是对历史的清醒，是对人治的清算。
2）、我国缺少严格执法的做法。新中国建立后，很长一段时间，我们依然没有树立依法治国、法律至上的观念，法律只是治理国家的手段，个人威信和党的政策可以超越甚至代替法律的作用。文革十年动乱，砸烂公、检、法，无法无天，法律虚无主义盛行，国家走到了崩溃的边缘。强调“依法治国”是对治国理政的清醒。
3）、藐视践踏法律的现象和行为依然存在。十一届三中全会后，我国虽然提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治思想，但在现实生活中，不懂法、不尊法，以身试法、知法犯法；搞变通、打折扣，以言代法、以权压法；视法律为儿戏，藐视、践踏法律等现象和行为依然存在。特别是对“有法必依、执法必严、违法必究”的违背一直存在。司法地位不高，司法权威低落，法治状况堪忧。所以，强调“依法治国”是对执政根基、复兴中国、凝聚民心的保障。
（三）怎样依法行政？
(1）、坚持依法行政原则
依法履行国家行政管理职能，是各级政府及行政机关的法定职责。行政执法对行政相对人权利义务产生影响，可能存在一定法律风险。因此，行政执法必须遵守“合法、合理、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”六项原则，才能提高行政执法水平，确保行政执法案件质量。
① 合法行政原则
“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。
② 合理行政原则
“合理行政”就是行政机关所作出的行政决定或处罚应具有适当性，其“适当性”标准须达到普通人应认知水平，符合科学公理，符合社会道德，且处罚决定的手段、措施等必须保持最低限度理性。
③ 程序正当原则
“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求，符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。
④ 高效便民原则
高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。
⑤ 诚实守信原则
诚实，就是忠诚正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守诺言、不虚伪欺诈。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律要求市场主体要讲求诚信，为此，诚信原则成为了我国民法的“帝王条款”。
⑥ 权责统一原则
权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。
(2）、健全依法决策机制
决策是行政权力运行的起点，规范决策行为是规范行政权力的重点。
四中全会《决定》明确提出：“健全依法决策机制”，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，“积极推行政府法律顾问制度”，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这是对如何健全依法决策机制提出的明确要求，对行政机关的工作具有极强的指导意义。
1）把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。
《决定》指出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保了决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，使重大行政决策纳入法治化轨道。
①、公众参与
公众参与是民主决策的重要体现，也是与群众关系最直接最密切的决策程序。在实践中，行政机关要处理好社会公众“我要参与”与行政机关“我能做到”的关系，特别是是重大民生决策或者决策中涉及社会公众切身利益的事项，应当采取座谈会、公开征求意见、听证会、问卷调查、实地走访等多种方式方法，广泛听取社会公众以及利害关系人的意见。
②、专家论证
专家论证是科学决策的重要体现。科学决策不是要求行政机关工作人员成为事事通、样样行的科学家和专门家，而是要具备基本的科学思维，懂得把专业性、技术性问题交给专家，善于组织好专家进行科学论证评估，尊重专家意见，杜绝拍脑袋、凭感觉决策，或者局限于一时一地一事的个人经验决策。
③、风险评估
把风险评估作为决策的法定程序，是防范决策风险、减少决策失误的重要举措，能够保证决策者在全面清醒认识决策负面影响的基础上进行决策。在决策过程中，经评估认为大部分群众有意见、反应特别强烈、可能引发大规模群体性事件的，应当区别情况作出不实施的决策，或者调整决策方案、降低风险等级后再行决策。经评估认为风险可控、可以作出决策的，也要把握好时机，把风险防范和化解处置的责任与措施落实在决策之前。当然，我国的决策风险评估尚处于起步阶段，存在评估机构不够专业、中立，评估机制不够完善，评估过程不够透明等问题，需要进一步规范与提高。
④、合法性审查
合法性审查是依法决策的重要保障。随着依法决策观念逐渐确立，把出台规范性文件等政策措施类决策和政府订立合同等涉法事项交由法制机构进行合法性审查，已成为各地区各部门决策实践的普遍做法。但也存在着一些问题，如：审查的事项范围有限，尚未覆盖政府决策各个领域；法制机构的审查力量和能力还比较薄弱，承担不了更多审查任务；审查把关还不严，很多情况下只能“开路条”，不让“设关卡”。
⑤、集体讨论决定
集体讨论决定是民主决策的重要内容。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。由此可见，集体讨论决定是落实行政首长负责制的必要制度形式，对重大决策事项未经集体讨论不得作出决策。集体讨论的目的是帮助行政首长更好地了解情况、集思广益、作出决策。
2）积极推行政府法律顾问制度。
在四中全会中，为什么要积极推行政府法律顾问制度呢？
《决定》提出积极推行政府法律顾问制度，是建设法治政府的迫切要求，是促进依法科学民主决策的重要保障。
第一，积极推行政府法律顾问制度，有利于推进法治政府建设。政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等，而且可以为政府重大行政决策、出台规范文件等进行法律方面的研究论证和风险评估。
第二，积极推行政府法律顾问制度，有利于提升行政决策水平。通过吸收专家和律师参与法律顾问工作，政府法律顾问可以为各级政府决策提供专业的法律意见和建议，有效降低决策风险和成本，提高决策质量，有利于集中民智、凝聚民力、体现民意。
第三，积极推行政府法律顾问制度，有利于增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念。
第四，积极推行政府法律顾问制度，有利于加强法治工作队伍建设。这种以政府法制机构为依托，充分整合社会法律专家人才的队伍建设模式，有利于保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
3）建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
四中全会《决定》要求，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。
责任是法律的生命，责任追究是大力推进依法行政，加快建设法治政府的重大举措。
建立重大决策终身追究制度能够从根本上祛除“决策拍脑袋、执行拍胸脯、失误拍屁股”的三拍顽疾，能够倒逼各级政府切实提高科学决策、民主决策和依法决策的水平，切实提高治理能力和政府绩效。
(4）、深化行政执法体制改革
行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。
① 推进综合执法。
《决定》提出明确要求：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”
第一，相对集中执法权，推进综合执法，是深化行政执法体制改革、落实依法行政的重要环节。
党的十八大明确提出，“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。在我国，80%以上的法律法规由行政机关实施，但我们的行政执法工作与依法行政的要求相比还存在着差距。对此，行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等作出明确规定，要求按照行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩的原则，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，相对集中执法权，推进综合执法，提高依法办事的能力和水平。
第二，相对集中执法权，推进综合执法，是解决行政执法中权责交叉、多头执法问题的有力举措。
长期以来，由于多方面原因，不少部门都建有自己的执法队伍，甚至同一个领域有几支执法队伍，多层执法、多头执法、重复执法，一定程度上影响了行政执法的公正性和统一性，损害了人民群众的利益和政府的形象，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。同时，随着市场经济的快速发展，各级各类市场不断繁荣、边界日益模糊，对我们市场管理的方式方法和能力水平提出新的更高要求。对此，必须相对集中执法权，推进综合执法，组建相对独立、集中统一的行政执法机构，同时按区域设置执法机构并实行属地管理，减少行政执法层次，适当下移执法重心。只有这样，才能更好地维护社会稳定、规范市场秩序、保护公民和法人的合法权益。
第三，相对集中执法权，推进综合执法，是提高执法专业化水平的有效途径。
各部门组建独立执法队伍、分散进行执法，容易造成队伍素质参差不齐、人员编制和执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。实行综合行政执法，能够整合部门资源，把“五根指头”捏成“拳头”，集中保证编制经费，优化机构设置和装备条件，加强培训上岗和日常管理，切实增强执法队伍力量，为提高执法工作规范化奠定良好基础。
第四，相对集中执法权，推进综合执法，是深化行政体制改革和事业单位分类改革的重要内容。
通过清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法，一方面有利于深化行政体制改革，避免行政执法机构膨胀，降低行政成本；另一方面有利于进一步转变政府职能，合理划分政府部门与行政执法机构的职责权限，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开。同时，目前绝大部分各级各类行政执法机构的机构性质和人员编制参差不齐，除部分是行政编制或参照公务员管理的事业编制外，有相当一部分是事业编制，实行差额拨款，执法主体的资格和权威性面临质疑。按照分类推进事业单位改革的原则，行政执法机构作为承担行政职能的事业单位，逐步划归并入行政机构或转为精简、高效的行政机构。
②、完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。
《决定》明确提出，不同层级政府，要按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。目前市县两级政府行政执法管理中，要着重解决“九龙治水”等多头执法问题，实质上就是一件事多个人或多个部门管，结果一人一个意见，谁也管不好的问题。
③、理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平；
城市管理离不开城管，但是城管在人们心目中形象并不好，这次《决定》中特别提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，非常准确地指出现在城管最需要解决的问题。现在已经显现出很多因城管工作产生的矛盾和冲突，严重的甚至有暴力行为，如果不理顺城管体制，影响城市管理和社会稳定，后果严重。
④、严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度；
行政执法人员素质高低，直接决定行政执法质量。要严格执法人员持证上岗和资格管理制度，对行政执法人员进行一次全面清理，未取得执法资格的人员不得从事执法工作，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，应坚决调离行政执法岗位。
其实，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》已经作出了明确要求，即“进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位”。
同时，《行政强制法》明确规定，行政强制行为只能由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
⑤、严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。
《决定》指出，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。目前这种现象很普遍，尤其是一些行政执法部门，由于办案经费少，出现“自收自支”现象。要解决这个问题，一是要在法律上明令禁止，二是要实行财政公开，三是要加强监督与管理。
⑥、实现行政处罚和刑事处罚无缝对接
按照四中全会提出健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，对涉嫌犯罪的案件及线索，要加强衔接协作，及时移送起诉，依法追究刑事责任，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。
(5）、强化对行政权力的制约和监督
1) 努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系
《决定》指出，加强监督体系制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。依法行政，要求违法行政要承担相应的责任，做到有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿，失职要问责，并加强对行政权运行的监督制约。而健全的行政监督体系，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督等。
2) 加强对政府内部权力的制约
加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。《决定》强调要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。
3) 完善纠错问责机制
按照中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的要求，推进行政问责制度化、规范化，明确问责范围、问责程序，加大问责力度，增强行政问责的针对性、操作性和时效性，坚决纠正行政不作为和乱作为。特别在这次《决定》中，提出进一步完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。特别对负有领导责任、主管责任和直接责任的人员，根据其在违法行政行为中的表现与后果，分别给予不同的处分，以体现“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的基本要求。
4) 完善审计制度
《决定》明确提出，保障依法独立行使审计监督权，实现对公共资金、国有财产等的审计全覆盖，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，并推进审计职业化建设。对此，国家审计署副审计长孙宝厚在接受采访时表示，所谓全覆盖是指，凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，接受审计监督。
(6）、全面推进政务公开
政务公开是现代行政的一项重要制度安排，是强化权力运行制约和监督体系的重要手段。《决定》对全面推进政务公开作出系统部署，将对我国深入推进依法行政、加快建设法治政府发挥重大作用。
1) 坚持以公开为常态、不公开为例外原则。
《决定》提出了“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”显示了中央推进“阳光政府”建设的坚定决心。阳光是最好的防腐剂。只有公开透明，才能有效推动政府依法办事、依章办事、依规办事，让监督的阳光照射到权力运行的每个角落，让政务公开接受人民群众的监督，从而增强政府的公信力。
2) 涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件予以公布。
《决定》明确提出，“涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件予以公布，按照政府信息公开要求和程序予以公布”，是打造阳光政府、法治政府的必然要求。对政府规范性文件进行整理与规范，能够优化政府职能，统一党纪政令或统一组织秩序，清除制度性障碍，保证法制统一，促进法治建设，维护人民群众合法权益，推进全社会形成法律思维。
3) 推行行政执法公示制度。
推行行政执法公示制度，是行政执法机关依法行使职权的需要，是规范执法人员执法行为的需要，也是维护管理相对人的合法权益的需要。
4) 推进政务公开信息化
《决定》指出，“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”通过制定和公布权力清单，各级政府和政府部门掌握的公共权力将得以明晰，权力的“家底”将公之于众，促进政府规范履行职责，严格依法行政，做到权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里，逐步形成比较完善的权力运行监督机制。
(7）、依法行政应当注意的问题
1) 法定职责必须为
行政机关要勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。
行政职权是宪法、法律授予行政机关管理社会公共事务的权力，必须行使，不能放弃，这是法律赋予行政机关法定职责。如果行政机关及工作人员放弃职权，不履行义务就是失职，对这种不作为的行为应当追究法律责任。当前，在行政领域中，有权力无责任，把职权等同于公民的权利，愿意行使就行使，不愿行使就随意搁置，是相当普遍的现象，第位领导干部和国家工作人员应引起足够重视。
2) 法无授权不可为
正确处理好行政权力与法律的关系，严禁执法者的乱作为。行政机关行使权力时，只有法律授予的权力才能行使，法无明文授权不可为。那种认为自己的权力是无限的，只要法律没有禁止就无所不可为的观点是错误的。而现实生活中普遍存在的越权执法、乱管滥罚、越权办案等乱作为的行为更是违背社会主义法制的基本准则的，是损害人民利益的，必须坚决禁止。
3) 严禁以言代法
当前，我国行政机关实行首长负责制，行政机关内部是命令与服从的关系，行政工作人员必须在行政首长的领导下工作。但在实际工作中，少数领导干部存在以言代法、以权压法、权钱交易等违纪违法情况。
为此，习近平在四中全会上强调，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。
4) 筑牢拒腐防线
在现实生活中，一些行政机关领导干部利用职务上的便利索贿受贿，或者以“家里人”“身边人”等关系密切的人，以职权或地位形成的便利条件，为请托人谋取不正当利益，从中索取或者收受财物，这些“钱权交易”的索贿受贿行为，均严重触犯党纪国法，必然受到党纪国法的严惩。
习近平强调，要坚持党要管党、从严治党，强化党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，强化反腐败体制机制创新和制度保障，严明党的纪律，坚决以零容忍的态度严惩腐败行为。因此，希望各位领导干部、国家工作人员（包括“家里人”和“身边人”）在工作和休息中，要把握好“廉政关”，筑牢拒腐防线，珍惜干部、职工政治生命，维护好和谐美满幸福家庭。
(8）政府应做好依法治国的表率
要建设法治大国，必须努力打造法治政府、诚信政府、廉洁政府、勤勉政府、透明政府、民本政府、伦理政府、服务型政府。受人尊重的政府必须是一个诚实守法的楷模。倘若政府滥用行政权，无论是源于贪腐，抑或源于专横，都会酿成巨大灾难，沦为社会稳定的第一破坏者。倘若政府敢于带头违法，法治大国的梦想就永远不会实现。在现实生活中，政府的违法行政现象仍然时有发生，违法乱作为是违法，违法不作为，尤其是怠政、懒政、惰政，也是违法。
从某种意义上来说，法治是“保民”与“治官”的有机统一。法律既要保护公民权利，又要规范公权力。要划清政府和市场之间的边界，政府必须牢记“法无授权不可为”的理念，公民和企业则需牢记“法无禁止即可为”的理念。
第三部分 大力培植法律思维，提高领导干部法律素养。
（一）培植领导干部法律思维的必要性与迫切性
当前，领导干部法治思维缺失的现象仍然在一定范围内存在，以言代法、以权压法、以势扰法、以行枉法的旧习在一些领导干部头脑中仍有残余，主要表现在在“是与非”的问题上不能坚持客观根据的判断，在“什么事该办，什么事不该办”的问题上缺乏合法性至上思维，在对待“何事可为，何事不可为”的问题上脱离客观的思维方式，在“我与非我”处事态度上无视公平正义的法律责任思维。从一定意义来说，影响阻碍了依法治国方略的全面实施。
法治是国家治理现代化的基石。作为领导干部，在看问题、做决策、办事情时善用法治思维，着力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，才能在法治轨道上全面推动各项工作的落实。因此，培植领导干部的法治思维对于全面落实依法治国基本方略具有重要意义。
（二）法治思维的内涵包括哪些？
法治思维是以法治作为判断是非和处理事务标准的思维。它以合法性为起点，以公平正义为核心，以法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑为尺度。树立法治思维，首先就要明确法治思维内涵，这样才可能在工作和生活中自觉运用。
一般来说，法治思维内涵包括“五个方面思维”：
1、规则思维。即靠规则处理问题的思维和按规则处理问题的思维。前者强调克服人治的随意性和不确定性，后者强调执行规则不搞特殊和例外，严格依规则办事。要求一切政党和全国人民都必须在宪法和法律范围内活动。
2、合法性思维。突出表现为行为主体想问题、办事情、做决策应将合法性放在第一位，要求领导干部在行使权力的过程中全面审视其行为是否符合宪法和法律的规定和要求，其行为目的、权限、内容、手段和程序等务必合法。
3、公平正义思维。公平包括权利公平、机会公平、规则公平。正义包括程序正义和实体正义、形式正义和实质正义、主观正义和客观正义、个案正义和社会正义。作为各级领导干部，要积极拓展民意诉求渠道，让公众有序参与决策，使决策能反映和体现公众利益和各方意见，同时，在制定规则时，还要兼顾“多数与少数”，不仅要考虑多数人的利益诉求，而忽视了少数人的声音，特别是弱势群体的利益诉求，最大限度地寻求各类群体利益诉求的最大公约数。
4、程序思维。法治思维在很大程度上靠程序思维来保障。作为领导干部必须摒弃那种认为只要目的合法正当，至于采取什么手段都可以不予计较的人治思维模式，要善借“程序”杠杆，把利益的博弈转化为法治规程上表达诉求，使人情、关系、偏见、恣意得到消除，有效化解纠纷和矛盾。
5、权力制约思维。法治以制约和监督公权力为核心。作为领导干部要正确处理权与法的关系，不以言代法、以权压法，不违法用权、违法行政，更不能妄自尊大、欺压百姓，遵守法律底线，不钻法律空子、不打“擦边球”。
（三）培植领导干部法治思维的基本要求 习近平总书记在十八届四中全会第二次全体会议上，强调各级党组织和领导干部在依法治国中发挥重要作用；强调各级领导干部在推进依法治国方面肩负重要责任，要对法律怀有敬畏之心，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定的能力；强调要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要依据。
这些要求归结起来就是，领导干部要带头学习法律、带头敬畏法律、带头遵守法律、带头依法办事。
1、领导干部要带头学习法律。领导干部要知法懂法。作为一名新时期领导干部，要有一颗“活到老，学到老”的热情之心。既要通过书籍、电视、网络等途径主动学习法律法规，更要放下官架子，向精通法律的专业人士请教，遇到涉及法律的棘手问题时，或者拿不定主意来判断一件事物时，更是要多听听，多想想别人给出的意见或者建议，我个人觉得，多结交一些法律界的朋友是很有好处的，至少在交往中就可以有意无意的学习到一些典型事例，了解到更多的法律知识，对日后的工作和为人处世都会有很大的理论支撑，还可以在学习中不断吸取好的经验教训，以前车之鉴来打牢为官之道。
2、领导干部要带头敬畏法律。法律红线不可触、法律底线不可越。习总书记曾经指出：“领导干部工作上要大胆开拓，用权上则要谨慎而行，常怀敬畏之心、戒惧之意，自觉接受纪律和法律的约束。”开拓进取与谨慎用权并不矛盾，敬畏权力，实质是为了更好地为人民行使权力；戒惧用权，实质是为了将权力用对头、使到位。用权谨慎、工作大胆，依法办事思路清晰、收放有度，才是组织和群众都信赖的干部。偏废了任何一个方面，都不是称职的干部。
3、领导干部要带头遵守法律。领导干部要严守法纪，做知法守法的“明白人、带头人”。要带头做到令行禁止，旗帜鲜明、态度坚决地维护党纪国法的严肃性。一方面要严格约束自己，要求别人做到的，自己首先做到，要求别人不做的，自己首先不做，时时处处当表率、树标杆，做到挺得直腰杆，说得起硬话；另一方面要严格管好身边人，要做好与自己亲近的亲戚朋友的监管工作，告诫他们不该拿的不拿，不该做的不做，要时刻注意身边人的言行举止，发现苗头性问题，做到早提醒、早制止、早纠正，绝不能抹不开情面，听之任之，更不能包庇纵容，任其发展。
4、领导干部要带头依法办事。领导干部的一言一行，普通党员在看，老百姓也在看。领导干部是否依法办事，大家心里都有一杆秤，自然每时每刻都在度量。 如果领导干部不能依法办事，又怎能约束的好自己的下属呢？更不必说是普通老百姓。如此时间一长，上行下效，带坏的是整个社会风气。因此，领导干部要带头依法办事，必须以身作则，排除杂念，平等对待，不搞特殊化。在工作中要常怀律己之心，时刻注意自己的言行举止，做到不越权，不滥用权利。
（四）培植领导干部法治思维应注意的事项 培育领导干部的法治思维是一项系统工程，既需要领导干部自身的追求与修炼，也需要组织的教育和培养，还需要社会的监督与约束。不过，无论是自我生成，还是组织培养、社会监督，领导干部要提高自身的法治思维，必须注意以下几点。
1、树立法律至上的理念，提高信仰法律的自觉性。
在现实生活中，大量事实告诉我们，现行的法律并没有真正被公众所信仰。在权力和法律面前，人们对权力充满信心，对法律缺乏信心。在民众心目中还没有完全把遵守法律看成是一件光荣和崇高的事情，更有少数领导干部法治意识淡漠，无视法律法规，常常把会打擦边球、钻法律的空子看成是有改革精神和有魄力的表现。现实中有的领导干部以发展地方经济为名违反土地管理法规，以改善民生为名侵犯群众利益，以工作需要为名彰显特权思想等就是最好的例证。
领导干部信仰法律，就要把法律的禁止视为雷池和深渊，不越一步，真正在工作生活中敬畏法律，自觉用法律规范自己的思想和行动，这并不是独善其身的谨小慎微，也不是唯唯诺诺的循规蹈矩，而是一种政治上的成熟，是做人有底线、做事讲原则、做官懂规矩的自觉体现。领导干部信仰法律，必须摒弃法律工具主义思维。因此，法治思维强调人信仰的是法律规定中蕴藏的公平正义的价值理念，并将其内化于心，外化于行。
2、树立依法行政的理念，养成运用法治思维的习惯。
依法行政是依法治国的核心。它要求领导干部在工作中做任何事情都要从法律的角度去分析、去思考，要把思维方式建立在法律的基础之上，把法律意识贯穿到思维方式之中，把各项行为置于法律的约束之下。作出每一项决策，不仅要考虑经济效果、社会效果，还要考虑法律效果。
具体而言，一是在对行政权力边界的认识上，要牢记职权法定原则，即“法律不授权，政府无职权”。很多领导干部对此并不了解或者把握得并不准确，以致实践中出现了一些任意扩大行政机关权力边界和随意缩小公民权利边界的违法行为。其实，正是因为法律规定行政机关的各项行为，不论是具体行政行为还是抽象行政行为都要有法律依据，不能无法律授权而随意扩张，没有法律依据的“行政行为”是伪行政行为，是乱作为。
二是在行使职权过程中，要牢记程序正当原则，即行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。程序意识既包括在程序上公正对待所有当事人，也包括坚持行政依据、行政信息、行政过程、行政决定公开等，以保障公民的知情权、参与权，使公民能够对行政行为充分表达自己的意见，提出自己的主张和有利于自己的证据。要通过合适的程序安排来避免和根除那些可能导致结果不公正的因素。
三是在衡量行使职权的效果上，要牢记行政均衡原则，即要协调均衡各方的利益关系。在实施行政裁量时，必须考虑各种因素和各方面的诉求，权衡各种利益关系，以作出最佳的选择判断。既要均衡不同个人之间的利益，也要均衡公共与个人之间的利益。在注意行政行为合法性的同时，也要注意行政行为的目的、动机、方式、手段等的合理性。
3、树立学以致用的理念，提高依法解决问题的能力。
领导干部学法不是为学而学，提高依法解决问题的能力才是学法的目的。为此，必须养成“研究问题先学法、制定政策遵循法、解决问题依靠法”的习惯，注意培养和提高以下几种能力：
一是正确处理实体公正与程序公正的能力。既要最大限度地追求实体公正，又要毫不动摇地强化程序公正的保障作用；既要有效遏制任何以程序公正为由掩盖实体不公的现象，又要坚决纠正任何以实体公正为由排除程序公正的做法。
二是正确处理实质公正与形式公正的能力。既要坚持以实质公正为根本价值，又要坚持以形式公正为基本保障；既要严格依法，遵循法定程序，维护法制统一，又要充分考虑社情民意，正确行使自由裁量权，尽可能使决策结果契合社会公认的价值取向。
三是正确处理客观公正与主观公正的能力。既要坚持以客观公正为基础，又要坚持以主观公正为必要的判断标准；既要保证决策和执行的实体和程序都符合法律的本意，是公正的，又要使这种公正让社会公众看得见、摸得着、可感知。
四是正确处理社会公正与个案公正的能力。既要坚持以社会公正为导向，又要坚持以个案的公正处理为基础；既要把个案放到社会整体利益中来衡量，又要做到局部服从整体，小局服从大局。五是正确处理公正与效率的能力。既要坚持公正优先，又要兼顾效率；既要明白“迟到的正义即非正义”的道理，又要深谙效率服从公正、速度服从质量的精髓。
0发布咨询
相关文章
相关法律知识