当前法律援助工作中的问题与对策

第七届中部崛起法治论坛征文
当前法律援助工作中的问题与对策
杨厚宏
内容摘要：《法律援助条例》的颁布标志着我国法律援助制度的正式建立，在我国司法人权史上具有里程碑意义。为进一步完善我国法律援助制度，充分发挥律师和基层法律工作者在法律援助工作中的作用，本文着力剖析了法律援助制度的现状与问题，提出了构建法律援助保障机制的具体设想。 
关键词：法律援助的性质   保障机制   构建设想
 
法律援助，也称法律救助或法律扶助，是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助或司法机关给予减免诉讼费用，以保障其实现法律赋予的诉讼权利的社会救助制度。法律援助的主要作用，就是以维护困难群体的合法利益为宗旨，对经济困难公民提供无偿法律服务，从根本上解决困难群众无钱请律师、打不起官司的问题，从而畅通弱势群体反映合理诉求的渠道，有效维护困难群众的合法权益。可以说，法律援助制度是社会保障制度中最主要的制度之一，这个制度弥补和完善了我国法律制度方面保护公民权利的内容，是实现法律赋予公民保护自身权利，体现社会公平正义的重要手段，也是维护社会和谐稳定，保障人民群众根本利益的司法救济制度。1994年初，司法部正式提出建立符合中国国情的法律援助制度，并在一些城市开展了试点工作。经过20年努力，我国形成了以四级专职法律援助机构为主、各种社团法律援助机构为辅的法律援助体系。然而，由于我国的法律援助起步较晚，尚未形成完善的现代法律援助法律体系，现实情况纷繁芜杂，不断变化，法律援助工作在各项软、硬件体系建设和实践中仍然存在一些问题，需要在今后的工作中不断深化与改进。
一、当前法律援助工作的现状及问题
服务困难群体，维护社会公平正义是法律援助行业的光荣使命。引导与帮助困难群体维护自身权益，是律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员的专业优势所在。根据司法部法律援助司的统计数据显示，2003年国务院《法律援助条例》出台以来，全国法律援助机构总人数由2003年的9457人上升为2009年的13081人；受援人数由2003年的293715人上升到2009年的736544人次；办理法律援助案件由2003年的166433件上升到2012年的100万余件，每年都有较大比例的增长，成效显著。但由于多种因素影响，我国法律援助工作仍然不同程度地存在一些问题，需要在今后的工作中认真研究，加以解决。
（一）认识上缺位，人权保障意识有待提高。
个别地方政府领导认为，法律援助只是律师的事情，把法律援助作为法律工作者和司法行政机关一家的事情，没有认识到法律援助是一项政府行为，是国家责任，是“宪法原则”、司法人权保障的一项重要内容，因此，在思想上无位置、行动上无作为。
（二）立法上滞后，法律保障缺乏。
现阶段我国开展法律援助工作依据的规范性法律文件主要有以下几个方面：一是1998年10月5日签署参加的联合国《公民权利和政治权利国际公约》；二是2012年修订的《刑事诉讼法》第34条的规定:“犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人或者是尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人可能被判无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”三是2007年修改的《律师法》第四章第42条的规定:“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务,维护受援人的合法权益。”四是2003年国务院颁布的《法律援助条例》，它是我国第一部关于法律援助的全国性立法,但它作为政府规章具有一定局限性，难以协调各部门的关系。这种立法现状，很难真正满足法律援助的实际需求，要建立与完善现代意义上的法律援助制度，法律援助立法任重道远。
（三）经费上不足，物资保障不到位。
兵马未动，粮草先行，法律援助经费问题是一个世界性的问题，也是制约法律援助制度进一步完善的瓶颈问题。根据司法部的有关文件与《法律援助条例》的规定，法律援助的资金来源主要是政府出资、社会捐赠和行业奉献。有资料表明，国家给法律援助的经费拨款平均一个人不到一元钱。法律援助经费严重不足,在很大程度上制约着法律援助工作的开展。由于受到经费问题的困扰,很多地方甚至不敢向群众宣传法律援助制度,受理的法律援助案件仅限于法院指定辩护的刑事案件和经济特别困难的当事人寻求法律帮助的案件,对其他许多依法可以获得法律援助的事项无法提供帮助。部分法律援助机构为了维持运转,违规从事有偿服务,严重违背了法律援助制度的宗旨。正是因为经费不足，目前办理的法律援助案件只占需求量的50％左右。2003年7月，国务院颁布了《法律援助条例》，《条例》不仅规定了法律援助是政府的责任，也明确了我国法律援助经费是以县级以上人民政府财政拨款为主、社会捐助为辅的模式。然而，由于我国目前还没有建立法律援助最低资金保障制度，在全国已成立法律援助机构的29个省中，仅有12个省有专项拨款，而政府拨款又受本地财政收入的影响，因此大多数地方投入很少，而最需要法律援助的经济欠发达地区甚至没有投入。我国用于法律援助的经费，无论是总量上和人均数量上，都远远落后于发达国家，甚至低于发展中国家的平均水平。
（四）人力资源上短缺，素质参差不齐。
尽管各类法律援助机构办理的法律援助案件数量每年都有较大幅度的增长，但仍然远远满足不了当前法律援助的现实需求。据有关资料统计，目前，全国每年需要法律援助的案件约有200万件，而实际能够得到法律援助的案件仅占50%。我国现有律师约23万余人，其中从事专职法律援助的律师约14000人，但仅依靠人数很少的专职律师是难以胜任庞大的受援需求的。但在缺少激励机制、承办法律援助案件补贴费用又很少的情况下，社会律师虽然人数较多，但为了生存，不可能拿出太多的精力和时间去办理法律援助案件。即使按照每个律师一年承办1至5件法律援助计算，最多也只能满足50%的受援需求，其他法律援助的实施主体还包括公证员和基层法律工作者，这些人员的素质又参差不齐，人力资源的短缺仍是制约法律援助制度完善的重要因素。此外，在法律援助实践中，由于不具备执业律师资格的法律援助志愿者难以利用自身资源参与刑事案件的法律援助工作，法律援助人力资源与法律援助需求之间的供求矛盾比较突出。
（五）协调机制上欠缺，援助范围狭窄
　　法律援助是政府的一项重要职责，它不仅是司法行政管理一个部门的责任，也是法律援助涉及的所有部门的共同责任。然而，尽管国家颁布了一系列的条例法规，对法律援助的财政拨款、受援人办理机关证明材料、减免仲裁、查询、鉴定费用等问题，做出了一些相应的具体规定，但从法律援助的实践看，这些规定并没有完全得到贯彻落实，各部门之间缺乏协调配合的问题依然比较突出。在一些部门看来，法律援助仍然只是律师的义务，与己无关，对涉及法律援助案件的查档、复印等费用不予减免，受援人也很难得到法院、尤其是基层法院和外地法院的减免诉讼费待遇。另外，从我国法律援助制度的实施情况来看，我国现行的法律援助在一些方面的范围还比较狭窄，主要表现在：一是法律援助的内容存在局限性。我国现行法律援助内容侧重于法律服务收费上的援助，没有将减免、缓交法院的诉讼费用纳入法律援助的范围，不利于受援人权益的全面充分保护和法律援助的全面顺利实施。二是法律援助诉讼案件的范围存在局限性。根据《条例》的规定，现行法律援助案件的范围仅包括民事、行政案件的一小部分和刑事诉讼案件的代理和辩护。这就意味着援助项目之外的经济困难群体得不到法律援助的惠泽。三是法律援助对象存在局限性。某些特定的法人或组织还不是法律援助的对象，例如某些经济上有严重困难的国有或集体企业。
二、完善我国法律援助工作的几点对策
任何国家法律援助制度从建立到完善都不是一蹴而就的，何况我国的法律援助制度建设起步晚、时间短，要达到完善规范，建设和谐社会，真正实现民主法治、公平正义，我国的法律援助制度建设仍然任重道远。具体来说，主要应做好以下几个方面：
1、加强宣传，为法律援助提供行政保障。
“法律面前人人平等”是为联合国绝大多数国家所公认的一项法制基本原则，它是指一个国家的所有公民无论其社会地位高低、财产多寡、种族如何、智力强弱、年龄大小都应一律平等地受到法律的保护，实现法律所认可和赋予的权利。各级援助中心要充分利用各种宣传媒体，采取多种宣传方式大造宣传声势，扩大法律援助的社会知晓率和辐射面。《法律援助条例》在总则第1条就明确规定：为保障经济困难的公民获得必要的法律服务而制定本条例。第3条又规定：法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。由此，我国法律援助在性质上应定性为：法律援助是一种国家责任，它体现了国家和政府对公民的应尽责任和义务；法律援助是法律化、制度化的国家保障行为。笔者认为，法律援助由律师的道义行为转向政府职责已是一个不争的事实。律师负有法律援助义务不能等同于法律援助就是律师的责任。各级政府也应将法律援助纳入“为民办实事”项目。对此正确的理解应是：律师负有按照政府法律援助机构的指派提供具体的法律服务的义务，即律师是法律援助的服务实施主体而非责任主体。首先，律师承担法律援助义务，程序上应当在政府的法律援助机构受理指派给律师后，律师通过接受指派提供法律服务承担履行法律援助的义务。其次，律师在履行完法律援助机构指派的法律援助案件后，法律援助机构应支付律师的办案报酬和办案费用，这充分体现了法律援助的政府责任。
2、统一立法，为法律援助提供法律保障。
他山之石，可以攻玉。我们要在借鉴国外成功经验的基础上，依据现实国情，制定统一的具有法律效力的《法律援助法》，完善法律援助制度的立法，构建以宪法为依据，以法律援助法为主体，以其他法为补充的三位一体的法律援助法律体系。为适应法律援助国际化的发展趋势,我国还应适时参加、缔结与法律援助有关的国际条约，从根本上解决法律援助立法滞后的问题。
3、保障经费,为法律援助提供物力保障。
法律援助的经费来源是法律援助机构的生命之泉,没有资金支持,法律援助制度很难真正落到实处。构建充足稳定的经费保障机制是发展法律援助制度的物力基础。法律援助资金主要可从以下几个方面加以落实：首先、要明确法律援助是政府的责任,法律援助资金理应主要由政府财政负担,必须将法律援助经费纳入各级政府财政预算,专款专用,并随着国家经济的发展、财力的增长而相应增加。其次、要借鉴世界上其他国家的做法,拓宽资金的来源,建立法律援助基金会，其资金大部分来源于国家财政,部分来源于社会集资或捐赠,还可以从律师管理费中提成一部分。再次、民间捐赠也是重要的资金来源渠道。《法律援助条例》第7条规定:“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助”。只有加强了物力保障，才能使法律援助制度落到实处，真正实现“公民在法律面前一律平等”基本原则。
4、充实队伍，为法律援助提供人力保障。
为解决我国提供法律援助人手不足的问题,我国必须采用混合式的供给模式。在大力发展专职律师队伍的同时,充分利用社会执业律师、公证人员、基层法律服务工作人员、实习律师等人力资源,积极推动建立法律援助社会志愿者体系,广泛动员和接纳有志于从事法律援助的社会法律专业人才参加法律援助事业。主要措施有:一是进一步扩大专职法律援助律师队伍，由国家支付相关费用；二是要求实习律师在一年的实习期限内,主要从事法律援助业务，以提高执业能力与职业道德素养；三是充分利用社团优势,逐步建立起以工会、共青团、妇联、残联等社团维权部门为依托的法律服务网络,为经济困难的人员提供法律援助；四是在各法学院设立类似“法律商店”、“法律诊所”的机构,由法学院的师生为本社区的贫困者提供法律援助。这样,既为学术界和学生提供实践与认识社会的窗口,又为法律援助开发丰富的潜在资源。目前，我国有近20所高校建立起了这种模式。新《律师法》也正是这种价值取向，新《律师法》的第12条规定：高等院校、科研机构中从事法学教育、研究工作的人员，符合本法第五条规定条件的，经所在单位同意，依照本法第六条规定的程序，可以申请兼职律师执业。与原来的《律师法》相比申请兼职律师的条件有所降低，其实质就是便于扩充法律援助的人力资源。
　   5、创新方法，为法律援助提供机制保障。
一是扩大法律援助覆盖面。针对困难群众生产生活等方面出现的新情况、新问题，根据有关规定，放宽法律援助经济困难标准，进一步降低法律援助门槛，扩宽援助事项范围。把劳动就业、生活保障、土地承包、征地拆迁等与民生问题紧密相关的权益保护事项纳入补充事项的范围，及时地满足困难群众的法律援助需求。凡涉及移民、农民工、下岗工人、农村“五保户”、残疾人申请法律援助的，提供经济困难证明有困难的，可以凭有关证件直接受理；凡一审已提供法律援助的案件，二审时根据当事人的申请和提供的有关材料，直接受理援助。二是完善服务举措。县市法援中心要整合并利用接待室和“12348”法律援助咨询平台，为来电来访群众提供便利的法律咨询服务。坚持实行首问负责制、服务承诺制、限时办结制，在援助前、援助中、援助后等各个环节强化服务质量管理，实行全程跟踪，对重大疑难案件实行重点督办，为受援人提供优质高效的法律援助服务。认真落实司法局领导、援助律师接待日制度，提高咨询接访工作质量,保证每天有专人值班，积极为申请援助的群众解惑答疑，做到应援尽援、能援则援，努力满足群众对法律援助的需求；对于当事人确实经济困难，急需法律帮助的，开展代写法律文书、调查取证等非诉讼法律帮助。三是拓宽申请渠道，简化受理审查程序。县市法律援助中心要充分发挥法律援助工作站的职能，在各村、居委会、社区建立联络点，努力扩大基层法律援助服务网络的覆盖范围，使困难群众的法律援助申请及时就近得到受理。对农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿案件的，无须审查经济困难条件，直接给予法律援助。同时简化法律援助的审批程序，对情况紧急或者即将超过仲裁或诉讼实效的援助案件，先行受理，事后补办手续。四是完善机构网络，方便群众就近申请。以法律援助中心、法律援助工作站为依托，采取由基层办案单位受理、县市法律援助中心审批的办法，方便当事人就近申请、就近办理法律援助。县市法律援助中心要在县市妇联、残联、总工会、团市委等单位建立行业法律援助工作站，在各司法所成立法律援助工作站，进一步拓展法律援助渠道。五是建立联动机制。整合全市法律援助资源，加大对法律援助工作人员的业务培训力度，不断提高法律援助办案质量。精心引导和帮助当事人依法在义务人所在地申请法律援助，建立和完善了法律援助异地协作机制，司法局与公安、检察、法院、仲裁、鉴定机构法律援助联动机制，切实为困难群众解决困难，最大化的降低困难群众的维权成本，为他们提供了有力的机制保障。