我国村民自治的法制完善

 我国村民自治的法制完善
-——由一个事例引发的思考

摘要：村民委员会和村党支部都是农村中最重要的组织。村民委员会是村民实现自治的常设机构，而村党支部则是党在农村实现领导、带头作用的最基本单位，虽然它们的权力来源不同（村民委员会的权力来源于村民，村党支部的权力来源于上级党组织），但是它们却在现实中行使着相同或者相类似的职责，因此如何界定它们之间的职权范围、协调两者的关系，便是当前亟待解决的问题。但是，根据我国当前的相关规定，它们两者之间的权力划分是比较模糊的，造成了在现实当中两者运行的不和谐。

关键词：村民自治 法制完善 村委会

一、 事例回顾

军屯村是儋州市区的一部分，曾是海南首个亿元村，拥有加油站、度假村、农贸市场等村办企业，有过“海南第一村”的美誉。
然而军屯村自本世纪初以来，一直处于混乱状态。２００４年，因为“任意买卖土地、资金使用混乱”等原因，村民罢免了担任了２０多年的村委会主任，而新的村委会主任李达参上任不到一年，村里的支柱企业花果山度假村就完全瘫痪了，而上任之前一穷二白的李达参自己却盖起了一幢价值百万元的豪宅，上任三年多来，村里大小事务都由李达参一人独揽。
李达参的行为激怒了乡亲。他们从2006年初开始，就多次向镇政府反映李达参不称职的问题。2006年6月，超过五分之一的村民正式向镇政府提交了申请，而镇政府则一直没有回应村民们的罢免申请。直到村民大会召开的前一天，那大镇有关领导才找到村民代表，劝阻村民尽量不要这么做，希望半年后换届选举时，平静过渡。
2007年1月31日，军屯村民根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，按照法律规定的程序召开了罢免村委会主任李达参的村民大会。根据2004年的选民登记表，军屯村有效选民1362人，发出1028张票，收回1025张，968人同意罢免，24人不同意，27人弃权，6张废票。现场94%的村民投票赞成罢免李达参。当天在现场监督的儋州市民政局基层政权股股长王建强当场向村民宣布：罢免程序完全合法，罢免结果有效。
然而，那大镇镇政府却认定罢免结果无效，并派出工作组进驻军屯。

二、 事例简评

党的十一届三中全会以后，国家实行农村经济、政治体制改革。1982年首先撤销人民公社，建立乡政府。原生产大队已显然不适应经济、政治体制改革的要求。在村一级应设立怎样的组织，全国各地进行了不同的探索，广西宜山县一带，首先由农民群众自发组织建立了村民委员会，维护社会治安，调解民间纠纷，管理本村公共事务和公益事业，获得了良好的效果，于是各地也纷纷效仿类似的做法。村民委员会的法律地位是在1982年制定的新宪法中得到确认：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性组织。《村委会组织法（试行）》也于1987年11月24日经全国人民代表大会常务委员会第23次会议获得通过。村民委员会制度，对农村的发展起到了积极的作用，村民充分享有自治权，“自己的事情自己说了算”，该制度调动了村民的生产和参加村务活动的积极性，村民也享到了实惠。但是，随着社会的不断进步，各种现象层出不穷，主要以《宪法》和《村委会组织法》为依据的村民委员会制度所暴露出来的缺陷也越来越多。上文的事例，便体现了在当今中国的宪政体制下，村民委员会制度在实际运行中遇到的问题--军屯村村民罢免的村委会主任的罢免案，被那大镇镇政府认定为无效，即村民自治权受到侵害。
针对该事件，我们首先要问那大镇镇政府，有没有权力确认军屯村村民罢免的村委会主任的罢免案无效。我国《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持、和帮助，但是不得干预依法属于自治范围内的事项。”可见，镇政府和村民委员会的关系是“指导、支持、和帮助”的关系，不是上下级的关系，镇政府对村民委员会没有领导的权力也没有监督的权力，村民委员会充分享有自治权，镇政府还“不得干预依法属于自治范围内的事项”。这就涉及到，军屯村村民对村委会主任的罢免是否属于“自治范围内的事项”。根据我国《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任、和委员，由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或是撤换村民委员会成员。”由此可知，村民对村民委员会成员的选举是村民行使自治权的一项基本权利，他们有权选举谁，当然也就有权利罢免谁，正所谓“谁选举，谁罢免”，军屯村村民对村委会主任的工作不满意，当然可以通过法律程序行使自己的罢免权，镇政府的认定无效的决定没有法律依据。由以上论证可知，那大镇政府是没有权力认定军屯村村民罢免结果无效的。
那么，不禁有人要问，军屯村村民罢免案是否有依照法律规定和程序进行的呢？我国《村民委员会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”军屯村民按照法律规定的程序召开了村民大会，现场94%的村民投票赞成罢免李达参，可知，该罢免案是完全合法有效的，那大镇镇政府认定无效的行为，实属无稽之谈！
对于镇政府的侵犯自治权的行为，在当下的法律框架下，军屯村村民可以寻求什么样的救济呢？我国《村民委员会组织法》第十五条只规定了妨害村民行使选举权和被选举权的行为的救济途径，而对于对村民的罢免权的侵害的问题却只字未提，特别是对政府的干预行为、侵权行为的救济也没有涉及。同时，根据我国《行政诉讼法》第十一条规定的行政法庭的受案范围也不包括政府对村民委员会的罢免等自治事项的干预或是侵犯的行为。故，笔者认为至少在现行的法律制度下，军屯村村民是很难寻求司法上的救济途径的。他们也许只有再次如很多诸如此类遭到政府侵权，却救济无门的老百姓一样，“穿上厚重的旅鞋，背上沉重的干粮”，踏上不知道有多长的上访路。还有一个更加实际的问题，那就是，善良的村民们真的愿意走上那条不归路吗？要是，他们都不去上访，是否镇政府的“非法”认定，就“合法”了呢？是不是，村民委员会的自治权就这样被“没有理由”的破坏了呢？
应该说，就全国而言，同本事件类似，村民委员会的自治权被当地行政机关破坏的事件不在少数。其后果是严重的：村民享有的自治权利不能落实到实处，村民委员会的自治权有名无实，《宪法》和《村民委员会组织法》的权威也受到质疑。“制度的问题还需要制度来解决”，在下文中，笔者将主要从法制的健全和完善的角度，探寻我国村民自治权在现实当中存在的问题及解决对策。

三、村民自治法制中存在的问题

（一）两委权责界定不明确
村民委员会和村党支部都是农村中最重要的组织。村民委员会是村民实现自治的常设机构，而村党支部则是党在农村实现领导、带头作用的最基本单位，虽然它们的权力来源不同（村民委员会的权力来源于村民，村党支部的权力来源于上级党组织），但是它们却在现实中行使着相同或者相类似的职责，因此如何界定它们之间的职权范围、协调两者的关系，便是当前亟待解决的问题。但是，根据我国当前的相关规定，它们两者之间的权力划分是比较模糊的，造成了在现实当中两者运行的不和谐。
关于村党支部的性质和作用，1990年的《关于转﹤全国村级组织建设工作座谈会纪要﹥的通知》指出，“村委会是党的领导下，在国家法律规定的范围内，由村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，……党支部要加强对村委会的领导”。1998年《村组法》第3条规定，“中国共 *** 在农村的基层组织，按照中国共 *** 章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动”。以上条文中，不难看出村党支部在村中事务中的领导核心地位，以及支持和保障村民自治的作用。但是由于规定的概括性和缺少相关具体性操作规定，使得在实际的运作中，导致了村党支部与村民委员会在行使职权中的冲突。
同时，两委的权责的交叉规定也在一定程度上激化了二者的矛盾，主要表现有：第一，关于经济建设，《中国共 *** 农村工作条例》规定村党支部“加强对经济工作的领导……发展农村经济”、“支持集体经济组织管理集体财产，协调利益关系，组织生产服务和集体资源开发，逐步壮大集体经济实力”。《村组法》规定村委会“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展”。第二，在政治方面，《中国共 *** 农村工作条例》规定村党支部应“搞好本村的社会治安、计划生育工作”。《村组法》则规定村委会有“协助维护社会治安”“落实国家计划生育政策”。第三，另外，《中国共 *** 农村工作条例》规定村党支部应该“改善农业生态环境，实现农业可持续发展”、“搞好村镇规划，改善村镇面貌，创造文明卫生的生活环境；加强农村文化设施建设，开展健康有益的文体活动；改善办学条件，普及义务教育”、“搞好本村的社会主义精神文明建设”。《村组法》规定村委会应当“教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”、“办理本村的公共事务和公益事业”、“发展文化教育，普及科技知识”、“开展多种形式的社会主义精神文明建设活动”。由此可见，村党支部和村民委员会在许多职能方面都有其重叠的地方，如果在制度上没有一个对两者的明确的界定和分权，那么在现实生活中，就会出现两委各行其是、相互冲突的混乱局面，不利于村民自治。
正是由于制度上的欠缺，即对两委权责界定的模糊和混乱，使得两委在现实中的关系的表现形式也十分复杂。有学者将其分为包揽型、替代型、对抗型和友好型四种基本类型，并进一步解释说，包揽型是指村党支部包揽村内的一切事务，权力极度膨胀，村委会成为村党支部的助手和执行机关，村民大会授予村委会的权力不能有效发挥；替代型是指村支部软弱无力，村内所有事务都由村委会办理，村委会在村内事务中居主导地位；对抗型指两委在村内事务的管理中互不相让、各行其是；友好型指两委和谐相处、遇事商量、相互尊重，这种关系是两委在实践中应该达到的最佳效果。[①]但是这种类型的关系在现实中毕竟是少数，大多数还是属于包揽型、替代型、对抗型这三种不利于实现村民自治的关系，怎样在制度上使这些类型的关系最终转化为友好型便是我们在制度设计时需要考虑的重要问题。
（二）村委会与乡镇政府的权责冲突
1、现行法律对两者关系的规定
《村民委员会组织法》第四条第2款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”同时，该条第1款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第八条第2款规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第二十二条第3款规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”由以上规定可以看出，村民委员会协助乡镇政府开展工作，而乡镇政府则在不干预村民自治的情况下，对其进行指导、支持和帮助，更多的体现的是政府对村民委员会的服务职能，而少有涉及政府强制力。
2、乡镇政府在现实中的侵权
由于法律对村委会与乡镇政府关系的规定的过于简单，再加之乡镇政府在现实当中的强势地位，使得乡镇政府对村委会的“指导、支持和帮助”转化为一种领导，它们往往将村委会看作自己的下属机关或者派出机构，侵犯村民自治权的现象屡见不鲜。乡镇政府的侵权形式主要有以下三种：
首先，乡镇政府控制村委会的人事任免权，确保自己合意的人担任职务。为了达到此目的，乡镇政府直接操控村委会选举，不经村民大会投票表决便随意撤换“不听话”的村委会成员，或者如本事例中，将村民的民主罢免行为确认为无效等。
其次，乡镇政府随意干涉村务，侵犯村民的民主自治权。乡镇政府为了使村内事务按照符合自己意愿的方式进行，时常利用自己所处的强势地位，干预村委会的民主决策过程，更有甚者，直接委派相关人员到村中督导，随名为督导，却实为管理，是村民自治落实不到实处。
最后，便是乡镇政府利用村党支部干预村民委员会的正常工作。由于村党支部在村内事务中的领导核心作用以及其在部分职能上和村民委员会的重叠，乡镇政府便可以利用党组织的下级服从上级的领导原则，通过乡镇党委将自己的意志传达给村党支部，村党支部就可以依赖其所谓的领导核心作用，插手干涉本应该村民委员会自行管理的事务，从而达到间接干预村内自治事务的目的。
(三)村民自治权救济途径的严重缺陷
关于村民自治权遭到侵害的法律救济的相关制度主要有以下几个方面：
首先，《村民委员会组织法》第四条第1款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”该条规定了政府部门对村民自治的不干涉原则，但是就权利的法律救济而言，该规定是不完善的，它并没有规定对村民自治权的法律救济途径，使得村民自治权成为一块橡皮图章，一旦遭到侵害便无法寻求救济。
其次，《村民委员会组织法》第五条规定了村委会的经济职能，第六条规定了村委会的法制和精神文明建设的职能，第七条规定了加强民族团结的职能，第二十二条则规定了村务公开制度。村委会必须认真履行其以上各项职能，推进村民自治，但是当遇到村委会不正当行使或是怠于行使的时候，村民们又可以通过什么样的途径寻求帮助呢？似乎法律并没有给出一个合理的解决办法。只是在该法第二十二条第3款中规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”其实仔细看来，该条的规定在实际当中的作用也是不足的，众所周知，村委会的人员组成很多都是乡镇政府“钦点”的，或者都是比较“听话”的，由乡镇政府来“调查核实”岂不是搬起石头砸自己的脚吗？所以，很多乡镇政府的所谓调查要么就是拖延时间，迟迟没有行动，要么就是走走过场，动不了真格。
再次，《村民委员会组织法》从第十一条至第十六条比较详细地规定了关于村民的选举权利，但就选举权利的救济而言，其不足之处也是显而易见的：
第一，关于选民资格问题，《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布。”但是，当选民名单存在争议时如何解决该法并没有给出一个解决方案。
虽然我国《选举法》第二十八条规定：“对于公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。”同时，我国《民事诉讼法》第一百六十四条规定：“公民不福选举委员会对选民资格的申述所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”但是，无论是向选举委员会申述也好，还是向人民法院起诉也好，这些手段都是只适用于人大代表的选举资格问题，对于村民的选举资格却不能适用。
第二，关于选举违法行为的处理，《村民委员会组织法》第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”这显然是针对在村民选举中的严重违法行为的处理方法，但对于那些违反相关民主选举程序等非严重性违法行为的处理，改法却没有涉及，这对于制度的设计是不完善的。同时，即便是就该条规定而言，还是存在不合理的地方，如前所述，乡镇政府和村委会有着千丝万缕的联系，让它们来行使“调查并依法处理权”，其公正性实难让人信服。
第三，《村民委员会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，
可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”由该条可见，对村委会成员的罢免大会由村委会主持召开。根据自然公正原则，任何人不能担当涉及自己利益案件的裁判者，村委会和被罢免的村委会成员的关系非常密切，由他们来主持罢免大会，难免会有偏袒甚或包庇之嫌疑。在现实中，往往会出现村民依法提出罢免要求后，村委会以各种理由拖延召开罢免大会的现象，使村民的罢免权久久不能实现。
最后，当村民自治章程、村规民约违法时，村民通过法律得到救济也是非常重要的问题。虽然我国在《宪法》中第五条第1款明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，但是毕竟我国的法治建设还有许多不足的地方，特别是在各地风俗各异、情况不一的广大农村，国家法律更是不可能面面俱到。因此，在农村中，在不违反宪法、法律和国家政策的情况下，因地制宜地制定村民自治章程、村规民约要关于村规民约、自治章程，是符合当下实际的。有的学者把更是把村民自治章程和村规民约，提到了一个相当高的高度，认为村民自治立法规则的重心不在国家法，而在于具有民间法意味的村规民约、自治章程，这些自治规则的规定才是村民自治的制度保障。[②]但是，当它们违法或者侵犯村民权利的时候如何去规制，法律并没有给出明确的答案，只是在第二十条中规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”

四、完善村民自治法制的对策

（一）明确两委权责
首先，进一步明确党的领导核心地位。中国共 *** 成为中国社会主义事业的领导核心，不是偶然的，也不是固步自封的，是在长期的革命斗争中形成的，是由党的阶级性所决定的，是中国人民革命斗争的历史选择。自1954年我国第一部宪法颁布以来，每部宪法都明确了党在国家政治生活中的领导地位和作用。[③]在发展中国家，离开了先进政党的引导和组织，农村的落后力量不但得不到抑制，而且会继续支配农村社会，民主化进程将更为艰难。[④]村民自治是十一界三中全会以来的新生事物，它是在经济上实行家庭联产承包责任制的基础上对农村政治实行的一项重大改革。二十多年来，村民自治每取得一进步都是在党的正确领导下进行的。1982年党和国家在宪法中明确了村委会的合法地位，村民自治进入了巩固和扩散阶段，1983年10月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社公开建立乡镇府的通知》，宣告人民公社体制正式结束，为村民自治铺平了道路，1987年在党的领导下《村民委员会组织法》（试行）出台，使村民自治步入法制规范中，1997年党的十五大依法治国战略的提出、1998年《村民委员会组织法》的正式颁布使村民自治进入了深化和完善阶段，十六界五中全会“管理民主”思想的提出更是丰富了基层民主的内涵，为乡村治理注入了生机和活力。[⑤]自治活动的开展，使广大村民愿望的实现同党对农村工作有效领导的实现，通过村民自治这一形式有机的融为一体。[⑥]基于此，我们必须进一步明确党在村民自治中的领导核心地位。
其次，限制村党支部对村委会自治事务的不当干预。虽然党在村民自治中起着领导核心作用，但是并不是说这就意味着村内事务无论大小、性质，都需要村党支部的领导和介入。村党支部的主要工作是：提出全村发展的方向，落实党的方针、政策；讨论村委会交由的重要事项和自己认为十分重大、事关全村利益的事项；对村委会的日常工作给予必要的指导、支持和帮助。对于那些可以由村民自己解决的事情，村党支部应该放手让他们自行处理，这样才是党的领导核心地位的真正体现，使村民自治真正的能在村民手中实现。“由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自己处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。”[⑦]
最后，便是推进党的领导的程序化。民主意识的增强首先就表现在民主程序意识的增强，因为民主的主旨首先是要正确地行使权利，动用法律保障自己的权益不受侵犯，而这离开了正确地使用程序是不可能的。[⑧]对权力行为而言，法律程序不但是行为模式、步骤和方式，有是权力约束的重要机制。[⑨]“程序理念不仅是衡量民主意识的一个标准，而且在保障权力实现的同时能防止权力的滥用。由此看来，实现基层党组织领导的民主化只有实体性规范是远远不够的，还需相应的程序性规范，也就是说，我们在明确党的领导权限的同时必须对其提出程序化要求。就目前而言，最主要的就是将一些好的经验用法律的形式固定下来以便遵守，如对村内重要事项须先经党支部或两委联席会议讨论通过，然后再由村委会提交村民大会或村民代表大会讨论并最终拍板定案；再如党员通过两票制和一肩挑成为村集体领导人的一系列程序等。这些经验应上升为法律，为实现党的领导民主化、协调两委关系提纲统一的程序保障。”[⑩]
(二) 合理解决村委会与乡镇政府的权责冲突
1、明确行政权与自治权的界限
合理划分行政权与自治权的界限是乡镇政府依法行政、村民依法自治的前提，也是建立有限政府、实施宪政的重要基础。[11]根据有限政府和依法行政的相关理论，只有法律明确授权的相关事项才属于政府的职权范围，反之则属于村民自治的范围。我国《村民委员会组织法》虽然原则性的规定了乡镇政府与村委会的指导、支持、帮助和协助关系，但是对乡镇政府到底在哪些事项上可以行使职权却没有明确规定。我国《各级人大组织法和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”然笔者认为结合我国村民自治的相关规定和所体现的自治精神，具体到乡镇政府与村民委员会的关系上，乡镇政府应该主要行使以下职权：经济与社会发展计划、预算，农村土地使用权转让监督，教育与卫生总体规划，计划生育监督，公安，妇女与儿童权利保障。在明确了乡镇政府的相关职权之后，其余事项则都属于村民自治的范围。
我们在强调对乡镇政府的行政权的限制的同时，并不是说就要最终取消行政权在村一级行政区域的存在，与之相反，“在民主化的过程中，不可能简单地将国家力量和政府行为视为消极的，在一定条件下，它会起到不可替代的积极作用，特别是对于发达的国家组织系统在历史上长期延续下来的中国来说，民主化进程应该充分利用国家的力量和政府行为。”[12]因此，在当下社会、经济、文化发展极不平衡、农民民主意识有待进一步提高的农村，我们还得高度重视，乡镇政府对村民自治的指导、支持和帮助功能。待各方面都有长足发展的前提下，乡镇政府的行政权方可逐步淡出村内事物的管理。
2、强化对乡镇政府及其工作人员违法失职行为的法律追究
在实践中，乡镇政府及其工作人员对村民自治的侵权行为及怠于行使应然职责的行为十分突出，但是对其的责任追究却流于形式或根本无所谓责任，法律责任不能真正地落实到人头上。不受限制的权力必然会被滥用，当政府及其工作人员的违法失职行为得不到法律的有效追究的话，村民自治将会不断受到不当行政权力的侵犯，其自治的范围将会不断缩小,以至最终消失在强大行政权之下。同时，如果乡镇政府及其工作人员的违法失职行为可以不承担法律责任的话，法律的权威也会受到威胁，法律的规范作用无从谈起，政府依法行政的目标也只能是纸上谈兵。因此，根据有权力必然承担责任的法治原则，我们在强调乡镇政府及其工作人员依法行政的同时，更需强化对其的责任追究，只有在这样的强制力威慑之下，法律的权威、依法行政的思想才会真正的深入到没一位政府工作人员的心中，在思想上保有一颗谨慎行事之心，在行动上作到依法办事，合理行使行政权，为村民自治留下应有的空间。具体说来，当乡镇政府及其工作人员违法行使行政权力侵犯村民自治权或是村民的经济、政治、文化等权利时，相对人可以申请行政复议，对复议结果不满意的还可以继续提起行政诉讼，当然，相对人可以直接提起行政诉讼，通过司法的手段来纠正行政权，进而维护自己的权利；对于乡镇政府及其工作人员的怠于行使职权等行政不作为行为，相对人可以向有关行政机关申述，要求其尽快作出行政行为，或者向人民法院提起诉讼，通过裁决的方式要求相关政府部门或工作人员作出相应行政行为：最后，行政相对人针对其在乡镇政府及其工作人员的工作中受到的损失，还可以要求得到国家赔偿。
(三)尝试建立村民自治权的司法救济制度
“无救济则无权利”，当前，我国村民自治权的救济途径还主要集中在权力机关救济和行政机关救济，虽然它们可以在不同程度上维护村民自治权，但就我国目前的现实状况而言，这样的制度设计是显然不能满足现实需要的：对村民自治权的救济的权力机关主要是乡人大或县人大常务委员会，但是由于这些基层权力机关本身都还存在诸多问题，比如在地方没有“实权”说话没人听，人员构成的不尽合理，大多是从行政、司法等岗位上退下来的老干部，年岁已高，很难想象他们的工作热情和精神状况；作为村民自治权救济的主要行政机关—乡镇人民政府，由于其本身和村委会的密切的人员和工作上的联系，当由它们去审查、处理村委会的侵犯村民经济、民主或是人身权利的时候，其公正性也不得不受到人们的质疑。因此，在我国建立对村民自治权的司法救济途径，由中立的、具有专业素养的司法部门，来处理在村民自治中遇到的侵犯法律规定的村民自治权，实为明智之举。
其次，在我国建立村民自治权救济的司法途径是具有可行性的：“在村民自治体制下，各方主体所享有的自治权大多属于宪法性权利和准政治性权利，对这种权利提供司法救济的确存在一定难度，但仔细分析就会发现对这些权利进行司法救济仍是可行的。首先，虽然这些权利属于宪法权利，但也已经有了相关的法律和地方法规予以详细规定，因此，已经细化为具体的法定权利，具有司法救济的可能性。其次，虽然这些权利属于准政治权利，但与政治权利还是有一定的区别的，而且我国对于某些政治权利也已经开始提供司法救济，如对选举权的司法救济。再次，随着我国村民自治体制的不断完善，司法机关和准司法机关提供相应的司法救济已经具有一定的实践基础。最后，我国的三大诉讼程序完全可以担当起对村民自治提供司法救济的重任。”[13]


参考文献

1、 李志军：《村民自治进程中法制问题研究》［D］，西北农林科技大学，2007年5月。
2、 白呈明：《村民自治权的法律救济》［J］，载《云南行政学院学报》，2003年第4期。
3、 申振东主编：《大学生入党培训教材》［M］，中共中央党校出版社，2004年5月第2版。
4、 梁跃民：《农村党支部对村委会领导核心作用实现的若干问题思考》，//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=93132
5、徐明星：《村民自治权的法律救济研究》［D］，湖南师范大学，2005年。
6、彭向刚：《我国村民自治存在的问题与对策探讨》，//www.dxcity.org/A10/C9/200508/2873_2.html
7、韩强：《论民主政治的程序化问题》［J］，载《理论与改革》，2002年第6期。
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10、曾中新：《论我国村民自治》［D］，广西师范大学，2007年4月。



[①] 李志军：《村民自治进程中法制问题研究》［D］，西北农林科技大学，2007年5月。
[②] 白呈明：《村民自治权的法律救济》［J］，载《云南行政学院学报》，2003年第4期。
[③] 申振东主编：《大学生入党培训教材》［M］，中共中央党校出版社，2004年5月第2版，第49页。
[④] 梁跃民：《农村党支部对村委会领导核心作用实现的若干问题思考》//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=93132
[⑤] 李志军：《村民自治进程中法制问题研究》［D］，西北农林科技大学，2007年5月。

[⑥] 徐明星：《村民自治权的法律救济研究》［D］，湖南师范大学，2005年。
[⑦] 彭向刚：《我国村民自治存在的问题与对策探讨》，//www.dxcity.org/A10/C9/200508/2873_2.html
[⑧] 韩强：《论民主政治的程序化问题》［J］，载《理论与改革》，2002年第6期。
[⑨] 孙笑侠：《法律程序剖析》［J］，载《法律科学》，1993年第6期。
[⑩] 李志军：《村民自治进程中法制问题研究》［D］，西北农林科技大学，2007年5月。
[11] 李志军：《村民自治进程中法制问题研究》［D］，西北农林科技大学，2007年5月。
[12] 扬解君、王松庆：《论行政违法的本质与特征》［J］，载《南京大学学报》（哲学社会科学版），1997年第1期。
[13] 李志军：《村民自治进程中法制问题研究》［D］，西北农林科技大学，2007年5月。