行政机关内部上级对下级监督行为不属于行政诉讼受案范围

发布日期：2016-07-25 作者：110网律师

郑春笋杨如冰张存章

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【案情】

    原告刘振声对山东省庆云县沧庆路20-14号房屋拥有合法产权，在庆云县进行旧城改造中，该房屋被划入庆云县交通局、农业局、畜牧局家属片区房屋征收范围。2014年2月11日，庆云县城市建设综合开发房屋拆迁管理办公室与河北省青县建工工程有限公司（以下简称青县建工公司）签订了该片区房屋拆除施工合同，同年3月7日原告的涉案房屋被青县建工公司施工人员拆除。

    2014年3月10日，庆云县公安局市场派出所接到报警，称涉案房屋被强拆要求处理。当月26日，该市场派出所作出了不予调查处理告知书。此期间，刘振声曾于同月12日向被告德州市人民政府邮寄了违法强拆查处申请书，德州市政府一直未作答复。

    2015年2月8日，刘振声向第二被告山东省人民政府邮寄了复议申请书，要求确认德州市政府的行政不作为行为违法，并责令其履行查处职责。山东省政府于同年4月13日作出鲁政复决字[2015]57号《行政复议决定书》，责令德州市政府在收到本决定书之日起六十日内对原告的申请作出处理。

    同年5月14日，德州市政府作出《德州市人民政府关于履行〈山东省人民政府行政复议决定书〉（鲁政复决字[2015]57号）告知书》（以下简称《告知书》），并送达当事人。该《告知书》称，刘振声房屋系被青县建工公司误拆，不是庆云县房屋征收主管部门或相关人员强拆，不存在违法强拆行为，刘振声应通过民事程序主张权利。

    刘振声对该《告知书》不服，又于2015年5月29日向山东省人民政府提出行政复议。同年7月23日，省政府作出鲁政复决字[2015]303号《行政复议决定书》，维持了德州市政府《告知书》的行政行为。刘振声不服，诉至德州市中级人民法院。

    【分歧】

    在本案审理过程中，有两种不同的意见：

    一种意见认为，主张该行为属于行政诉讼的受案范围。被告德州市政府没有对原告刘振声的申请进行处理，这是一种典型的行政不作为、不履行法定职责的行为。同时，当事人刘振声对该行为申请了行政复议，复议机关也作出了复议决定。因此，本案属于行政诉讼的受案范围。

    另一种意见认为，本案不属于行政诉讼的受案范围。

    【评析】

    笔者同意第二种意见。理由是：判断行政机关是否属于行政不作为或不履行法定职责，主要看当事人申请事项是否属于行政法意义上法定职责。上级行政机关对下级行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理，这是行政机关的内部监督。该内部监督行为的结果最终体现于上级行政机关对下级行政机关或相关工作人员的奖惩、任免等处理，即使申请人所举报的下级机关违法行为的事实成立，内部监督行为实施与否也不会对申请人本身的权利义务产生影响。

    本案中，原告刘振声申请被告德州市政府对其下级政府进行查处，并处理相关责任人员，其实质是要求上级行政机关行使对下级行政机关的内部监督职责。另外，本案虽然经过了行政复议，但行政复议的受案范围与行政诉讼的范围并不完全一致，且上级政府对下级政府有复议监督的权力。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，内部行政监督不属于行政诉讼的受案范围。

    （作者单位：山东省德州市中级人民法院）

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