浅谈刑事立案监督立法

发布日期：2004-09-10 文章来源：互联网

　　立案是刑事诉讼的开端程序，是决定是否开展侦查或审判活动的关键步骤。只有经过立案这个法定的程序，侦查和审判活动才有依据。立案阶段的特定诉讼任务和独立的诉讼法律关系决定其不隶属于侦查或审判，是刑事诉讼的一个独立阶段。由于立案阶段的主要问题是针对应该立案而不立案情况的，检察院、法院立案条件的特殊性决定了立案监督的对象一般为公安机关，立案监督的内容主要是防止该立案而不立案情况的发生。

　　一、我国法律对立案监督的有关规定。

　　对立案阶段的法律监督问题，我国宪法及刑事诉讼法对此都作了规定。如《宪法》第129条和第135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性的规定，刑事诉讼法通过第7条、第8条、第86条、第87条的规定将其具体化，而其中一条极为重要也是最为具体的规定是《刑事诉讼法》条87条表述的“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”在我国刑事诉讼领域，检察机关对立案阶段的法律监督已日渐突破落后的传统模式，向着现代化模式迈进，这对于杜绝立案阶段可能出现的有案不立的现象，维护社会主义法制的严肃性和权威性等方面有着不可低估的作用。然而纵观立案监督的现状可以看出，这一制度至今仍有许多不尽如人意的地方。

　　二、我国刑事立案监督制度存在的问题。

　　笔者认为，具体表现为以下两个方面：

　　1、首先，立案监督的规定简单、粗略，缺乏相应的原则、制度予以保障，难保监督渠道畅通。《刑事诉讼法》条87条是立案监督最为重要的一条规定，但是如果不解决下面三个问题，它就难以落到实处。第一是检察机关要建立与立案监督相配套的立案监督机构及其制度；第二是明确规定检察机关对公安机关实行立案监督的协调原则和程序；第三是明确规定在公安机关拒不说明不立案的理由或拒不立案的情况下，检察机关的变通及处理方法。只有解决好上述三个问题，这一条规定才有可能较好的发挥作用，但是现行《刑事诉讼法》却没有关于这三个问题的规定，单独的87条难以解决。

　　2、其次，具体规定中缺乏对违反立案监督规定的法律责任的表述，难保监督顺利进行。对于公安机关来说，立案即是其享有的权力，也是其应履行的义务。当其排除其它机关的干预而依法独立行使权力时，对于义务，它也必须依法履行，否则就要承担相应的法律责任。从这一点上来说，我国刑事诉讼法没有对这类不履行义务的行为作任何具体的承担责任的规定，这就使得没有责任作后盾的立案权难以监督，立案监督难以真正发挥作用。

　　三、完善对我国刑事立案监督工作的立法。

　　从上述一系列问题可以看出，刑事诉讼法关于立案监督的规定真正付诸实践是很困难的。解决这一矛盾的唯一途径，就是通过立法赋予检察机关既有强制力保障，又有具体操作规程可遵循的、充分体现检察机关监督职能作用的刑事立案监督权，唯其如此，检察机关的刑事立案监督工作才能真正落到实处。

　　笔者认为，鉴于我国刑事诉讼法对检察机关刑事立案监督工作规定上的不足，考虑到对公安机关刑事立案活动监督的实际需要，国家权力机关应从立法角度研究制定一部单行的刑事立案监督工作条例或细则，以解决刑事立案工作中产生的诸多问题。

　　对于刑事立案监督工作的立法，笔者认为：

　　1、首先，应明确检察机关在刑事立案监督工作中的职权，它应包括：

　　（1）对公安机关受案至侦查终结阶段的各类刑事案件的备案审查权；

　　（2）对公安机关违法处理的刑事案件的了解及调查、核实权；

　　（3）对公安机关受案案件的复查权；

　　（4）发出纠正通知、行使纠正违法决定及行为权；

　　（5）直接立案查处公安机关拒不纠正的违法处理的刑事案件权；

　　（6）发出处理有渎职行为的公安干警的建议权。

　　2、其次，应建立适应刑事立案监督工作的各项工作制度。

　　（1）建立群众来信来访制度。群众对公安机关以罚代刑立而不究等违法处理的各类刑事案件，可以口头或书面向同级检察机关负责立案监督工作的部门反映情况，检察机关负责立案监督的部门，可根据其具体内容向公安机关了解情况，从中发现问题，及时纠正。对应立案查处而未立案查处的案件，应要求公安机关说明未立案、撤案及未查处的理由。经调查核实后，对提出的未立案理由与事实不符的，就向公安机关发送《立案通知书》，通知立案；对提出撤案理由不成立，应向公安机关发送《恢复立案通知书》，通知恢复立案；对无正当理由未侦办的立案案件，应责令公安机关予以侦办。

　　（2）建立刑事案件备案审查制度。公安机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门，对决定不立案和撤案的案件，还应报送案件的卷宗和其他主要证据材料。检察机关负责立案监督的部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档；对决定不立案和撤案的案件，通过审查上述备案材料（必要时可以进行调查核实），审核其不立案、撤案的理由是否成立。对其中确系应当立案侦查而作不立案处理的案件，应发送《立案通知书》，通知公安机关立案侦查；对撤案不当的案件，应发送《恢复立案通知书》，通知恢复立案。

　　（3）建立案件复查制度。检察机关对同级公安机关受案至侦察阶段的各类案件应组织人员定期、不定期地进行复查。其方法是，将公安机关的备案材料、群众来信来访材料与公安机关的受案登记材料相对照，从中发现漏报的各类案件。发现漏报案件后，应及时提出纠正意见，并对案件进行登记。对于有问题的案件，按上述第一项制度中的有关程序、规定办理即可。

　　（4）建立案件跟踪催办制度。检察机关对于已发出上述《立案通知书》、《恢复立案通知书》及各种纠正意见的案件，应限定具体的执行期限，并派员跟踪监督落实情况，催办执行结果。

　　（5）建立立案监督部门自行立案侦查的强制性监督制度。检察机关针对已向公安机关发出立案和恢复立案通知，及责令侦办的各类案件，其限定的执行期限已至，公安机关仍拒不执行的，应对案件直接立案侦查，并移交审查起诉，以纠正其违法决定，维护法律的尊严。

　　对公安机关在工作中确有渎职和侵权行为的有关人员应视情节轻重，交由各主管部门，并建议给其党、政纪处分，直至追究刑事责任。

　　3、最后，关于检察机关的刑事立案监督部门的设置问题，笔者认为，应设立一个独立于侦查监督、公诉部门之外的专门机构负责该项工作。这样可以避免侦查监督、公诉部门因兼职造成的任务过重，精力过于分散，进而使该项工作流于形式，或侦查监督、公诉部门因过早介入而形成的先入为主，造成联合办案等诸多弊病的发生。独立的刑事立案监督部门尽可以在不受工作关系束缚和不负担额外压力的情况下，全身心、全方位地投入该项工作，进而能保障监督工作的高质量和高效率，达到刑事立案监督工作的最终目的。此外，设立专门的立案监督部门也是检察机关法律监督职能走向全面化、科学化、系统化的客观需要。

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