以政治为业（上）

　我应诸位之邀所做的这篇演说，在某些方面注定会让你们感到失望。各位理所当然地期待我就一些当前的现实问题表明立场。但只有到最后，当提到政治活动在整个生命过程中的意义这个问题时，我才会做一些纯形式的表态。人们对于自己的政治活动应当采取什么立场、赋予它什么内容这些问题，都不在今天这次演说的讨论之列。因为这些问题，同政治作为职业的含义，以及它能有什么含义这个一般性问题，并没有什么联系。现在让我们言归正传。

　　1.政治的定义

　　我们如何理解政治呢？这是个极为宽泛的概念，一切自主的领导行为，都可纳入其中。人们谈论银行的通货政策，中央银行的贴现政策，工会的罢工政策，也谈论大城市和城镇的教育政策、某个志愿团体主持人的政策，甚至谈论一个精打细算的妻子试图支配其丈夫的政策。我们今晚的思考，当然不是建立在一个这样宽泛的概念上。我们打算只从一个政治团体—也就是今天的国家—的领导权、或该领导权的影响力这个角度，来理解政治。

　　但是，从社会学的观点看，什么是“政治”团体？什么是“国家”？按社会学的理解，国家是不能根据其目标来定义的。几乎没有什么任务。不被某些政治团体列为自己的工作，但是，也没有什么任务，能够说完全专属于以政治为目标组织起来的团体，在今天，这种团体是国家，历史地看，则是作为近代国家先驱的那些团体。从根本上说，站在社会学的角度给近代国家下定义，只能根据它—就像任何其他政治团体一样—所特有的手段，即暴力的使用。

　　托洛茨基在布列斯特一立陶夫斯克说：“一切国家皆以暴力为基础。”这当然是正确的。如果没有哪个社会制度理解暴力的用途，“国家”这个概念便也消失了，这时就会出现所谓的“无政府”—就这个词的特定含义说—状态。当然，暴力肯定不是国家的常规手段或唯一手段，谁也没有这样说；然而暴力却是国家特有的手段。今天，国家和暴力之间有着特别密切的关系。在过去，各式各样的制度—从氏族社会起—都知道，暴力的使用是十分正常的。但今天我们却必须说，国家是这样一个人类团体，它在一定疆域之内（成功地）宣布了对正当使用暴力的垄断权。请注意，“疆域”乃是国家的特征之一。现在的特点是，其他机构或个人被授予使用暴力的权利，只限于国家允许的范围之内。国家被认为是暴力使用“权”的唯一来源。因此对于我们来说，“政治”就是指争取分享权力或影响权力分配的努力，这或是发生在国家之间，或是发生在一国之内的团体之间。

　　这同一般的说法基本相符。当某个问题被称为“政治”问题，某位内阁部长或官员被称为“政治”官员，或有个决定被称为“政治”决定时，其中便总有这样一层含义：在回答那个问题、做出那个决定，以及确定那个官员的活动范围方面，权力的分配、维持或转移中的各种利益起着决定性的作用。那些积极从事政治以追求权力的人，他们或者是为了以此作为达到某些理想或自私目标的手段，或者仅仅是“为权力而追求权力”，即享受权力带来的名望感。

　　就像历史上以往的制度一样，国家是一种人支配人的关系，而这种关系是由正当的（或被视为正当的）暴力手段来支持的。要让国家存在，被支配者就必须服从权力宣称它所具有的权威。人们什么时候服从，为什么服从？这种支配权有什么内在的理据和外在的手段？

　　2.支配权的类型

　　从原则上说，内在的理据—即基本的正当支配类型—有三。

　　首先，是“永恒的昨日”的权威，即通过源头渺不可及的古人的承认和人们的习于遵从，而被神圣化了的习俗的权威。昔日的家族长制和世袭君主所实行的，就是这种“传统的”支配。还有一种不同寻常的个人神宠—我称之为“超凡魅力”—chrisma型的权威，它来自极端的个人献身精神，个人对救赎、对英雄业绩的信念，或其他一些个人领袖的素质。这种“超凡魅力型”的支配，由先知们实行，在政治领域，则是由推举产生的战争头领、靠民众直接认可而当政的统治者、伟大的群众煽动家或政党领袖所实行。最后，是依靠“法制”，依靠对法律条款之有效性和客观性“功能”的信任而实行的支配；这些法律。则是以理性方式建立的规则为基础的。在这种情况下，凡是合乎法规的职责履行，都可望得到服从。实行这种支配的，是近代的“国家官吏”，以及所有那些在这方面同他类似的权力拥有者。

　　不难理解，在现实中，服从是由极强烈的惧怕或希望决定的—惧怕魔法的力量或掌权者的报复，希望得到这个世界或来世的奖赏。除此之外，服从还取决于十分不同的原因。这一点我们马上就会谈到。然而，在为服从的“正当性”寻求答案时，我们遇到的就是这三种“纯粹”类型：“传统的”、“超凡魅力的”和“法制的”。

　　这些正当性概念和它们的内在理据，对于支配的结构有着十分重要的意义；在现实中，当然很难找到这些正当性的纯粹类型。不过今天我们无法讨论纯粹类型极其繁杂的变种、转型和组合形式，这属于“一般国家学说”的话题。这里我们最为感兴趣的，是这些类型中的第二种：人们因服从纯属“领袖”个人的“超凡魅力”，而产生的效忠，由此形成的支配。因为天职这个概念的最高表现，正是根植于这个支配类型之中。

　　对先知、战争首领、公民大会或议会中所有伟大的煽动家身上超凡魅力秉赋的效忠，意味着领袖本人被认为是一位内心“受天职召唤”的领袖。人们服从他，不是因为传统或条律，而是因为对他怀有信仰。这位领袖如果不单纯是个狭隘虚荣、昙花一现的暴发户，他便是为他的事业而活着，“为他的工作不懈奋斗”。他的门徒、追随者、他个人的朋党所表现出的效忠，针对的是他本人，是他这个人所具有的素质。

　　超凡魅力型领袖在任何地方和任何历史时期都曾出现。以往，这种索质最重要地表现在两类人物身上，一类是巫师和先知，一类是战争头领、帮派首脑和雇佣兵队长。我们更感兴趣的，是从城邦的土壤中成长起来的自由“煽动家”这种类型的政洽领袖。就像城邦一样，这种煽动家是西方，尤其是地中海文化所特有的。此外，像议会党团领袖这种形式的政治领袖，滋生于宪政国家的土壤，而这种国家，也是西方的特产。

　　当然，这些“受天职召唤”的政治家—从“天职”一词最真切的含义说—在任何地方都不是政治权力斗争中唯一决定性的人物。他们所能调动的辅助手段也具有很大的决定性意义。政治上居于支配地位的权力，如何来维持其支配呢？这个问题适用于一切类型的支配，因此也适用于所有形态的政治支配，无论它是传统的、法制的或是超凡魅力的。

　　对支配的经营要有持续的行政管理，这要求人的行为服从那些声称拥有正当权力的主人。另一方面，支配的经营需要通过这种服从，控制一些在既定情况下行使暴力不可缺少的物质资源。因此，支配的经营需要控制一批幕僚和物质的行政工具。

　　这批行政幕僚，外在地看代表着政治支配的组织。当然，就像任何组织一样，这个组织通过服从，而不仅仅是我们刚才说的正当性，同权力的拥有者联系在一起。此外还有两种借助于个人利益的手段：物质奖赏和社会荣誉。封臣的采邑、世袭制下僚属的傣禄、近代国家官员的薪金、骑士的荣誉、身份特权以及官员的荣誉等等，构成了他们各自的酬劳。担心失去这些酬劳，是僚属与掌权者结为一体的最后的和决定性的基础。在战争中，追随者有荣誉和战利品可得，煽动家的追随者则可“分赃”，即通过垄断官职，对被支配者进行盘剥，以及只有政治才能带来的好处和虚荣心的满足。这些报酬也都是来自一个超凡魅力领袖实行的支配。

　　正像经济组织一样，利用暴力来维持支配，需要某些物质手段。一切国家都可以这样进行分类：看它原则上是依靠那些个人拥有行政工具的僚属，还是依靠那些同行政工具“分离”的僚属。这种区分，同我们今天说资本主义企业中同物质生产资料“分离”的领薪雇员和无产阶级，有着同样的含义。对于僚属、官员或手下无论什么人的服从，掌权者要做到可以信赖。行政手段可以是钱财、建筑物、战争物资、车辆、马匹或其他什么东西。这里的问题是，掌权者是否亲自领导和组织行政工作，只将执行权委派给他的个人侍从、受雇官员或个人宠臣和亲信，他们都不是行政工具的所有者，也就是说，他们本人无权使用物质的行政工具，而是要受主人的指挥。行政工具所有权的有无这种区别，存在于以往的一切行政组织之中。

　　有些政治团体，它的物质的行政工具，全部或部分由独立的行政僚属自主控制，可以称这些团体为“身份制的”团体。例如，封建团体中的封臣，自己掏腰包支付他封地内的行政和司法费用。他提供自己的装备和给养用于战争，他下一级的封臣也是如此。当然，这对领主的权力地位是有影响的，他所能依靠的，只是一种个人信任的关系，和这样一个事实：他拥有采邑，拥有社会荣誉方面的正当性，其来源则是上面的主人。

　　但是，从最早的政治形态以降，我们随处都可以看到领主亲自领导行政的情形。他让那些奴隶、家臣、随从、“得宠者”，以及他拿自己库房的钱财供养的受俸牧师，对他产生人身依附，以求把行政权掌握在自己手中。他力求用他自己的钱袋，用他家庭财产的岁入，支付各种费用；他努力建立起一支依附于他个人的军队，因为军队的装备和给养来自他的粮库、钱库和武库。在“身份制”团体中，领主在独立的“贵族阶层”的协助下进行统治，因此他要同他们分享他的支配权；亲自实施行政管理的领主，或是靠他的家族成员支持，或是靠平民的支持。这是些没有自身社会荣誉的无财产阶层，他们在物质上完全同他拴在一起，自己没有任何足以抗衡的力量。所有形式的家族长制和世袭制的支配，苏丹的独裁制以及官僚制国家，都属于这后一种类型。官僚制的国家制度尤其重要，其最理性化的发展，正是近代国家的特征。

　　3.近代国家和职业政治家的出现

　　近代国家的发展，无论在何处，都是由君主发动的。对于他周围那些自主的、“私人”拥有执行权的人，那些有权拥有自己的行政、战争和金融工具，拥有一切可用作政治资本的人，为剥夺这些人铺平道路的，便是君主。这整个过程，同资本主义企业通过逐渐剥夺独立生产者而得到发展如出一辙。近代国家最后控制了进行政治组织的所有工具，实际上将它们全部集中在一个首脑的统治之下。没有哪一个官员，对于他所支出的钱，或他管理的房屋、仓库、工具和武器，拥有所有权。在当时的“国家”中，行政僚属（包括行政官员和工作人员）同行政组织的物质工具的“分离”—这是国家这一概念的基本要素—终告完成。最具近代精神的发展便由此开始，我们亲眼看到，那些曾剥夺政治工具，因而也剥夺政治权力的人，也面对着被剥夺的企图。

　　至少从领袖已取得了合法的权威地位这个角度说，这场革命大有收获：这些领袖通过篡夺或选举，已经取得了对行政班子和物质资源机构的控制权。无论他们是否有权这样做，他们从被统治者那里推论出自己的正当性。在这个至少是表面上成功的基础上，他们是不是可以正确地抱着希望，在资本主义企业内实行剥夺，这是另外一个问题。资本主义企业的管理，虽然同行政机构的管理有着深刻的相似性，两者所遵行的规律毕竟十分不同。

　　今天，我们不在这个问题上表明立场。我只为我们的思考做一些纯概念的的说明：近代国家是组织支配权的强制牲团体，它已经成功地做到了在一定疆域之内，将作为支配手段的暴力的正当使用权加以垄断。为了这一目的，国家将组织的物质工具集中到其领导人的手中，并且对以往有权支配这些工具的所有自主的身份制官员，实行了剥夺。如今，国家占据了他们的位置，处在最顶端。

　　这一政治剥夺过程取得的成功各有不同，但它出现在世界上的所有国家之中，由此出现了另一种意义上的“职业政治家”，他们首先是出现在君主的臣僚之中。他们是这样一群人，同超凡魅力型的领袖不同，他们不打算自己成为主子，而是只想成为政治主子的臣僚。在剥夺的斗争中，他们站在君主一边为他所用，通过替君主料理政事，他们一方面挣得生活所需，另一方面也获得了理想的生活内容。我们又一次发现，只有在西方，才有这种也为君主之外的权力服务的职业政客。在过去，他们一直是君主最重要的权力工具和政治剥夺的工具。

　　在详细说明“职业政治家”之前，先让我们澄清一下他们从各方面呈现出的存在状态。同经济中的追求一样，政治即可以是一个人的副业，也可以是他的职业。人们可以作为“临时的”政治家参与政治，谋求对政治机构内部或它们之间的权力分配发挥影响。当我们投下我们的选票，或完成一次类似的意见表达，如在“政治”集会上鼓掌或抗议，或发表“政治”演说等等，这时我们都属于“临时”政治家。许多人同政治的全部关系仅限于此。所有那些党务工作者和志愿政治团体的领导，都将政治作为副业来从事，他们通常只在需要时才积极从政，对于他们来说，不管从物质上还是理想上，政治皆不是处在第一位的“他们的生命”。国家的咨询机构和类似的协商机构只在召集时才发挥作用，它们的成员也属于这种情况。属于同样情况的，还有我们国会议员中的一大部分人，他们只在开会期间才积极从政。过去，这个阶层在身份团体中最为常见。所谓“身份集团”，是指有权拥有个人的军事手段的人，重要行政工具的拥有者，或个人特权的拥有者。他们中的大部分人，远远不是完全投身于政治服务，也不将它作为优先从事的工作，甚至只能说是偶尔为之。他们不过是利用自己的特权，谋求获得租金甚或利润上的好处。只有当他们这个平等阶层的上级领主特别要求他们时，他们才会积极参与政治团体的活动。有些辅助势力被君主所借助，用来建立一个唯命是从的政治组织，这时他们的情况也没有什么不同。宫廷外参事、在更早期的“库里亚”中开会的顾问，以及君主的其他一些议事机构，他们中相当一部分都属于这种性质的人。但是，这些把从政作为副业的临时性辅助性势力，自然不能令君主满足。他必然会尽力网罗一批助手，完全彻底地服务于他，于是便这项工作变成了他们的主业。逐渐出现的这种王朝政治组织的结构，甚至这种文化的整个形成方式，在很大程度上取决于君主录为己用的人来自何处。

　　有些政治团体，它们的成员组成一个（所谓的）“自由”共同体，完全排除了君主的权力，或远离了君主权力的限制，专职政治家对于这样的团体也是必要的。它们是“自由”的，意思不是说它们摆脱了暴力的支配，而是说因传统而成为正当（大多数是靠宗教而神圣化），因而是一切权威唯一来源的君主权力已经消失。这种共同体的历史家园也存在于西方。它们的温床是作为政治组织的城市，这种城市里的政治形态，最早出现于地中海文化区。那么在所有这些情况下，以政治为主业的政治家是什么样子呢？

　　4.以政治为业的方式

　　以政治为业有两种方式。一是“为”政治而生存，一是“靠”政治生存。这种对照并不意味着它们是相互排斥的。人们通常是两者兼而为之，至少他有这样的想法，在实践中他也肯定会两者兼而为之。“为”政治而生存的人，从内心里将政治作为他的生命。他或者是因拥有他所行使的权力而得到享受，或者是因为他意识到服务于一项“事业”而使生命具有意义，从而滋生出一种内心的平衡和自我感觉。从这种内心的意义上，所有为事业而生存的忠诚之士，也依靠这一事业而生存。因此这里的区别所涉及的是事物十分基本的层面，即经济的层面。力求将政治作为固定收入来源者，是将政治作为职业，“靠”它吃饭，没有如此打算的人，则是“为”政治而活着。在私有财产制度的支配下，一个人要想从这种经济的角度看有能力“为”政治而活着，就必须存在一些琐细无足道的（如果各位愿意这样说的话）先决条件。在通常情况下，政治家不必在经济上依赖政治给他带来的收入。简单地说，这意味着政治家必须很富有，或者，他在生活中必须具有某种提供足够收人的个人地位。

　　至少在正常情况下，事情就是如此。战争首领的追随者，对正常的经济状况几乎毫不在意，其情形一如追随革命英雄的街头群众。这两种人的生计所系，都是战利品、掳夺物、没收品、捐献，或者依靠本质上同这些东西一样的行为：强行派发一些毫无价值的债券但这些现象必定是不正常的。在日常的经济生活中，唯有一定数量的财富，才能使人达到经济独立的目的。不过单凭这一点还不够，职业政治家还必须有经济上的“闲暇”，这即是说，他的收入不必依靠他本人持续不断地将精力和头脑完全用于、或至少主要用于经济收益的经营上。从这个意义上说，只有食利者才是完全具备“闲暇”条件的人。他因此是个完全的不劳而获者。他可以是往昔的领主，或今日收地租的大地主或贵族。在古代和中世纪，他们向奴隶或农奴收租，在近代，他们从股份、债券或类似来源获得红利—这些人就是食利者。

　　从这个意义上说，无论是工人或—必须充分注意到这一点—企业家，特别是近代的大企业家，都不是经济上有闲暇的人。企业家显然被他的企业拴住，因此他不能有闲暇。考虑到农业的季节性特点，工业企业家同农业中的企业家相比，情况尤其如此。大体上说。企业家想找个什么人在企业中代表他，即便是暂时性的，也十分难以做到。他的闲暇机会，就像医生一样渺茫；他越是杰出和忙碌，他就越是不能得到闲暇。纯粹是出于组织方面的原因，律师想做到可干可不干就容易一些，因此律师在担当职业政治家的角色方面，占有不成比例甚至往往是主导性的地位。我们不想再继续这样的分类了，还是让我们对其中的若干门类做一澄清。

　　领导国家和政党的人，如果他们（从经济的角度讲）并不靠政治维生，而是全身心地为政治而生存，那就必然意味着，这个政治领导阶层是在“财阀统治”的原则下组成的。这当然不是说，这种财阀领导集团的存在，同时表示政治上处在支配地位的阶层不会试图“靠‘，政治吃饭，因此这个居支配地位的阶层一般也不会利用政治支配权为自己谋取经济利益。这一点是无须怀疑的。从来没有一个这样的阶层，不曾多多少少”靠“政治活着。这里的意思仅仅是说，职业政治家不必直接为他的政治活动谋取酬劳，而这是没有资产的政治家绝对必须要的。另一方面，我们也不是说，无财产的政治家从事政治，完全是或主要是为了追求私人的经济好处。我们无意说，他不会首先去考虑”工作“。根本不是这么回事，从一切经验来看，富人在其整个生活取向中，总有一个自觉或不自觉的基本立足点，即他对自己生存的经济”安全“的关切。有些阶层，因为没有资产，故同维护既定社会的经济秩序乃其利益所系的阶层毫不相干，我们可以发现，一种轻率而无节制的政治理想主义，即或不说完全，也是主要来自这一阶层。在非常的年代，因此也是革命性年代。情况尤其如此。以非财阀政治的方式吸收有兴趣的从政者，吸收领导层和迫随者，必定要同一个不言自明的先决条件挂钩：经营政治的人可以得到定期而可靠的收人。

　　政治可以是“名誉职务”，由那些通常所说的“独立的”人，即富人，特别是食利者来从事。或者，政治领导集团也可以向无财产的人开放，这时他们就必须能得到报酬。“依靠”政治吃饭的职业从政者，可以是纯粹的“食禄者”或领薪‘官吏“，这种情况下从政者因为特别的服务而从收费和赏金获得收人—小费和贿赂只是这类收入中不定期的、正式说来非法的一类；或者他得到实物形式或货币薪水形式的固定收人，也可以两者兼而有之。他可以扮演一名”企业家“的角色，像雇佣兵队长、包租人和捐官者，或者像美国的党老大，他将自己的花销视为投资，然后利用自己的影响力获得收益。他也可以有固定的工资，像党报编辑、党的书记、近代的内阁部长或政治官员。在过去，典型的报酬有封建采邑、赠送地产和各种形式的律禄。随着货币经济的发展，君主、获胜的征服者和成功的政党首脑的追随者所获得的报酬，则以赏金和律禄尤为典型。今天，对于忠心耿耿的服务者，党的领袖送给他们各种官职—党内职务、报社、合作社、健康保险机构以及国家的职位等等。一切党派斗争，既是为客观性目标的斗争，也是争夺官职授予权的斗争。

　　在德国，赞成地方分权和赞成中央集权的人，无论他们是在柏林、慕尼黑、卡尔斯鲁厄还是德累斯顿，他们之间的斗争焦点，都是由哪些势力来控制官职授予权。政党认为，在谋求官职上遭受挫折，要比反对它的客观性目标的行动更为严重。在法国，因政党政治而造成的外省长官易手，一贯被认为是比政府计划的改变更为严重的变化，也总是引起更大的震动，与此相比，后者几乎只是些无聊的繁言。有些政党，特别美国的政党，在因宪法解释引起的昔日冲突消失之后，已经变成了纯粹分封官职的政党，它们授人职务，根据猎取选票的需要修改自己的重要纲领。

　　近几年来，在西班牙，两大政党按照常规，自上而下操纵“选举”，以此为手段轮流执政，借此为其追随者提供官职。在西班牙各殖民地，在所谓的“选举”和所谓的“革命”中，利害枚关的总是国家这只面包篮子，胜利者要靠它来喂养自己。

　　在瑞士，各政党在它们之间按比例和平地分配官职，我们的一些“革命性”宪法草案，例如巴登宪法的第一个草案，试图将这种制度扩大到部长级职位。可见，国家和国家的官职，是被视为纯粹的猎取政治职务者提供官职的机构。夭主教中央党对这个草案最为热衷。在巴登，作为党纲的一部分，这个政党主张按比例向党内派系分配官职，因此并不考虑各派系的成就大小。由于官僚化的普及造成官职数量越来越多，也由于这些官职代表着特别可靠的生活保障，使得这一趋向在所有政党中有愈演愈烈之势。对于政党的追随者，政党日益成为达到以此种方式提供官职这一目标的手段。

　　5.专业官吏的兴起和这些状况相反，近代官吏团体已发展成一支高度素质化的专业劳动力，经过长期的预备性训练后各有专长。近代官僚集团出于廉洁正派的考虑，发展出一种高度的身份荣誉意识，若是没有这种意识，可怕的腐败和丑陋的市侩习气，将给这个团体造成致命的威胁。没有这种廉洁正派，甚至国家机构纯粹技术性的功能也会受到威胁。国家机构对于经济的重要性，一直在稳步上升，尤其是随着社会化的扩大，这种重要性还会得到进一步的加强。

　　在美国，由于总统选举的结果，使得成千上万的官员大换班，甚至波及下层邮差，由此造成由猎取宫职的政客实行业余水平的行政管理，行政人员根本不知道专业的终身文官制为何物，不过这种业余行政方式，长期以来已被“文官改革法案”搞得千孔百疮。行政管理中纯粹技术性的、无法推诱的需要，一直在决定着这一发展。

　　在欧洲，建立在劳动分工基础上的专业官员，经过五百年的逐渐发展而出现。意大利的城市和领地开其先河，君主国中的先行者，则是诺曼人征服者的国家。但是，迈出的决定性一步，却同君主的理财有关。从马克西米连皇帝的整伤朝政，我们可以了解到，在这个领域，即使面对极端紧迫的压力和土耳其人的统治，官吏要想废黝君主是多么难以成功。财政领域最难以承受那些一知半解的统治者—当时的统治者充其量不过是名骑士。战争技术的发展呼唤着专家和专业化的官吏，司法程序的细密化，也要求有训练有素的法律专家。16世纪时，在较先进的国家，专业官吏在战争、财政和法律这三个领域取得了明确的胜利。就在君主专制主义凌驾于身份等级制度之上的同时，君主大权独揽的统治也逐步让位于专业官吏体制。正是这些官吏协助君主取得了对贵族等级的胜利。

　　和具备专业训练的官吏崛起的同时，“政治领袖”的发展也告实现，尽管这其中的转变远不是那么易于察觉。当然，在这个世界上，无论什么年代或什么地方，都存在着这种有实际决定权的君主顾问。在东方，为了使苏丹尽可能远离因施政成败而承担的个人责任，设置了“大宰相”这一典型的人物。在西方，马基雅维里时代的查理五世在位时，主要是受威尼斯使节所写的报告影响，外交首先变成了一种自觉培养的技艺。在专业外交官的圈子内，人们怀着极大的热情阅读威尼斯使节的报告。擅长于这门技艺的人，主要是那些受过人文主义教育者，相互之间以内行知交相待，一如中国战国晚期的那些文人政客。对包括内政在内的整个政策从形式上进行统一指导的必要性，最终因形势所迫而出现，只能以宪政体制的发展为条件。当然，有些个人，如君主的顾问或事实上的领袖，一再出现于既往的历史中。但是，即便在最先进的国家，行政机构的组织最初是循着其他途径演进的。合议制的最高层行政机构已经出现。从理论上说，他们在君主本人的主持下开会，由君主做出决定，事实上这种形式却在逐渐退化，这种合议制导致了意见的对立，以及由此产生的多数票和少数票。除了官吏和最高权力机构外，君主还在身边网罗了一批纯粹的私人亲信—“阁僚”，对国务顾问或无论什么名称的最高国家机构的决议加以考虑之后，通过这些阁僚做出决定。君主日甚一日地落到业余政客的地步，他力求利用合议制和阁僚，从受专业训练的官吏难免会不断增加的工作重负解脱出来。但他仍尽力将最高领导权掌握在自己手中。在专业官吏和一人独裁统治之间的这种潜在斗争，是无处不在的。直到议会和政党领袖的权力野心露面后，这种情况才发生了变化。十分不同的条件导致了极其相似的结果，尽管其中有些可想而知的差别。无论在什么地方，只要王室手里依然握有实权，如德国这个特别突出的例子所示，君主的利益便会同官吏团体的利益结为一体，共同对抗议会及其权力要求。官吏也希望领导的位置，即大臣的职位，由自己人来把持，因此将这些职务立为官职升迁的目标。从君主这一方面看，他的利益所在，是能够根据自己的判断，从各级忠诚的官吏中任命大臣。而这两派势力的共同利益，是希望看到政治领导以团结一致的方式对抗议会，因此也希望看到合议制被一个单一的内阁首脑所取代。进一步说，君主为了以纯粹形式的方式摆脱党争和党派攻击，他需要有个人来掩护他，为他承担恶人，也就是说，回答议会的质询和与政党进行谈判。这些利益向着同一个方向发挥作用：促使一个大臣出现，对官吏团体实行统一的领导。

　　有些地方，譬如在英国，议会获得了凌驾于君主之上的权力，议会权力的发展甚至更有力地作用于国家机构的统一这个方向。在英国，“内阁”以议会中的唯一首脑作为其“领袖”，在该党控制着多数时，内阁便成了一个党的委员会。这种政党的权力不为正式的法律承认，但事实上，只有它具备政治上的决定权。官员的合议机构本身并不是实际统治权力的机关—政党才是这样的机关—因此也不可能是真正的统治权之所在。执政党需要一个常设的组织，其成员只由它的实际领导人组成，这些人秘密地讨论各种事务，以便对内维护权力，对外能够从事重大的政治活动。所谓内阁，不过是这样一个组织而已。然而，在同公众的关系，特别是同议会成员的关系方面，政党需要有个对所有决定负责的领袖—内阁首脑。英国的制度已经以国会内阁制形式，为欧洲大陆所采纳。只有在美国和受美国影响的民主制中，才建立了相对于这种制度而言十分异样的制度。美国的制度，是将获胜政党中那位直接民选的领袖，放在官僚机构首脑的位置上，而这些官员全是由他任命，只有在预算和立法问题上，他才受制于“国会”的同意。

　　政治发展成为一种“经营”，要求在由近代政党发展出来的斗争方式方面，做到训练有素。政治的这一发展，决定了公共官员分为两类，这两类人虽然没有严格的界限，他们的区别却是十分明确的。这两类人的一方是行政官吏，一方是“政治”官吏。“政治”官吏，按这个词的真正含义，经常可以根据一个事实，从其外表上辨认出来：他们任何时候都可以被随意调动，他们可以被撒职，或至少被“暂时停职”。他们就像法国的外省长官或其他国家类似的官吏一样，同承担司法职能的官员的“独立性”形成鲜明对比，在英国，一旦议会多数发生变化，并使内阁也随之发生变化，有些按照固定的惯例退职的官员，他们也属于这个范畴。通常在他们中间还有一些人，其职责包括一般的“内政”管理。这些政治成分承担的主要任务，是在国内维持“法律和秩序”，因此也是维持现有权力关系的任务。在普鲁士，根据普特卡默的告示，这些官吏要想不受遗责，有义务“代表政府的政策”。他们也像法国的外省长官一样，被用作影响选举的官方工具。说到担任官职要求受过大学教育、专门的考试和专门的预备期，德国制度中的大多数“政治”官吏同其他国家相比，具备同等的资格。在德国，只有政治机构中的首脑，即大臣们，才不具备这种近代文官的专业特征。甚至在旧体制下，一个并未进过高等教育学府的人，也可出任普鲁士的教育大臣，而你若是想成为一名参事官，从原则上说，却必须以通过指定的考试作为基础。专家、训练有素的司长和参事官同他们各自的上司，例如同普督士教育部的阿尔多夫相比，对于各分支机构中真正的技术性问题，当然有着无比丰富的知识。结果，在所有日常事务提出的要求方面，各分支机构的领导要比部长们更有权力，这种情况并非没有一点道理。部长不过是那些政治权力大人物们的代表，他必须代表这些有权有势的政治团伙，他必须接受他手下的专业官员提出的措施，或是从政治方面对他们下达指导性命令。

　　在私有制经济的企业中，悄况也十分类似。真正的“主宰者”—聚集一堂的股东们，对生意经营所能发生的影响，就像受专业官员统治的“人民”一样微乎其徽。决定企业政策的人，也就是受银行控制的董事会，只下达指导性命令和选择经理人员，他们本身在技术上没有能力去领导企业。可见，革命国家目前的结构从原则上说并没有表现出什么新鲜东西。它将凌驾于行政部门之上的权力，交到不折不扣的业余人士手里，他们利用对机关的控制权，只想把专业官员当做执行的头脑和手来使用。目前这种制度的困难还不在这里。不过我们所关心的，并不是这些困难，而是想搞明白，那些职业政治家，包括政治“领袖”和他们的追随者，有什么典型的特征。他们的性质已经发生了变化，今天，在不同的情况下，他们之间也大不相同。

　　我们已经知道，以往“职业政治家”是在君主同贵族等级的斗争中发展起来的，他们为君主效力。我们来简略地谈谈这些职业政治家的主要类型。

　　6.职业政治家的来源

　　面对贵族等级，君主要从这个等级之外寻觅政治上可资利用的阶层。在这些阶层中，首先可以举出僧侣阶层。除了中世纪的基督教地区之外，这个阶层还存在于西印度、东印度、信奉佛教的中国和日本、信奉喇嘛教的蒙古。僧侣在技术上可资利用，是因为他们能识文断字；婆罗门、佛门僧人和喇嘛被引人宫廷，主教和教士被聘为施政顾问，这种情况的出现，是着眼于获得一支能读会写的行政力量，皇帝、君主和可汗们可以将他们用于同贵族集团的斗争。同反抗领主的封臣不同，僧侣，尤其是恪守独身的僧侣，他们处在正常的政治和经济利益的运行之外，不会出于私利或子孙的利益，被权力斗争所诱惑，僧侣由其身份所决定，同君主的行政管理工具是“分离”的。受过人文主义教育的文人，构成了第二个这样的阶层。曾经有过一段时间，人们学习用拉丁语进行演讲，用希腊文作诗，目的是要成为君主的政治顾问，最理想的是成为一名谏臣。这是人文主义学派第一次勃兴的时代，是君主奖掖专业“诗学”的时代。在我们看来，这是一个过渡时期，它对我们的教育制度产生了持久的影响，但尚未产生更深一层的政治结果。东亚的情况有所不同。中国的士大夫是—毋宁说从一开始就是—同我们文艺复兴时期的人文主义者类似的人物：他是在远古语言的不朽经典方面训练有素并科考过关的文人。各位读一下李鸿章的日记便会发现，他最引为自豪的，就是自己的诗赋和出色的书法。这个阶层，利用取法乎中国古代而发展出来的一套规矩，决定着整个中国的命运。如果当年的人文主义者哪怕有少许机会得到类似的影响力，我们的命运也许会和中国差不多。

　　第三个阶层是宫廷贵族。在君主成功地剥夺了贵族作为一个等级的政治权力之后，他便把这些贵族拉进宫廷，让他们担任政治或外交方面的职务。我们的教育制度在17世纪的转变，就部分取决于这样一个事实：作为职业政治家的宫廷贵族，取代人文主义学者，进人了君主臣僚的行列。

　　第四类为英格兰的制度所特有。在那里出现了一个由小贵族和城市食利者组成的显贵阶层，用术语来说，他们被称为“绅士”。英格兰的绅士所代表的这个阶层，君主最初是要争取他们以对抗那些贵族爵爷。君主赋予这个阶层拥有“自治”的职权，后来他本人又变得日益严重地依赖这些人。这个绅士集团，基于个人的社会权力的利益，不取报酬地接过了地方行政的全部职权，从而一直保持着对这些职权的占有。这个绅士阶层将英国从官僚化中拯救出来，而这种官僚化的命运，欧洲大陆的所有国家皆未能幸免。

　　第五个阶层，即大学里训练出来的法律学家，为西方，尤其是欧洲大陆所特有，他们对这个大陆的整个政治结构有着决定性的意义，经罗马的官僚制国家改造后的罗马法，对后世所产生的巨大影响，再清楚不过地表现于这样一个事实：无论在何处，以促进理性化国家的发展为方向的政治革新，一概是由受过训练的法律学家所发动。这一现象也出现在英格兰，尽管在那里，法律学家庞大的全国性行会组织妨碍了对罗马法的接受。在世界的任何其他地区。都看不到与这一过程类似的现象。

　　在印度的弥曼萨学派中，理性的法律思维端倪俱在，伊斯兰教也不乏对古代法律思想的进一步培育，但所有这一切，都未能阻止理性的法律观念被神学的思维方式所淹没。首先是司法诉讼的程序，在印度和伊斯兰教中一直未能达到充分的理性化。仅仅是由于意大利的法律学家借用了古代罗马的法理学，才使得这种理性化得以在欧洲大陆出现。罗马的法理学，是一个从城邦国家上升至主宰世界地位的政治结构的产物—一个性质十分独特的产物。中世纪后期《学说汇编》的法律专家和教规专家，他们的“现代用法”中混杂着一些来自法律学家和基督教思想、后来被世俗化了的自然法学说。意大利的城市执法官、法国王室的法律学家（他们为皇权清除领主的统治建立了形式的手段）、主张主教会议至上论的教规学者和神学家（他们从自然法的角度思考问题）、欧洲大陆君主的宫廷法律学家和学院派法官、荷兰的自然法学教授和反抗王权者、英国王室和议会中的法律学家、法国高等法院里的穿袍贵族，最后还有法国大革命时代的律师，这些人中间都存在着法律理性主义的伟大代表。

　　缺少这种法律的理性主义，绝对专制国家的兴起就像法国大革命一样，是难以想象的。各位如果浏览一下法国高等法院的谏议册，或16世纪至1789年法国三级会议的陈情书，你随处都可以看到法律学家的这种精神。如果你观察一下法国国民议会成员的职业构成，便可发现，尽管这些成员是按照平等参政权选举产生，其中却只有一位无产者、寥寥几名资产阶级实业家，和一大批各种各样的律师。没有这些人，激励着激进知识分子及其各种方案的特殊精神，便是难以想象的。自从法国大革命以来，近代法律家和近代民主便水乳交融密不可分。从我们今天的含义看，作为一个独立身份阶层的律师。也是唯独在西方才存在。从中世纪开始，在诉讼理性化的影响下，他们从日耳曼形式主义的法律程序中的代辩人发展而来。

　　自政党兴起之后，律师在西方政治中所起的重要作用并非偶然。通过政党来经营政治，就意味着通过利益集团来经营政治。我们很快就会看到这其中的含义。训练有素的律师，擅长为客户的利益做有效的辩护，在这方面，律师就像敌国宣传所显示出的优势一样，要优于任何“官吏”。他肯定能够利用逻辑上软弱无力的证据，为诉讼案件找到根据，从而打点官司，从这个意义上说，该案件是“证据虚弱的”。只是由于他技巧性地为案子提出了“强有力的证据”，才使他得以获胜。不过，即使一个案子具备逻辑上有力的证据作为支持，也只有律师能够为其作成功的辩护。作为政治家的文官，由于辩护的“虚弱”，使一件各方面都有利的事情变成了“证据虚弱的”事情，这种情况真是屡见不鲜。这就是我们不得不经历的事情。实际上，如今的政治，极大程度上是在公众之中利用言辩和文字来操作的。增强文字的效果，恰好是适合于律师来做的工作，而不是完全适合文官的工作。文官不是煽动家，他的目标也不是变成煽动家。如果他试图变成煽动家，通常他也只能成为十分差劲的煽动家。

　　真正的官吏，就其适当职责而言，是不能投身于政治的，在评价我们的旧政权时，这一点至关重要。他的适当工作应是从事无党派立场的“行政管理”。这也适用于所谓“政治的”行政官员，至少正式地说，就“国家之理由”—即维系着统治秩序存亡的利益—不容置疑而言，情况应是如此。他应当“无示好恶”地领导他的部门。因此，他应明确地不去做政治家—即领袖及其追随者—总要做和必须做的事，即从事战斗。

　　采取立场，充满激情—好恶分明—是政治家的本色，尤其是政治领袖的本色。他的行为所服膺的责任原则，同文官的原则截然不同，甚至正好相反。文官的荣誉所在，是他对于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那样，能够忠实地加以执行。即使这命令在他看来有误，而在他履行了文官的申辩权后上司依然坚持命令时，他仍应忠实执行。没有这种最高意义上的道德纪律和自我否定，整个机构就会分崩离析。而政治领袖，即处在领导地位的政治家，他的荣誉恰恰在于，他对自己的所作所为，要完全承担起个人责任，他无法、也不可以拒绝或转嫁这一责任。官员要具有高度的道德立场，他的这种素质，决定着他是个贫乏的政治家，尤其从这种说法的政治含义上讲，他是个不负贵任的政治家。从这个意义上说，他们又是道德地位很低的政治家，正如我们不幸在领导位置上一再看到的情况那样。这就是我们所谓的“官僚统治” ， 即便我们从成败的角度揭露这一体制在政治上不当，也丝毫无损于我们官吏队伍的荣誉。不过还是让我们重新回到政治人物的类型上来吧。

　　7.新闻工作的地位

　　自立宪国家出现以后，或更确切地说，从民主制度建立之时起，“煽动家”就一直是西方领袖式政治人物的典型。我们自然不会喜欢这个称呼，但我们不应因此而忘记，第一位被称为煽动家的人，并不是克里昂，而是伯里克利。在古代的民主制度中，官职的人选是由抽签来决定的。伯里克利并无官职，或者说是位居最高司令官这个唯一选举产生的官职，却领导着雅典公民的最高会议。近代的煽动家当然也利用演说，我们只须想想近代的候选人要做多少次演讲，即可知道演说的数量已多到极惊人的程度。不过，印刷文字有着更为持久的效果。如今煽动家最重要的代表人物，是那些政论家和新闻工作者。

　　不论从什么角度看，有关近代政治新闻机构的社会学都应单列一章。我今天的演说，对于这一领域即使粗加勾勒都是不可能的。不过这其中有若干事情同我们的话题有关，所以必须谈谈。新闻工作者同政治煽动家、同时也和律师（以及艺术家）有着相似的命运：他们缺乏固定的社会归属。至少欧洲大陆的情况是这样，而英国和普鲁士过去的情况有所不同。新闻工作者似乎属于一个践民等级，“社交界”总是根据他们中间品行最差者来评价他们。因此，关于新闻工作者和新闻职业，流传着一些极为怪诞的想法。许多人并不了解，在新闻工作中，一项真正出色的成就所需要的“才干”，同任何学术成就所必须的才能绝对不相上下。我们尤其应考虑到，新闻工作必须按要求随时交稿，我们也得考虑到，新闻工作者必须在显然是完全不同于学者的创作条件下，立刻产生影响。人们几乎从未认识到，同学者相比，新闻记者所承担的责任要大得多。如果按照平均水平，任何一位有荣誉意识的新闻工作者，他的责任感同学者相比，不但毫不逊色，而且较学者有过之而无不及，这已由战时的情况得到证明。人们对新闻记者的评价不高，是由于在这方面，人们对一些不负责任的新闻工作者的表现，以及由此造成的往往十分可怕的后果，总是念念不忘。如果说，一名合格的新闻工作者要比普通人更加谨言慎行，那是谁也不会相信的。但事实正是如此。同其他职业相比，新闻工作这一行包含着一种极强的诱惑力。今天，新闻工作又遇到了一些其他的特殊条件和环境。由于这些因素的作用，使得公众在看待新闻界时，习惯于采取一种鄙夷和可怜的心情交织在一起的态度。今晚，我们无法讨论该如何对待这个问题。我们这里所关心的，只是新闻工作者以政治为业的命运，以及他们取得政治领导地位的机会。到目前为止，只有在社会民主党里，新闻工作者有着比较有利的机会。不过在这个政党的内部，主编的位置主要仍属于党内官员的位置，尚不足以构成领袖地位的基础。

　　至于在资产阶级政党里，从整体上说，沿着这条路爬上政治权力地位的机会，较上一代人相比情况反而有所恶化。当然，所有重要的政治家都需要新闻界的影响力，因此也需要和新闻界保持联系。但是，即使新闻界里产生了政党领袖，那也绝对属于例外，因此根本无须考虑。存在这种情况，是因为新闻工作者越来越“缺乏闲暇”，新闻工作的劳动强度和时效性日益强化，决定着这种“缺乏宽裕时间”的状况。如果为了生计，每天或者每周都必须写出文章，这不啻是给政治家戴上了脚镣。我就认识一些人，他们虽然具备领袖的气质和才干，却因工作所迫，在追求更高权力的过程中，身体，尤其是精神上遭受了永难愈合的挫伤。在旧政权统治的时代，新闻界同国家和政党中居支配地位的势力保持关系，新闻工作水平受到的伤害莫此为甚。不过这是个需要另做处理的问题。在我们的敌对国家中，情况并不是这样。然而即便在它们那里，以及在所有近代国家中，新闻工作者的政治影响力似乎每况愈下，而资本家式的报业大亨，如诺斯科里弗“爵士”之流，所获得的政治影响力却与日俱增。

　　但是，到目前为止，我们的资本主义的大型报业，主要控制着一些刊登“分类小广告”的“大众报纸”，故通常都是培养政治冷漠态度的典型。因为对它们来说，独立的政治立场并无任何好处，特别重要的是，若是坚持独立的政策，便不会从位居政治支配地位的势力那里，得到某些商业利益的照顾。在大战期间，曾大规模地利用广告业务对报业施加政治影响，这种作法如今似乎还会继续下去。虽然我们有理由相信，大报可以避开这种压力，但小报的处境就困难得多。新闻工作无论在其他方面具有什么吸引力，有多大程度的影响力，多大的活动范围，特别是负有多少政治责任，无论这一切情况如何，在我们今天所处的环境下，新闻职业的生涯都不是政治领袖步步高升的正常渠道。新闻职业大概已失去这种作用，或者尚未具备这种作用，人们只能等着瞧了。放弃不署名原则是否会使这种情况有所改观，还很难说。有些新闻从业者—不是所有的人—主张放弃死板的不署名做法。从战时德国新闻界专门雇用一些人员和一贯具名发表意见的名流作家来“治理”报纸的做法中，我们所得出的体验却不幸显示，在一些较著名的事件中，并没有像人们所以为的那样，出现了责任心必定有所加强的局面。姑不论党派倾向，有些报纸无异于恶名昭彰的街头传单，它们利用放弃不署名原则，争取扩大销路，而且大有斩获。这些煽情的出版商和新闻从业者得到了财富，但肯定没有赢得荣誉。我这里所说的话，丝毫没有反对促销原则的意思。这当然是个错综复杂的问题，不负责任的煽情也不是普遍现象。不过到目前为止，煽情从来不是通向真正的领袖地位，也不是通向负责任地经营政治的道路。情况会如何进一步发展，尚待观察。但是不论在什么环境下，新闻工作依然是职业政治活动的一条重要途径。它不是对什么人都适宜的途径，至少不适合那些性格懦弱的人，尤其是那些只能靠安定的位置维持内心平衡的人。如果说年轻学者的生涯是一场赌博，他至少还要受制于一些身份方面的固定规矩，使他不至于松懈，而新闻记者的生涯，不管从哪个方面说，都是一场彻底的赌博，他所处的条件，以一种其他情况下十分罕见的方式，考验着他内心的安定自信。职业生涯中经常遇到的艰辛，还不是最糟的事情。一个成功的新闻记者，他所面对的特殊困难，是他内心向他发出的要求。经常以貌似平起平坐的身份，出入于这个世界上权势人物的沙龙，大家往往是出于惧怕而对他奉承有加，但他心里始终明白，他身后的大门一关，主人十有八九会向客人们解释自己同这位“报界下流文人”打交道的原因，这实在不是件轻松的事情。更不轻松的事情是，他必须迅速而令人信服地就这事或那事发表意见，对生活中可以想象到的一切问题，即出现‘市场’需求的无论什么事，表明自已的态度，又不能变得极端肤浅，最重要的是，他不能因自我表白而丧失尊严，这会造成十分可悲的后果。有许多新闻记者变得丧失人性，毫无价值可言，这并不足怪。使人感到吃惊的倒是，尽管有这种种情况，这个团体中居然仍有许多可敬的、真诚的人，这实在不是外人所能轻易想象的。

　　如果说，作为职业政治家类型之一的新闻从业者，是个历时较为久远的现象，那么党内官员却只是近几十年，甚至一部分是近几年才出现的。为了搞清楚这些人物在历史进程中的地位，我们必须回过头来看看政党和党的组织。

　　8.政党的经营

　　凡是规模较大的政治团体，即是说，凡是任务的范围和规模超出了小的乡村区划、其掌权者以定期选举方式产生的政治团体，它对政治的经营，必须由那些有兴趣从事政治经营的人来做。这也就是说，只有数量相对较少的人首要的关心是政治生活，从而也对分享权力感兴趣，他们通过自愿加入的方式，为自己网罗一批追随者，推举自己或手下人作为候选人，广募财源，四处拉选票。很难想象，如果缺少这样的经营方式，在大的团体中选举如何能够运作得起来。在实践中，这意味着有投票权的公民分为政治上积极和政治上消极两种人。这种差别是以自愿的态度为基础，因此，依靠诸如义务投票制、“职业团体”代表制，或者其他明确或实际针对这种状况的措施和职业政客的操纵，并不能消除这一差别，积极的领袖和他们那些自由加入的追随者，是任何党派生活中必不可少的要素。追随者，以及由他们带动的消极选民，是选举领导人所必须的。但是党派的结构各有不同。举例来说，中世纪城市中的“党派”，例如教皇党和皇帝党，纯粹是由私人亲信组成。如果考虑一下这些中世纪党派的不同情况，就会让人联想到布尔什维克党及其苏维埃。请看看《教皇党章程》吧，其中便有没收贵族等级（最初是指所有那些以骑士为职业并有资格拥有采邑的家族）财产的内容；再看看禁止担任官职和剥夺投票权的做法吧，还有地区间的党派会议、严密的军事组织和奸细的赏金等等。然后再来看看布尔什维克党，他们有经过严密筛选的军队，尤其是在俄罗斯，有密探组织，他们解除了“资产阶级‘—包括企业家、商人、食利者、僧侣、沙皇后裔和警察—的武装，剥夺了他们的政治权利，当然还有没收财产的政策。

　　还有更为惊人的相似之处，例如可考虑一下，中世纪党派的军事组织纯粹是由骑士的军队组成，其组织基础是那些登记在册的封建领地，贵族几乎占据着所有重要的职位。在苏维埃这方面，它保留或毋宁说重新启用了高薪企业家、计件工资、泰勒制、军事和工厂纪律，以及寻求外国资本等等。因此，一言以蔽之，苏维埃不得不再次全盘接收布尔什维克曾当做资产阶级制度与之战斗的全部事物。为了让国家和经济维持正常运转，他们不得不这样做。此外，苏维埃也重新建立起了前“警备队”，作为国家权力的主要工具。不过我们这里必须讨论的，不是这样的暴力组织，而是那些在选票的市场上，通过冷静和“和平的”运动，谋取权力的职业政治家。

　　从我们通常所说的含义上，最初的政党纯粹是指贵族的追随者，例如在英格兰就是如此。如果一名贵族，不论出于什么原因改换党派，他的依附者也会随之改换。直到“改革法案”提出之前，大贵族以及—这一点同样非同小可一国王控制着有议会选举权的城镇。同这些大贵族党派相近的，是显贵的党派，随着资产阶级力量的崛起，它们在四处涌现出来：在西方的典型知识分子阶层的精神领导之下，有财产和教养的圈子，划分成不同的党派，追随着这些知识分子。这些党派的形成，部分地基于阶级利益，部分地基于家庭传统和意识形态方面的原因。僧侣、教员、大学教授、律师、医生、药剂师、富农、制造商—英格兰所有那些自认为属于绅士阶层的人，最初是在十分地方性的政治俱乐部里偶尔组成团体。在骚动不安的时期，小资产阶级提高了自己的声音，而无产阶级如果有位领袖的话，他们也会如此；这位领袖通常不是来自无产阶级内部。在这个阶段，尚不存在联系各个地方的全国性常设政党组织。只有议会代表形成了凝聚力。在推举候选人上，地方显贵起着决定性作用。竞选政纲的起因，部分地是候选人的竞选诉求，部分地是地方显贵的聚会，或者，也可以来自议会党团的决议。俱乐部领袖是一种业余工作—随一时之需而从事的荣誉性事业。（来源：公法评论）

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