新闻立法的能与不能

　今年10月某日，先有媒体揭露了河北蔚县矿难瞒报中收买记者的“封口费”事件。10月29日，又有媒体详细披露了山西霍州霍宝河煤矿发生的给记者发放“封口费”事件，11月28日，新闻出版总署公布了对有关记者和新闻媒体及其负责人的行政处罚决定。在“封口费”事件发生之后，11月3日，人民日报刊登一篇《提高舆论引导能力》的署名文章，在时隔20年之后，再次提出要加强新闻立法工作。11月7日，新闻出版总署发布《关于进一步做好新闻采访保障工作的通知》，首次明确保障新闻记者的采访权、表达权、知情权和监督权，同时亦规定记者应当遵守的职业道德及对违反者的制裁。“封口费”事件与新闻立法问题的巧合，在某种程度上似乎意味着我们必须用法律手段来确保新闻记者的职业道德。同时，一些论者也评论“封口费”事件说明了新闻立法的必要，不过，一些人是从保障记者采访权利的角度，另一些人则是从制裁违反新闻职业道德行为的角度，还有一些人因为担心限制新闻媒体和记者的自由而不主张制定新闻法。因此，不能不说，新闻立法的重提一开始仍然再次面临保障还是限制记者职业行为的问题。这个问题，其实一直以来都是新闻立法的主要争论焦点。

　　新闻立法问题，主要是新闻界内部提出的。法学界似乎对此一直都并不热衷。分析个中原因，一个很大的可能是新闻界把新闻法当作了部门法。笔者以为，这也许是新闻法自1980年提出以来争论近30年仍然不能达成共识的主要原因。因为，如果把新闻法当作部门法、行业法，它就必须主要解决新闻业内部的利益争议。而在新闻业内部，新闻媒体及其新闻工作者的利益、代表国家的新闻主管部门的管理利益、新闻报道当事人的名誉或隐私等利益、人民群众的舆论监督利益等等，都是必须被考虑的主要利益。而这些相互冲突的利益，又如何能够轻易地在新闻法这一部门法中获得平衡呢？

　　因此，我们需要认真考虑新闻立法的能与不能。

　　新闻立法能够做到什么？要回到这个问题，需要首先说明什么是新闻法，或者新闻法是什么内容的法？笔者以为，新闻法不是新闻业的部门法，而是保障宪法规定的公民言论自由、出版自由和批评建议等舆论监督权利的法。简言之，新闻法是关于公民权利的法，而不是行业内部治理的法。既然新闻法是公民权利法，其根本宗旨和主要内容就是保障公民行使言论自由、出版自由和舆论监督权利，或者是公民的知情权、表达权、参与权和监督权，并对权利行使过程中发生的争议规定解决争议的法律程序。如此而已。而新闻行业的行政管理法，则属于行政法范畴，要适用行政法学的限权理论，对新闻主管部门和官方的新闻媒体及其记者的权力进行依法限制。由此可见，“新闻法”与“新闻管理法”，真是差之毫厘，谬以千里。

　　然而，无论是把新闻法看作公民权利的法，还是新闻业行政管理法，它们在我国现有法律体系中都已经客观存在。现在，新闻界乃至社会各界的很多人认为我国目前没有新闻法，这是一种非常大的误解。

　　先说关于公民权利的新闻法。我国宪法第35条规定了公民的言论自由和出版自由等表达自由，第27条和第41条规定了公民对于一切国家机关和国家机关工作人员享有批评建议等舆论监督权利。这四条宪法条文足以保障我国公民通过新闻传播方式行使这三种基本权利，以具体实现宪法第2条规定的人民管理国家和社会事务的主权权力。因此，从这个意义上，应当说，我国已经有了《新闻法》。美国直接保障新闻自由的法律条文不过只有一条，即宪法第一修正案，德国也是在其宪法第五条规定类似内容。我国宪法有四条这样的规定，应当不算少了。我们知道，美、德两国是通过法院系统对宪法条文的解释、适用来保障公民的新闻自由的，英国则是通过法院的判例来保护新闻自由的。那么，在我国，为什么不能由法院系统根据宪法条文来保护公民的言论自由、出版自由和批评建议等舆论监督权利呢？这个途径确实长期被我们忽略了，因为我国司法判决的惯例一直是参照德国等大陆法系不能直接引用宪法条文。但是，需要指出的是，对于不能直接援引宪法条文进行判决的惯例，德国在战后60年来已经有了很大的改变。而我国最高人民法院近年来也开始直接援引宪法条文对一些疑难案件进行判决。不过，对于新闻传播领域的案件，我国法院至今还没有这样做。这也是新闻界为什么会产生我国没有新闻法的错觉。

　　关于公民权利的新闻法，我国除了有上述宪法规定外，新近通过的《政府信息公开条例》、《突发事件应对法》也在很大程度上保障了公民和新闻媒体的信息自由，从而构成新闻法的一小部分内容。这两部法律其实主要是行政实体法，是用来规范行政机关权力的，有关新闻传播的内容只是其中的一小部分。行政法中涉及的新闻传播自由和权利，主要是保护公民依据宪法言论自由衍生出来的知情权，以及由宪法出版自由衍生出来的新闻媒体和记者的采访报道权。这些本来就是国家特别是行政机关的义务。这方面的规定，有些国家直接纳入出版自由法，如瑞典、芬兰的《出版自由法》都有官方文件公开的规定；有些国家是颁布单行法，如美国1966年《信息自由法》、1976年《阳光中的政府法》和1972年《联邦咨询委员会法》等法律关于官方文件公开的规定，有效保障公民和新闻媒体的知情权。这些法律有关公民知情权、新闻媒体及其记者采访报道权利的规定都是新闻法的一部分。此外，我国《刑法》关于煽动罪、泄密罪、诽谤或者侮辱罪的条文，以及最高人民法院关于新闻侵权民事案件的司法解释，当然也是新闻法的有机组成部分。法国、瑞典的《出版自由法》中也都有类似规定。

　　而关于新闻业行政管理的新闻法，则见诸我国《出版管理条例》（2001）、《广播电视管理条例》（1997）和《互联网信息服务管理办法》（2000）等行政法规和一系列规章之中，这方面的规定足以出版一部厚厚的汇编。

　　由此可见，我国的新闻法目前分散在宪法、法律、行政法规和规章之中。因此，我国目前不是没有新闻法。既然如此，我国目前的新闻立法工作就不是制定一部包罗万象的《新闻法》，而应当是按照《立法法》，对现有有关新闻传播领域的法律规范进行汇编和整理，使有关的法律、行政法规、规章内容符合宪法，形成一个宪法统率下的有机的新闻传播法律规范体系。这就是当前我国新闻立法工作所能够做的。

　　同时，我们不能寄望于新闻立法的是，亦即我们的新闻立法所不能做的是，对新闻界的职业道德进行规范。把道德与法律严格区别开来，这是现代法治文明有别于封建刑法的根本标志。应当说，通过行政管理手段制裁新闻传播行为，是与保障公民权利的《新闻法》的宗旨不相符合的。要知道，宪法关于公民享有的上述新闻传播自由和权利，其义务主体就是国家机关。国家机关首先应当保障公民新闻传播自由和权利的行使，而不是相反。对于新闻传播行为严重侵害国家利益、公民其他权利的情况，则是由刑法、民法予以规定，通过法院的司法审判予以调整。尽量减少对新闻传播活动的不正当干预，是国家机关尤其是行政机关的一项主要义务。而新闻界的职业道德问题，在没有触犯刑法、民法的情况下，只是道德问题，理应由新闻界内部来自行处理。我国的新闻媒体都有自己的采访编辑手册或章程，新闻界也有自己的行业组织，如中国报业协会、中国广播电视协会、中国互联网协会以及中华全国新闻工作者协会等等。这些协会都有成文的职业道德规范，他们一直也在从事新闻界的职业道德自律工作。当然，如果把新闻媒体及其记者当作国家机关和国家工作人员看待，自然会采取行政管理的办法来规范其行为。问题是，现在的新闻媒体不都是国家机关或国有事业单位，记者也不都是国家工作人员。这样的管理势必存在挂一漏万之处，当然就不符合法治国家和依法行政的要求。

　　但是，有些人士似乎不了解这一点。他们认为，没有强制力的新闻职业道德规范是“无牙的老虎”，难以约束新闻媒体和记者的行为，因此寄望于通过《新闻法》来约束、制裁新闻媒体和记者违反新闻职业道德的行为。同时，很多遭受新闻报道不利影响的公民、企业、国家机关及其工作人员，也有类似想法。上述新闻出版总署的规定以及许许多多有关新闻出版的行政法规、规章都有类似的制裁规定。这说明我国新闻界和社会各界在新闻传播业法治方面确实还没有形成共识。

　　总之，在建设社会主义民主法治国家的新的旅程中，为了满足人民群众的基本文化权益，促进文化的发展和繁荣，促进民族精神的不断创新，我国确实应当加强新闻立法工作。但是首要的一点是坚持现有的宪法条文，并以此为核心整理我国现行法律中的有关新闻传播行为的条文，并推动法院等司法机关依据这些新闻传播法律条文处理有关争议，推动一切国家机关实行公共信息公开，推动行政机关在尽量减少不正当干预的前提下依法管理新闻传播活动，充分发挥新闻界自身的自觉力量，以切实保障公民包括记者通过新闻媒体等多种形式的新闻传播活动实现知情权、表达权、参与权、监督权等权利和人民主权权力。

　　最后，在新闻立法的问题上，我们应当切记的是，《新闻法》是保障公民权利的法，而不是新闻事业管理法。思考视角的不同，决定立法目的的根本差异。（来源：北大法律信息网）

　　阚敬侠·新闻传播学博士