关于农村土地承包流转相关问题的思考

　　党的十六大以来，党中央和国务院高度重视农业、农村和农民工作，出台了一系列扶农、惠农政策，农民得到了实惠，特别是免除农业税和增加各项农业补贴后，提高了农民种田的积极性。但随之而来的农民争地的纠纷也不断发生，虽经各级党委、政府全力做稳定和协调工作以及民间组织大力调解工作，化解了很多矛盾和纠纷，但仍有大量的争地纠纷诉讼至法院，且呈逐年上升趋势。农村土地承包和流转中存在的问题，情况复杂，审理难度较大。各地掌握的标准和尺度也不一致。因此，正确处理农村土地承包合同和土地流转合同纠纷案件，关系到农民的切身利益和农村稳定大局。

　　一、农地流转存在的问题及其成因

　　（一）农地流转存在的问题

　　一是自由流转。即村民与村民之间进行转包、转让、互换，不报发包方备案。二是发包方收回流转。即村民外出打工后，不提出书面申请将土地交回发包方，直接将承包地弃耕、撂荒。发包方为了完成农业税等任务，将弃耕、撂荒土地收回，重新发包给其他村民耕种。三是随其他买卖物流转。即村民离开原村民组，将房屋进行买卖后，将承包土地一并流转给房屋买受人耕种。四是强制性流转。即乡、镇人民政府为了建设公益事业，将承包土地征用，不与承包户签订征用土地合同，也不报请有批准权的行政主管部门批准。

　　（二）存在问题的成因

　　1、国家惠农政策的出台，提高了农民种田的积极性。第二轮承包土地期间，农民负担较重，农民种田积极性不高，出现了弃耕、撂荒，甚至出现了农民拒绝承包土地的现象。现在国家出台很多扶持农业生产和惠农政策，促进农民增收，特别是国家对田亩实行补贴政策，有田就有钱，促进农民要田拿补贴，寸田必争的目的不是为了种田，而是为获得补贴。

　　2、为了追求经济利益最大化。由于小城镇建设的加快和国家基础建设投入加大，各地开发区建设征用了大量的土地，农民和部分村、组干部把家庭联产承包集体所有土地视为私有，谁的承包土地被征用，谁就获得承包土地征用补偿款。巨额的土地补偿款促使农民争土地，出现了流出土地的农户与流入土地的农户共同主张土地补偿款的诉讼。

　　3、法律、法规和政策滞后。现行法律、法规和政策大多在二轮土地承包合同签订之后出台的。当时对土地是否可以流转，如何流转缺乏可操作性文件。农村土地承包法颁布，以及惠农政策出台时，很多农民已将承包的土地弃耕、撂荒。

　　4、受农村习俗和文化程度偏低，法律意识不足的影响，农村土地承包合同往往不规范、权利义务约定不明确。

　　5、出嫁女的土地保留及收回、农地征用、安置补偿费用分配中存在诸多问题。第二轮土地承包后，出嫁女承包的土地被收回的现象极少，其提起诉讼的案件多为土地补偿费用引起。主要有三个方面：一是人随地走后，要求分配征用土地补偿款的。即征地时约定，部分人员进征地企事业当工人，不享有重地补偿费分配。二是已经居住在县城且户口转非农业户口，承包地没有交发包方，土地被征用后，主张分配土地补偿费用的。三是出嫁女出嫁后，户口没迁出，承包土地也没有交发包方的。

　　6、农村集体经济组织成员权、资格认定难。当前农村集体经济组织成员权、资格认定，法无明文规定，也是非常敏感的问题。虽然从法院受理的案件中，单独以此诉讼确认的几乎没有，但土地补偿款分配、空挂户等都涉及到农村集体经济组织成员权、资格认定问题。

　　三、解决问题的对策

　　（一）依法公正处理，兼顾稳定大局。

　　1、政府行政主管部门要严格按照《农村土地承包法》有关规定，完善发包程序和发包手续。在我国，政策和法律有着统一指导思想、政治方向和利益基础，本质上是一致的。有关部门要把握好法律与政策的关系，坚持以农民为本的原则正确处理纠纷，充分保护农民的合法权益。在出现法律空白时，相应的政策应及时给予补充。

　　2、法院要认真履行职能，努力实现法律效果与社会效果的统一。审判实践中应当做到保护农民合法权益与维护农村大局稳定相统一；保护农民合法权益与保护农村土地资源相统一；裁判的个案公正与社会效果相统一。

　　首先，运用多种手段加强诉讼调解。审理农村土地纠纷案件，要坚持以化解矛盾构建社会主义和谐社会为目标，把调解作为处理土地纠纷的必经程序，依靠村委会、人民调解委员会、司法所等把调解工作贯穿于整个诉讼过程中。对土地转包、转让、互换等案件，要坚持调解主导诉讼，多做说服教育疏导工作，大力加强诉讼调解力度，争取当事人在友好协商、平等谈判中共同寻找解决纠纷的办法。对集团诉讼案件，因其涉及村民多，社会广泛关注，稍有不慎，就可能引起群体性上访。在审理这类案件时，要深入村民委员会、村民小组、街道办事处做协调工作，以灵活有效的措施解决纠纷，化解矛盾，促使当事人达成调解协议或撤诉。

　　其次，加大对此类案件的审查力度。对承包土地流转的案件，立案时，凡是承包土地流转向人民法院起诉的，要求当事人提交流转合同或相关手续，如没有任何流转手续的，原则上不予受理。受理后，对以不符合《农村土地承包法》第二章第五条规定，要求返还土地的，一般应予支持；对要求继续履行流转协议的，应判决驳回诉讼请求，以维持农业承包合同长久不变的稳定性。

　　第三，充分行使释明权，正确引导当事人诉讼。此类案件的诉讼，主要面对的是农民兄弟，他们对诉争土地如何进行诉讼，如何进行举证等相关法律知识缺乏。因此，在诉讼过程中，法官要注意引导当事人就举证规则、举证期限以及如何举证进行释明。使诉讼当事人知道有关法律的规定，促使纠纷的顺利解决，减少不必要的上访累诉。

　　（二）做好法律宣传，促进农村和谐。

　　1、积极开展法制宣传，着力提高农民群众法制意识。以送法下乡、以案释法等形式，在农村广泛开展有关土地承包流转的法律、法规宣传活动。通过审结一案，教育一方。使农民群众不断提高农村土地承包流转过程中自觉遵守法律和行政法规的自觉性，促进农村土地承包流转规范化，保障农村土地承包流转依法进行。

　　2、在具体案件审理中，考虑到农民文化素质偏低，法律知识不多，对涉及被征用土地分配方案和村民自治原则进行必要的法律宣讲，做好判后答疑工作，力争使其服判息诉。

　　3、加大巡回审理，就地办案的力度，为农民诉讼提供方便，并适时组织农民群众旁听，提高他们对法律政策的了解和明辨是非的能力。

　　（三）积极探索、研究适合该类纠纷特点的解决方式。

　　1、人民法院要认真贯彻最高人民法院《关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》，严格依照《中华人民共和国农村土地承包法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以及国务院有关农村问题的文件精神，加强调查研究，对近年审理的涉及农村土地承包案件进行分析研究，找出存在的问题，提出解决办法，维护农村土地承包的稳定性。土地补偿费纠纷案件和土地流转案件相当部分是家庭成员、亲戚、邻里之间的争议。为妥善解决纠纷，在审理这类案件时，有针对性的邀请人民陪审员参加案件的审理。陪审员参加案件的审理和调解，对当事人有亲近感，有利于寓教于审，也有利于做好审判后的延伸工作。各基层法院还可充分利用农村优秀传统文化的教育作用，充分发挥老前辈、老党员、老干部、老族长的力量，对涉及到他们和他们亲属的案件，除请他们带头执行有关规定，自觉接受调解，化解矛盾外。还请他们做好亲属工作，本着互利互让原则解决此类纠纷，以灵活多样的方式解决纠纷，收到更好的社会效果。

　　2、完善多元化土地纠纷解决机制。《农村土地承包法》第五十一条规定了土地纠纷解决方式有协商、调解、仲裁和诉讼四种方式，但目前当事人选择的方式就是走诉讼程序。通过诉讼程序解决这类纠纷，不仅造成当事人往返两级法院浪费时间和金钱，而且也严重浪费司法资源。提高处理此类纠纷的效率，一要加强政府对农村工作的监督和指导，乡镇政府通过有效的指导、引导和培训，提高农村干部的思想政治素质和实际工作能力。同时人民法院要结合审判工作实践协助乡、镇人民政府加大对农村基层组织工作人员的农村土地承包合同填写规范化指导。目前从法院受理的农村土地承包合同和土地流转情况来看，存在的主要问题是承包合同填写的内容不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定，承包土地流转不符合第二章第五节的规定。基层组织履行职责不到位和监督管理职责失控，是导致农业承包合同不规范和失控的主要原因，通过指导，促使基层组织认真履行职责，尽快做好承包土地的确权工作，切实解决土地权属不清问题，是保证农业承包合同内容填写完整、流转程序合法的重要保证。二要充分发挥农村基层组织和人民调解委员会的调解前沿阵地作用，使基层组织在管理农村各项事务，特别是处理农村土地问题中发挥更大的作用；三要建立健全农村土地承包仲裁机构，制定统一的仲裁规则，赋予特定的法律地位。农村土地承包纠纷案件起诉前，引导当事人尽可能的向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，以利于缓解法院审理此类案件的压力。更有利于查明土地承包的真实情况。目前部分县、市已成立农村土地承包经营仲裁机构，设在各级农委内。仲裁机构对农村土地承包方面的情况比较了解，如果此类案件由他们先作出裁决，对后续审理将带来很多便利，也能减轻法院的压力。但司法解释没有将仲裁裁决作为前置条件，将其确定为法定仲裁，当事人非经农村土地承包仲裁机构仲裁的，不得向人民法院提起民事诉讼，而是设定了当事人可裁可诉的程序，增大了法院的工作量，且很多案件受理后，大量的工作还是要通过政府和有关部门协调解决。如承包合同四至不清的，交叉发证的，没有承包合同和经营许可证的。这些工作都是政府的具体行政工作。法院受理后如果驳回原告的诉讼请求，根据信访条例规定，属人民法院涉诉信访案件，由人民法院接待处理，而人民法院根本就无法解决上述问题。如果驳回起诉，告知向人民政府申请解决，政府强烈不满，认为是法院推卸责任。法院处于两难境地。建议农村土地承包经营、流转等纠纷设置前置条件，由农业仲裁机构先行仲裁，对仲裁不服的再向人民法院起诉。四要延伸审判功能，提出司法建议。司法不是万能的，土地纠纷案件原因复杂、社会影响面广，很多案件反映的是农村普遍存在的问题，单靠司法手段不能做到案结事了，适时地向党委、政府及基层组织提出司法建议书，有利于加强和改进农村土地工作，解决突出问题，有效化解纠纷。

　　四、几点建议

　　（一）村民自治决议或三分之二以上村民会议决议带有歧视性，效力如何认定？这方面的问题，立法和司法解释目前还是空白。如在征用土地补偿费分配方案中，发现少数村民自治决议或三分之二以上村民会议决议带有歧视性。如村民因小姓独姓，平时与大姓或宗族之间关系处的不太好，甚至矛盾较深，在研究征用土地补偿费的时候，小姓或独姓在表决时处于弱势，决议可能对这类人员不利。建议在这方面作一些原则性规定，以便对该类决议效力进行认定。

　　（二）《土地承包法》中关于土地承包经营权流转的规定，内容比较原则，缺乏可操作性，对于各种流转方式应当履行的程序性要求，缺乏详细的规定。而《农村土地承包经营权管理办法》中也没有对土地承包经营权流转主体、程序、费用及违反法律、法规应承担的法律后果作出明确、具体的规定。涉及到流转合同解除后应如何处理也无规定。审判实践中，因流转约定不明确，纠纷发生后无书面记载，增加了法院认定难度。建议对此能作出具体规定。

　　（三）流转土地无效，立法和司法解释应留给法官自由裁量权。对于农村土地承包合同的流转纠纷，农村集体经济组织违法收回再发包，或因原承包人未按法定条件放弃承包，或因情势变更对原协议的处理，不能一概宣布无效或者解除，全部返还已再发包或者流转的土地。因为有的承包人收回土地后，并不是自己真正的进行耕种，大多数仍转给他人耕种，承包土地的收回对其生活的影响并不是非常严重。因此在立法或者司法解释中应增加，由人民法院根据实际情况判决返还土地的多少与否，便于纠纷的公平、公正解决。

　　（四）建议立法规定农村承包土地弃耕、撂荒至一定期限应依法收回。《土地管理法》第二十七条第三款规定：承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕弃耕的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但《农村土地承包法》第二十六条第四款仅规定：承包期内，承包方交回承包土地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。《农村土地承包法》和司法解释，对收回农民弃耕、撂荒承包地的期限没有做出规定。审判实践中，农民弃耕撂荒土地均存在较大过错。法律和司法解释对农民弃耕撂荒承包耕地保护过度。审判实践中，农民弃耕撂荒承包土地有的长达七、八年，发包方收回弃耕撂荒承包土地后，绝大多数的土地都是硬性摊派给其他农户承包的，一般都是分给全体农户或部分农户。按照《农村土地承包法》和司法解释的规定进行的判决，执行难问题无法解决，形成了更为严重的社会问题。建议立法或司法解释在这方面做出明确规定。（安徽省滁州市中级人民法院·胡爱军）