有一种世界通行的政治体制吗？

　初看起来，这个问题似乎提得很幼稚，也许有人会说，如果有这样的制度，人们早就发现了，还要等到你今天才问？可是，我觉得正是这个看似肤浅的问题，实际上困惑着人类已经数千年而没有得到解决。而在我看来，这个问题的解决历史上条件并不成熟。

　　西方社会选择三权分立政体已经有二、三百年以上的历史，但直到上个世纪才形成比较成熟的运做机制。这种法制化人治，靠民主支持和法律制度的保障以及基督教等宗教文化维系，获得了巨大的成功，使发达国家形成较文明的政治制度，政治民主化的法制国家的建立成为西方政治成熟的基本标志。但是，在这种体制中，多数人的意志同样不能等同于社会公民整体的意志，多数人压迫少数人是不可避免的，这还是暴力的特征，并不是大文明的实质。另外，当发达国家国内矛盾无法解决时，干涉、危害、侵略其他弱小国家等各种不法行为就会在国际社会发生，突出显示出民主意志还完全不能超越国界。这是三权分立制度不能克服的弊端。当然，集权制度等不能保证世界和平，如果这个国家强大，还是集权制度，那么世界更加不会和平。这是中国历史就足以证明的事情。我们这里要说的是，三权分立制存在的弊端问题，谁敢说这是永恒的制度？那就不是科学制度。也就是说，这个制度存在着不可克服的弊端。

　　集权制的人治发展的最高峰应该是君主立宪制（或者中国的人大制度），君主立宪制已经被历史否决，但是，我很关心我的祖国的人大制度，这个制度才仅仅有五十多年的运做历史，堪称中国特色的制度，是中国人伟大智慧的产物。但是，由于它不能克服集权的弊端，即不能充分发挥民主的作用，不能有效的维护人权，不能克服权力的腐败，不能树立法律的权威，这些弊端都将其优势彻底掩盖。那么，什么是其真正的优势？我认为，它的纵向监督权属于最高国家权力，一旦发挥作用，就是十分有效的，这正是我们最值得吸取的机制。如果将这个纵向监督权吸取三权制度中的横向的相互监督权，形成一种独立、权威、整体的社会监督权力，那么，一种新型的政体就有望产生。而这，正是我们的期盼。

　　基于以上原因，我认为，人们只有将三权分立制度和中国人大制度有机结合起来，才能形成一种新型的、科学的政体，而这个条件现在才刚刚具备。所以，我提出了建立新型政体的思想应该是有着重大意义的，而且这也当是时代社会矛盾所激发的产物。

　　从实质层面看，任何一个国家如果要走法治之路，必须选择合适的权力组织方式。这种权力体系必须是自身能够得到稳定的运转，合法高效；同时，还要与社会权利（人权、民权、主权等所谓的相对性私权）保持平衡关系，从而使这个社会可以正常存在。这里有几个关键问题需要处理好：一是宪法问题。宪法的制定、修改和推行机制起决定性作用。这需要保持宪法的独特权威，宪法要控制政治行为和民众的随意行为而不是反之。简单说就是要将公权力和私权都纳入宪法范畴之内，在二者平衡状态中使社会运行。二是公权力自身的体制问题。历史上，公权力体制无外乎分权制和集权制两种形式。分权属于法制化人治模式（法律权威），集权属于人治化法制（个人权威）模式。总体都是人治模式，不属于实质性法治。三是公权力和私权利的协调机制。在人治社会中，协调公权力和私权利的方法不同，分权制中，司法独立，法院享有最高裁判权，公民（广义的）可以通过宪法法院或者最高法院实现权利的维护；集权制中，最高领导者意志可以维护私权。显然，通常而言，前者公正、高效，后者滞后、不公。这里的问题是，如果司法腐败，如何实现私权的救济和普遍的社会公正？在现代集权制国家，这是普遍现象。在分权制国家也会发生类似现象而无法彻底避免。

　　我们要问的是：有没有一种更加合理合法的、普遍的政治体制呢？

　　我没有考察过世界上不同国家的具体政治体制，只能借助理论上的知识和在中国的实际经验加以思考。我知道，这样做很不可靠。所以，我就力图从最实质的、最一般的角度来研究这个问题，也就是使用哲学化研究方法。

　　我和许多人一样，深切感到现代中国政治体制存在的严重的、不可克服的弊端，这就是集权和人治。这个体制从内在理念上说，不是来自西方思想，比如所谓的马克思理论，而是来自中国儒家文化传统，尤其是来自对孔子的崇拜和对《周易》的误读所导致的人治家天下文化。在这个文化传统中，直接强调个人权威和人格力量，上下等级制关系是天经地义的、法定的、不可改变的。这里，上有皇天，下有天子，尊贵无比，实际上极端化的理论就是“三纲五常”。这种文化需要的政治体制就是国家统一，权力集中，权力大于法律。它的特征是，法律工具化，国家私有化，民众奴仆化，统治者高贵化。集权制文化肯定特权，在实质上是与法律面前人人平等相抵触的。

　　在人治集权社会中，政治专制、思想僵化使大多数人的人格变异，大量的社会人成为双重人格，即阳奉阴违的阴阳人，不说做君子，小人也难当。在执政党内的民主集中制和国家的人民代表制终归形式化，权大于法，书记高于宪法就是可笑的事实，却是铁的定律。在全社会形成官本位意识，万般皆下品，惟有做官高。几百年前西方哲人就提出“知识就是力量”，并且使现代西方人尊重知识和知识分子成为习惯。中国如今能够得到尊重的只有做官的和有钱的，最终有钱的还要依附做官的。所以，什么大学教授，什么专家学者，统统不如官老爷和钱小姐。这样的社会制度已经腐朽不堪。

　　那么，分权制度的弊端应该怎样看待呢？分权制在形式上优越于集权制，这是不用争议的。分权制要求权力在法律之下，法律享有最高权威性。通常人们认为这就是法治了。实质上，法律权威不等于法治，只能是法制主义的体现。因为分权制度虽然保证了国家权力的高效运做，也有利于维护人权，但是这种形式的公正不等价于实质的公正、普遍的公正。这也是集权制所反对的。另外，民主意志不等于民心，民主不是万能的。而法制恰恰需要这种形式民主（激情）的支撑。第三，法制主义必然让法律权威绝对化，或者体现为法律文本至上，或者体现为法官至上，只要符合法律精神和文本，即使违反大道德（社会公德，天道人心）也要服从法律，法律强制带来的局部公正就会带来更大的、整体的社会不公。这是分权制度的最大弊端，其极端形式就是现代美国式的霸权主义，将国内问题转移到国际社会，导致人类社会不和谐，世界和平遭破坏。

　　总之，集权制度的最大危害就是国内人权无保障，分权制度的最大危害就是世界和平无保障。一个局限于国内，对外也许是温和的；一个问题在国外，国内也许是文明的。而法治是全社会的要求，无论个人、国家和世界都是要整体和谐的，都要平等得以被尊重的。所以，我认为，集权制度和分权制度在实质上都是人治而不是法治的政体，都不是科学的政治体制。

　　这样，我们就提出了一个基本的问题：什么样的政体才是既可以克服历史上这两种政体的弊端，同时又可以吸取其合理成分的政体呢？答案是：世界上完全可以推行一种新型的、普遍的、科学的政体，使人类共同走向法治社会的道路。

　　对这个问题，我认为，我们可以这样来思考。

　　第一、国际法与国家法的关系。因为推行法治是人类社会的整体事业，所以，国际法在法治系统中具有最高法律地位，享有优先于国内法的效力。国际宪法和国家宪法一样，是社会的根本大法，神圣不可侵犯。任何国内法都不能与国际宪法相抵触。

　　第二、宪政的范围。严格说，任何主权者推行的宪政都是相对的，因为有宪法不等于就是实行了宪政，而且有的国家颁行的宪法甚至是反对宪政的，是纯粹形式的宪法，搞冒充的宪政。

　　第三、集权制的势力。集权制度属于一种静态的势力，自上而下往往可以迅速达到某种政治目的，或者实现一定程度的社会正义，也可能体现民心天道而直接佛逆了民意。但是这种势力常常得不到有效控制，或者直接失控，因为在上者不可能任何事情都亲自作为，而且，在上者若不作为，在下者就没有制约能力。所以，它带来的公正可能是迟到的，也就是法律的不公正；更有甚者是集权的势力如果无法得到法律的控制时，人权就毫无保障了，腐败也就不可避免了。它相信的是国家主义的权力神话和领袖权威。

　　第四、分权制的制约。分权制是一种动态的力量，可以来自各个层面，各种主体，从而保证及时实现社会正义，个人消耗法律成本最低。它相信的是法制主义的民主神话和绝对的人权。

　　因为集权制和分权制度各有优劣，我们主观认为二者是可以取长补短而形成一种新型的政治体制。那么二者的结合是可能和现实的吗？这种结合有什么依据（理论的、现实的、历史的、哲学的、法律的等等）？下面，我们继续探讨这个问题。

　　单从表面上看，似乎集权制和分权制是直接对立的，二者互部相容，但是我们认为二者在实质上不过是实行人治的不同方法而已。它们的差别是集权制度重视上下纵向关系，分权制重视左右横向关系。如果人们只关注一个侧面的关系而忽视或者不能正确把握另外的关系，就都无法克服制度自身的弊端，不能形成良性的制度体制，法律的实施就离不开执法者（制度体系的执行者）的个人意志和相对多数的民众意志的作用，换句话说，就是二者都不能彻底摆脱人治的窠臼，不能真正走上法治的道路。若从深层面上看，两种同质的制度是完全可以融合的，这是新制度建立的可能性。另外，因为两种制度都建立的宪政的基础上，也都是为着实现宪政这个大目标而设计的，并不具有直接的革命性而只是发生制度的继承性变革，所以二者的结合也具有很大的现实性。

　　那么，如何使人治的制度结合发生质的变化而实现法治的制度？我们认为，在集权制度中的纵向监督制度是可以和民心直接结合的科学制度，把这种制度独立出来，结合三权制度中的横向监督权能，形成一种整体性的独立监督权力，将其和法制化的三权制度结合，形成一种新型的“四权宪政”政体，这个问题当可迎刃而解。理由如下：

　　一、法治不是一个国家的孤立事业，而是全社会的共同需要，它是整体性社会现象。法治需要实行宪政，但只有国际、国内一致遵循一种统一宪法，才能实现完整意义上的宪政，也就是说，宪政具有世界性。

　　二、如果说集权制度实行的是形式性人治实质性法制，那么三权分立实行的就是实质性人治形式化法制。两种政体都不乏法制，这个容易理解，但是自然有很多人无法理解两种政体的实质都是人治这个思想。因为法治是一个整体性质的概念，只有全面把握其各个基本要素及其关系之后，我们才能准确判断一种政体的性质是否属于法治。我们的法治标准是：公德、民主、法制和人权四要素的和谐整体关系。法治无国界。按照这个概念，集权制缺乏人权要素，分权制缺乏公德要素。人权是普世价值，公德也是普世价值。正因为这样，我们说集权制无论采取什么形式，什么样的民主和法制建设都不能叫做法治，只能是人治政治体制。分权制无论法制多么健全，民主程度多么高也不是真正的法治，仍然还是人治政治体制。

　　三、既然传统政体都是人治政体而不是严格意义上的法治政体，所以我们可以改造它们而建立起法治政体就是必要的、也是可能的。法治政体就是将人治政体中的合理要素有机融合而形成的一种新型政体，也就是我们上面所说的“四权政体”。这个政体是真正的法治政体，应该就是我们所追求的世界通用的政体形式。

　　四、分权制约是科学的制度设计形式，如果结合中国人大的监督权，形成独立监督权，则可以实现平衡公权和私权的有效制度机制。具体来说，就是把监督的权力回归社会，使这种准国家权力行使监督权，让公权和私权在法律面前真正平等。

　　这种新型政体的理论支持有四维世界观，四维法治观，四维国家权力说等学说（有兴趣的读者可以参看本人的有关著作）；实践支持有各国宪政历史经验，科学法律制度的保证，法系融合的趋势，经济全球化，欧盟经验和联合国的作用；经济支持是实行新政体的成本更低；精神支持是法治社会是民心所向。

　　如果说三权分立和中国的人大制度都是人治社会的科学制度设计，那么“四权宪政”就是法治社会的科学制度设计，是更加普遍的制度形式，是伟大的制度变革成就。这里有中国人民的智慧，新的政体恰是中西方文化交融的产物，这也正是人类社会历史发展必然性的表现。人类社会本来就是有着共同的人性和共同的人道精神的社会，人类社会文明必然需要人类整体制度文明来表现的。世界的和平，人类的和谐都呼唤着这种新的社会制度的出现，这个社会就是我们所说的真正的法治社会，而法治社会必然需要“四权政体”制度来保障。这就是我的结论和对未来社会制度发展的一种科学预测。

　　那么，“四权政体”的实践运做方法和具体途径是什么？它有什么重大意义？以后我们再继续讨论这些问题。　（来源：北大法律信息网）

　　「注释」

　　作者简介：张树军，男，出版有专著《走向法治社会》（中国文史出版），《法治社会的道德原理》（香港版），另外，有《四维法学论纲》等专著寻求内地常规出版。