对检察机关捕后变更强制措施监督困境的思考

 新《刑事诉讼法》第九十四条规定了对不当强制措施的变更或撤销—“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的,应当及时撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的,应当通知原批准的人民检察院”。第九十三条设立了捕后羁押必要性审查制度,这些都是完善逮捕程序的重要制度,也是贯彻宽严相济刑事政策的一个重要举措。但是尽管如此,第九十四条中检察机关在捕后变更强制措施的监督方面仍处于被“通知”的地位,其仍是1996年《刑事诉讼法》第七十三条的翻版;第九十三条也只是赋予了为检察机关“建议”释放或者变更强制措施的权力。作为作出逮捕决定的检察机关,只有逮捕的决定权,而无捕后变更的决定权,这与法理中的“权责一致”的原则相悖,也导致实际工作中检察机关在对捕后变更强制措施监督方面陷入了困境。
　　一、公安机关捕后变更强制措施的现状
　　1、变更前后不通知检察机关的占多数。从笔者所在的区级检察院2012年全年捕后变更强制措施的案件中来看,捕后变更强制措施均为取保候审,通知检察院的有22人,占该院批捕人数的8.9%;而在该院到辖区公安所队检查时发现,公安实际捕后变更人数为45人,就这表明有一半多的捕后变更强制措施的案件没有通知该院,其实际捕后变更的人数占了该院批捕人数的18.22% 。
　　2、变更通知时间滞后的占多数。在通知变更的22件中,仅仅只有5件是在变更后三天内通知,其他多数都是在将犯罪嫌疑人取保候审三天之后,更有3件是在案件已经进入审查起诉环节才通知检察院。
　　3、变更理由牵强的占多数。在变更原因中刑事和解4人,患病4人,其余14人均为“取保候审不致发生社会危害性”,而“不致发生社会危害性”是个模糊概念,这14人中“退赃”、“认罪态度好”、“情节轻微”等都被认定为“不致发生社会危害性”。
　　4、个别案件反映出的问题不容小觑。个别案件中公安机关对犯罪嫌疑人变更强制措施前未与我院沟通,变更后也未及时通知我院,案件至将起诉环节时犯罪嫌疑人却不知所踪,导致还要花费大量的人力物力进行追逃。
　　二、导致检察机关监督困境的深层次原因
　　1、现行法律规定的先天不足
　　(1)、检察机关对改变强制措施只有知情权而无决定权。法律赋予检察机关逮捕权,应理解为不仅包括审前逮捕决定权,也应包括捕后变更或撤销权,也就是检察机关对其做出的批准逮捕决定负有维持和变更的责任,而现行法律却规定公安机关对改变强制措施有决定权,而检察机关只有知情权,这在一定程度上架空了检察机关的批捕权,也使批捕环节成为检察机关与公安机关分担办案风险的程序,严重损害了检察机关的监督职能威严。(2)、未要求公安机关说明变更的理由。刑诉法仅规定“通知”原批准的人民检察院,对于通知的内容并没有明确规定,更未要求公安机关向检察机关说明变更的理由。实践中,公安机关往往不说明变更的理由,使得检察机关无法对犯罪嫌疑人的具体情况进行及时有效的审查,难以判断是否具备变更逮捕措施的条件,更无法对公安机关的执法活动是否正确进行及时有效的监督。(3)、对变更强制措施后通知的时间没有具体规定。刑诉法只规定了公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的,应当通知原批准的人民检察院。“应当通知”是事前通知还是事后通知,以书面的方式通知还是以口头的方式通知等都没有明确,也没有相关的司法解释,这就导致公安机关在捕后变更逮捕措施上拥有很大的自由权。(4)、对错误的变更决定可采取的措施无具体规定。现行法律没有规定检察机关认为公安机关变更逮捕措施错误后可采取的有效措施,公安机关的执法处于不受制约和放纵的状态。
　　2、公安机关将捕后变更强制措施作为案件处理的特殊手段。
　　有些公安机关在办理如交通肇事案、情节轻微的伤害案件时不是积极的对当事双方进行调解,化解矛盾,而是把逮捕作为一种促成调解的手段,通过逮捕的执行给犯罪嫌疑人及其家属造成压力,再以变更逮捕这一强制措施为条件,促使双方达成调解协议,以此达到处理案件的目的。此外,在一些诈骗类犯罪中将退赃作为变更强制措施的条件,以不致发生社会危害性为理由进行变更。
　　3、公安机关将逮捕率作为考核标准。
　　有的公安机关以逮捕率作为年终考核的标准之一,导致侦查人员为完成考核任务,对本可以调解的刑事案件的犯罪嫌疑人先进行逮捕,完成捕数后再进行调解。而捕后再调,不符合现今和谐社会行政与刑事衔接的需要。
　　4、因人情和利益等非正常因素的驱使随意变更。
　　个别公安干警碍于人情、 “受人所托”,对本不具备变更条件的犯罪嫌疑人违法变更,以保代放;也有个别公安干警受利益驱动,通过羁押来威慑犯罪嫌疑人来达到追缴赃款或收取高额保证金的目的,在实现金钱利益后则一保了之。
　　5、检察机关监督手段匮乏。
　　在现实操作中,公安机关权限过大,没有明显错误,检察机关很难直接纠正,所谓“监督”只是流于形式。对于在检查中发现的违规随意变更逮捕措施的问题,在监督纠正过程中也只能采取发《纠正违法通知书》或者《检察建议书》,对于监督侦查机关重新收押犯罪嫌疑人也只是“建议”侦查机关重新提请逮捕,而并无强制执行力。
　　三、对完善捕后变更强制措施监督的几点建议
　　1、完善法律法规,赋予检察机关对捕后变更强制措施的审查决定权。
　　可将第九十四条中“公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的,应当通知原批准的人民检察院。”修改为:“公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的,应当报请原批准的人民检察院决定”。通过这一举措,从立法上明确变更强制措施需要检察机关的批准,变事后监督为事前监督,从而减少随意变更强制措施可能出现的种种弊端,有利于检察机关“权责一致”的全面实现,强化其侦查监督的法律效果。
　　2、对捕后变更强制措施的实体进行规范。
　　参照《刑诉法解释》第八十条关于人民法院变更强制措施的规定,结合具体实践中遇到的新情况,捕后变更措施的实体条件可以包括:(1)、逮捕后发现犯罪嫌疑人患有严重疾病,不适宜继续羁押的;(2)、逮捕后发现犯罪嫌疑人正处于怀孕期或者哺乳期,不适宜继续羁押的;(3)、逮捕后因证据发生变化,而不能认定有犯罪事实的;(4)、逮捕后因法律法规、司法解释有新规定而不认为是犯罪的;(5)、逮捕后达成刑事和解的轻微刑事案件;(6)、其他不适合继续羁押的情形。
　　3、对捕后变更强制措施的程序进行规范。
　　具体程序可以设置为:公安机关对检察机关已批准逮捕的犯罪嫌疑人拟变更强制措施的,应以《提请批准捕后变更强制措施意见书》的方式,提交原作出批准逮捕决定的检察机关,《提请批准捕后变更强制措施意见书》中应写明犯罪嫌疑人基本情况、逮捕执行情况以及变更逮捕措施的详细理由。因患有影响羁押的严重疾病、怀孕而变更的须附病历、病情诊断书和看守所出具的证明;因证据发生变化而变更的须附捕后发生变化的证据,因其他原因变更的须附相关的材料或说明。检察机关侦查监督部门在收到《提请批准捕后变更强制措施意见书》和相关证明材料后三天内进行审查,并以《批准(不批准)变更强制措施决定书》的方式予以答复。逾期不答复的,视为同意变更。公安机关按照《批准(不批准)变更强制措施决定书》的内容执行,并将执行情况在三日内报检察机关备案。 检察院在审查过程中,发现有违法情形的,应当通知公安机关纠正,公安机关应在三日内作出书面纠正。
　　4、对相关法律文书填写进行规范。
　　实践中,在检察机关批准变更强制措施后,公安机关的《释放通知书》中变更原因一栏中一律填写为“采取强制措施不当”。而所谓的“采取强制措施不当”是指适用强制措施错误或者不适宜。检察机关在批准或者决定逮捕犯罪嫌疑人时是严格按照逮捕的条件进行,不能因为在逮捕后发生了需要变更的情形,就否认采取逮捕措施的正确性,更不能将变更原因一律填写为“采取强制措施不当”。笔者建议此处应填写变更强制措施的实体条件,如:捕后出现重大疾病或者怀孕、因刑事和解的而变更等。只有规范法律文书的填写,才能从源头上遏制因法律文书填写不当导致的执法隐患发生。
　　5、建立相应的违法变更责任追究制度。
　　在具体实践中,检察机关侦查监督部门一般采取的措施只能是向侦查机关提出纠正意见。笔者建议:(1)、对公安机关变更强制措施不通知、不及时通知或口头通知等程序上不规范的,检察机关侦查监督部门可以发《纠正违法通知书》或《检察建议书》,公安机关接到《纠正违法通知书》、《检察建议书》后,须限期作出纠正或回复,拒不纠正改正或回复的应承担相应的行政责任;(2)、公安机关侦查人员索贿、受贿,对逮捕的嫌疑人不符合变更强制措施条件而变更,造成案件滞留,严重影响案件的刑事诉讼的,应当由纪检、监察部门立案查处有关人员的违纪、违法行为。(3)、对违法变更强制措施造成严重后果的,如犯罪嫌疑人逃跑,影响诉讼顺利进行的或者犯罪嫌疑人串供、毁证、妨害作证,致使案件无法认定的或者犯罪嫌疑人在被采取其它强制措施期间又犯罪的,应由检察机关直接立案查处,追究有关人员渎职犯罪的刑事责任。
　　总之,如果捕后变更强制措施能够正确适用,就能发挥其挽救犯罪分子的积极作用,促进公正执法;另一方面,如果随意变更,反而会放纵犯罪,损害公正执法。因此,决定逮捕应当慎之又慎,而逮捕决定一旦做出,非因法定事由不得随意变更,从而更好地实现维护人权与打击犯罪的统一。