遏制非法集资犯罪 维护市场金融秩序
发布日期：2018-05-23 作者：姚艳艳律师
——上海二中院关于非法集资犯罪案件审判情况的调研报告
图一：非法集资犯罪发生的主要领域
图二：非法集资犯罪涉及罪名分布图
核心提示：非法集资犯罪活动，是指违反国家金融管理法律法规，非法向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的犯罪行为。近年来，非法集资犯罪日益猖獗，扰乱了金融管理秩序，损害了群众利益。上海市第二中级人民法院就非法集资犯罪案件的审判情况进行了专题调研，有针对性地提出了预防和遏制非法集资犯罪的建议。
一、非法集资犯罪基本情况
以上海市第二中级人民法院为例，2010至2016年，该院共审判一、二审非法集资犯罪案件135件，涉及被告人277人、被告单位14个，涉案金额总计96.3亿余元。案件数量前几年较为平稳，2016年增长迅猛。其中，2010年9件、涉案金额8.3亿余元；2011年11件、涉案金额3.2亿余元；2012年8件、涉案金额4590.9万余元；2013年11件、涉案金额19.7亿余元；2014年58件、涉案金额14.1亿余元；2015年11件、涉案金额10.4亿余元；2016年27件、涉案金额40.2亿余元。
上述135件非法集资犯罪发生的主要领域有：商贸领域95起，占70.4%；证券投资领域31起，占23.0%；房产工程领域7起，占5.2%；林木业领域2起，占1.5％。（见图一）
上述135件非法集资犯罪涉及4个罪名，分别为组织、领导传销活动罪55件，占40.7％；非法吸收公众存款罪39件，占28.9％；非法经营罪20件，占14.8％；集资诈骗罪21件，占15.6％。（见图二）
二、近几年非法集资犯罪的特点
1.涉及人员成分复杂，逐利性强
在非法集资犯罪中，被告人群体成分复杂，有很强的逐利性。在巨大利益的诱惑下，一些小额贷款、投资担保、投资咨询等中介机构的从业人员将非法集资和放贷作为自身收入的主要来源，甚至为了从事非法集资犯罪活动而成立专门的理财咨询、私募股权、资产管理等公司。个别金融机构工作人员或者商业银行从业人员利用金融机构或商业银行的名义从事非法集资活动。这些人员往往具备专业的金融、财会和税务知识，实施的非法集资活动更具隐蔽性，社会影响也更为恶劣。
2.作案手法多样，花样不断翻新
为逃避查处与打击，迷惑投资群众，被告单位、人员在作案手法上可谓百变多样。他们披上合法的外衣或利用名人效应，编织让群众眼花缭乱的新名词，利用国家对生态环境保护、发展绿色产业、养老产业等重视，以合作开发、种植名贵药材、原始股权分让、投资理财等名义，承诺高额回报等方式骗取群众信任进行非法集资。部分公司或人员采取在豪华写字楼租赁办公地点、聘请名人做广告、伪造各种虚假荣誉证书与授权委托书，不定期组织集资群众考察投资项目、聚餐等手段赢得受害人的信任，扩大在受骗群众中的影响，受骗群众往往成为“帮凶”，口耳相传为被告公司或人员发展客户。
3.非法集资犯罪频频触网，新形态非法集资“变种多”
传统金融在互联网技术的支持下，表现出了传播速度快、宣传范围广、投资门槛低、投资程序简便、投资回报高、资金使用灵活等众多优势。正是在这一背景下，非法集资风险也随之提高。较之传统的非法集资犯罪，其具有涉众更多，地域范围更广，传播速度更为迅速，影响力更大，犯罪手段推陈出新，手段更为隐蔽等特点。标榜“互联网+”与“金融创新”，已成为新时期非法集资的“新伪装”。
4.受害群众众多，追赃数额有限，维稳任务艰巨
非法集资犯罪的一个重要特征就是该类犯罪属于涉众型经济犯罪，大部分投资群众年龄偏大、文化水平低、挽损心态急切。而犯罪人员在实施犯罪过程中，往往用后期收取的资金支付前期投入的本金和高息，或者将收取的钱款用于偿还个人其他债务，或者予以转移、隐匿、挥霍等等，案发后能够追缴到的赃款十分有限，与投资群众要求返还所有投资款的期望相差甚远。而一些投资群众经济状况本来就不佳，有的是倾其所有将辛苦了一辈子积攒的钱投入不法分子的骗局中。受骗后，他们往往经济和心理不堪重负，易受煽动而将矛头转向法院、政府等部门，进行群访、闹访，甚至聚众冲击党政机关，干扰正常的政府工作和司法活动，严重影响社会和谐稳定，导致维稳任务艰巨而繁重。
三、非法集资犯罪高发原因探析
1.融资、投资渠道单一，民众盲目趋利
非法集资在我国有着“深厚土壤”，一方面，当前不少企业生产经营困难增多、资金链趋紧，不少企业只能通过民间融资借“高利贷”，部分企业甚至想出以各种名目集资的“歪招”。大量非法集资案例显示，企业高息借贷集资后，或许解了燃眉之急，但沉重的债务负担却加剧了非法集资案件的爆发。另一方面，民众“有闲钱想投资”，但银行储蓄已不能满足增值需要，股市又存在风险，因此人们期望高收益、稳定保本的投资，加之对投资知识缺乏必要了解，以及在贪利和从众心理驱使下，给了不法分子以可乘之机。而不法分子往往编织出具有高额利润回报且投资无风险的“优质”项目诱骗投资者砸钱进入，导致投资人越来越多，越陷越深，形成滚雪球式发展态势，最终造成巨大的资金黑洞。
2.监管尚不完善，使非法敛财行为有游刃空间
我国正处于经济转轨和社会转型期，金融法制建设、企业管理制度仍滞后于市场经济的快速发展，对非法集资行为的监管还存有漏洞。在现行金融管理体制中，对银行、融资性担保公司、小额贷款公司、民间资本管理公司、典当行等金融机构，监管部门的职责明确，监管比较到位。但是对非行政许可设立的股权基金、资产管理、投资理财、非融资性担保等机构，虽有“谁审批、谁负责、谁主管，谁负责”的笼统要求，但有关部门的行政监管职责不明确，也缺乏具有操作性的监管制度，使得监管真空时有出现，工作难以落到实处。银监部门人力有限管不过来，工商部门管注册登记不管经营行为，公安部门没有判别非法集资的权限，而媒体则称对广告内容没义务做实质审查，从而导致对非法集资犯罪“九龙治水”而“水患难除”的局面。更为值得关注的是，互联网金融的高速发展为非法集资披上了“迷惑”的外衣。近期P2P网络借贷、众筹等新型网络金融骗局层出不穷，暴露出非法集资借助互联网已进行了“技术升级”，而监管部门却还未有充分准备，这也为非法集资规模的急剧膨胀留出了滋生蔓延的“盲区”。
3.协作机制不完善，行政执法与刑事司法对接不到位
非法集资犯罪从注册公司、吸收公众资金到卷款逃匿，不法活动环节多、过程长，且往往与正当的经济活动交织，涉及工商、税务、金融等诸多管理部门。但是当前对于违法经济活动，经济管理部门的行政执法工作和司法机关的刑事司法工作的协作互动机制还不够完善，相关措施落实还不到位，未能最大限度发挥合力，这也是导致追赃数额较少的原因之一。实践中一些行政执法部门对于已涉嫌犯罪的人员还存在以罚代刑的情况，与刑事司法对接不到位。
四、预防和遏制非法集资犯罪的对策建议
非法集资犯罪诱因诸多，案情复杂，需要政府及其职能部门加强社会管理和防范，需要公安机关、检察机关、法院密切配合，形成合力，才能有效预防和遏制非法集资犯罪的高发势头。
1.既提供多元化投资渠道，又加强对投资风险防范的宣传教育
在金融改革创新的大背景下，政府一方面应为社会剩余资金拓展直接融资和间接融资渠道，提供多元化投资选择；另一方面也要加强金融安全的法制建设和对社会公众的投资风险教育，建立严格的投资者适当性制度，防止风险事件演化为大范围群体事件。
2.加强组织领导，建立完善的监管体系
非法集资犯罪涉及面广，打击和预防是一项长期性、复杂性的任务。各行业主管、监管部门要将防控本行业、本领域非法集资作为履行监督管理职责的重要内容，加强日常监督。行业管理、指导、规范和促进部门要牵头负责本行业领域非法集资防范、监测和预警工作。对没有明确主管、监管部门的行业领域，由区（县）政府组织协调相关部门充分利用现有市场监管手段，强化综合监管，防范非法集资风险。要严格风险高发行业市场准入。要进一步加强事中事后监管，探索建立多部门协同监管和联动综合执法机制，综合运用信用分类监管、定向抽查检查、信息公示、风险警示约谈、市场准入限制等手段，加强市场监督管理。对于互联网金融中涌现出来的非法集资风险，要进一步加强中央与地方金融管理部门的信息沟通，搭建共享的数据库，详细记录备案各类创新产品的模式、特征等，实时监督各地互联网金融活动。
3.依法惩处非法集资违法犯罪活动，不断优化金融发展环境
进一步强化行政执法与刑事司法衔接，坚持将处置非法集资工作纳入法治轨道，依法依规，积极稳妥处置。中央驻沪金融管理部门、行业主管和监管部门、市场监管部门在日常行政执法检查过程中，发现涉嫌刑事违法犯罪活动线索，要及时移送公安机关。在办理非法集资犯罪案件过程中，各级政法部门要统一思想，形成整体合力。要坚持早发现、早预防、早打击的原则，从立案侦查、批捕起诉、开庭审判、定罪量刑等环节上下功夫，实现打击一批、震慑一批、教育一批的效果。要善于运用宽严相济的刑事司法政策，以打击促防范，以打击促平安。对触犯法律构成犯罪的，必须起诉交付审判，不能以罚代刑，更不能以法不责众为由放纵犯罪。
4.建立联动机制，提高财产查控、赃款追缴效能
要健全公安机关与其他金融管理部门、行政执法部门的执法联动机制，健全行政执法和刑事司法的衔接联动机制，充分运用互联网、大数据等技术手段，加强执法司法过程中的信息交流，便于及时掌握财产线索，查控涉案财产。加强公安机关、检察机关、法院之间的沟通协调，可通过召开公、检、法联席会议等形式就非法集资犯罪的态势及时交流信息、通报情况。
5.加强释法息访工作，全力维护社会稳定
对于损失较重的非法集资犯罪投资人，司法人员应耐心倾听投资人的呼声，及时做好释法、安抚工作，可通过召开投资群众座谈会、和投资群众代表谈话、通过网络、媒体等途径及时公布案情等方式，让投资群众及时掌握、了解案件进展情况。既要尽力做好追赃工作，又要尽力做好疏导教育工作，全力维护社会稳定。
（课题组成员：王宗沈言周孟君刘琼）
原文出处：《人民法院报》2017年9月14日第8版
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