本案被告是否属于行政不作为

　　【案情】

　　原告认为与某林场存在山林土地纠纷，因此向被告提出山林土地确定权属申请书以及材料。被告已收到原告于2011年12月20日邮寄的与2012年9月24日递交的山林土地确定权属申请及材料。原告曾于2012年3月16日以被告收到首次申请及材料后不作为诉至法院，后经法院协调原告于同年5月31日提出撤诉申请，法院依法裁定准许原告撤诉。被告在第二次收到原告提交的申请及材料后，于2012年9月26日批转由主管部门某林业局具体处理并已告知原告。某林业局于2013年1月14日作出权属纠纷调处申请不予受理决定书。原告不服于同年3月12日提起行政复议，被告于2013年5月23日依法作出行政复议决定书，维持某林业局不予受理决定的具体行政行为。

　　【争议】

　　被告是否属于行政不作为。

　　【审理】

　　法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第二款规定：人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。《土管法》第十六条规定，没有明确山林土地纠纷受理、调解权的归属，属一般规定，而《条例》则予以明确，属实施性特别规定，根据法律适用原则，后者应优先适用。因本案发生在民族自治地方，且争议标的跨乡（镇）行政区域， 因此本案应适用《条例》相关规定进行处理。根据《条例》第四条、第十八条第一款第三项、第二十二条、第二十三条的规定，主管部门某林业局对本案在行政程序上依法享有是否受理的权利及依法调解等权利，而被告则享有在争议双方协商不一致时的处理决定权。因此被告将再收到的材料批转给某林业局作具体处理符合上述法律的规定，并依法作出复议决定，故可认定被告已依法行政作为。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，法院不予支持。

　　最后，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一项规定，判决驳回原告提出确认被告对《山林土地权属确认申请》不作为违法与判令被告受理原告申请并作出处理决定的诉讼请求。

　　【评析】

　　本案中要判断被告是否属于行政不作为，涉及到行政诉讼的法律适用问题。行政诉讼法律适用，是指人民法院按照法定程序，将法律、法规具体运用于各种行政案件，从而对行政机关具体行政行为的合法性进行审查的专门活动。行政诉讼的法律适用主要解决人民法院对被诉具体行政行为合法性进行审查判断的标准问题，即人民法院以何种标准、依据何种法律规范来审查被诉具体行政行为的合法性，并进而对被诉具体行政行为的合法性作出裁判。我国行政法规范制定主体多元，行政法规范的等级、效力不一，这些行政法规范是否都属于人民法院的行政诉讼法律适用对象，它们对人民法院的约束力和效力如何，是行政诉讼法律适用重点要解决的问题。　　

　　在本案中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”的规定，对原告提出的确定土地权属申请，是否可以适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》进行处理呢?《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定了“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，《中华人民共和国森林法》第十七条规定了“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，而对于受理、调解权的归属均没有作出具体规定。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》则明确规定县级以上人民政府土地行政主管部门、林业行政主管部门、水行政主管部门分别负责调解土地、山林、水利权属纠纷，并负责办理人民政府对以上相应权属纠纷作出处理决定的具体工作，同一县（县级市、市辖区）内发生的水利纠纷或者跨乡（镇）行政区域发生的土地、山林权属纠纷，向争议所在地县级人民政府有关主管部门提出，由县级人民政府有关主管部门决定是否受理及调解。因此，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》是根据本地区实际情况对《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国森林法》第十七条规定作出的对土地、林木、林地所有权和使用权争议调处程序的细化，下位法与上位法的相关规定并没有矛盾和冲突，而本案发生在民族自治地方，且争议标的跨乡（镇）行政区域，本案可以适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》相关规定进行处理。所以案中主管部门某林业局对原告提出的山林土地确定权属申请在行政程序上依法享有决定是否受理及依法调解等权利，而被告则享有最终的处理决定权，被告将收到的原告提交的申请及材料批转给某林业局作具体处理符合上述法律的规定，某林业局作出不予受理决定，原告申请行政复议，被告依法作出复议决定，可认定被告已依法行政作为。因此作出了驳回原告诉请的判决，原告不服向中院上诉，中院最后作出了驳回上诉，维持原判的终审判决。

　　（作者单位：广西贵港市覃塘区人民法院）