无法定管辖权案件提起公诉仍需指定管辖

2016年12月19日，最高法、最高检和公安部联合发布了《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》（下称《意见》），《意见》中“依法确定案件管辖”部分第7条规定：“公安机关立案、并案侦查，或因有争议，由共同上级公安机关指定立案侦查的案件，需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理。”据此，有观点认为，只要公安机关对电信网络诈骗犯罪案件实施侦查，不管其所在地的检察院、法院根据属地或属人管辖原则对该案有无法定管辖权，都无需办理指定管辖手续，自动对该案行使管辖，即对公安机关移送的案件直接审查起诉、审判。
　　笔者认为，上述观点存在对《意见》理解的误区。在无法定管辖权的情形下，侦查机关系因有管辖权的上级侦查机关指定行使管辖，对电信诈骗犯罪案件开展侦查，但其所在地的检察院、法院若要行使管辖，仍然应当分别指定管辖。
　　第一，从《意见》相关条文不能得出侦查机关指定管辖后，检察机关、审判机关无需再指定管辖的结论。《意见》上述第7条之规定，明确指向的是公安机关开展侦查、并案侦查或者有管辖争议而为共同上级机关指定侦查的情形，这几种特定情形下，需要进行下一步诉讼活动的，直接由公安机关所在地的检察院、法院受理。该规定的适用范围理应严格限制，不可随意拓展。该条规定的情形中，公安机关直接立案、并案侦查，显然是基于法定的属地或属人原则而行使管辖，否则公安机关无权开展侦查活动，更无权对相关共同犯罪、上下游犯罪等进行并案侦查。在因管辖争议而为共同上级机关指定管辖的场合，争议的公安机关首先应当根据属人或属地原则对案件有法定的管辖权，否则就不存在管辖争议，而应当直接移送有管辖权的公安机关进行侦查，或报请上级机关直接指定管辖。可见，该规定适用的前提为侦查机关有法定管辖权，因此，其所在地的检察院、法院才无需另行指定管辖。如果侦查机关依据属人或属地原则无法定管辖权，则其所在地检察院、法院也无法定管辖权，这时无论是基于并案管辖侦查或管辖争议的指定侦查，均不得自动行使管辖权。
　　第二，相关法律和司法解释明确了上述情况下，检察机关、审判机关仍需指定管辖。根据最高法、最高检等《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第23条规定，侦查机关办理的指定侦查效力仅及于提请审查起诉，即检察机关应当受理本地公安机关移送的审查起诉案件，但无论该公安机关依照何种缘由行使侦查权，检察机关受理审查起诉后都应当审查有无法定管辖权，审查的标准应当是刑事诉讼法中关于确定管辖的属地或属人标准，然后作出相应处理。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》也规定：公诉部门收到移送审查起诉的案件后，经审查认为不属于本院管辖的，应当在五日内经由案件管理部门移送有管辖权的检察院。认为属于同级其他法院管辖的第一审案件的，应当移送有管辖权的检察院或者报送共同的上级检察院指定管辖。《意见》之规定不能突破刑事诉讼法及相关司法解释文件的规定，设定无法定管辖权时的自动管辖制度。
　　第三，仅需要办理侦查指定管辖的观点不符合刑事诉讼原理。属地或属人的管辖原则，是刑事诉讼法确定的管辖基本原则。其目的是为了便于开展侦查、起诉、审判等诉讼活动，使刑事追诉能够顺利进行，也是为了便于被告人及其他当事人参与诉讼，保障当事人诉讼权利。因此，管辖一般应当按照属地或属人原则确定，确非必要不应更改。打击电信网络诈骗犯罪实践中，由于跨地域犯罪情况经常出现，案件管辖存在诸多难题，为此《意见》进一步明确了属地管辖的标准，规定犯罪地包括电信网络诈骗犯罪的各方面行为实施地和结果所在地，同时对关联管辖也予以进一步规定，事实上大幅拓展了管辖的范围，使得大量案件不需要办理指定管辖手续，公安机关基于属地管辖或者关联管辖等均可以直接开展侦查。
　　对于无管辖权的案件，公安机关仍然需要办理指定管辖手续，被指定的公安机关侦查完毕移送审查起诉后，其所在地的检察院、法院仍然应当审查，认为需要指定管辖的，仍然应当办理指定管辖手续。这是基于管辖制度的基本价值要求，也是基于相互制约的需要，如果公安机关指定侦查后，检察院、法院不加审查地行使管辖，将会导致对侦查活动的制约流于形式。
　　实践中，公安机关根据属地原则绝对没有管辖理由的案件并不多，大部分案件均是主要犯罪事实不在当地，或在当地的不法行为没有达到犯罪的程度，有的公安机关即认为本地没有管辖权，需要办理指定管辖手续，这是对属地管辖原则的误读。事实上，只要犯罪的行为地或结果地有一部分发生于当地，当地即有管辖权，并不要求该部分行为独立构成犯罪，否则，倘若犯罪发生于数十个地区，每个地区的犯罪数额均未达犯罪标准，则对于该犯罪就没有法定管辖的地区。因此，对于有属地管辖权，公安机关基于管辖争议而办理指定管辖的，其所在地的检察院、法院无需再办理指定管辖手续。
　　综上，对于电信网络诈骗犯罪案件，检察院、法院基于属地或属人原则如果没有管辖权，即使当地公安机关被指定侦查，仍然应当审查是否适宜于在当地审判，需要指定管辖的，仍然应当办理指定管辖手续。