最高法院判例：公房承租人与征收、补偿、拆除行为具有利害关系

发布日期：2018-11-02 作者：北京京平律师事务所律师

【裁判要旨】
根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，除行政行为的相对人外的与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权对行政行为提起行政诉讼。判断公民、法人或其他组织与行政行为是否具有“利害关系”，通常要考虑三个基本要素：是否存在一项权利、该权利是否属于原告的正当权利以及该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。　　直管公房租赁权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权，直管公房承租人是通过向行政机关申请而获得直管公房租赁权。基于该项权利，直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其经济地位近似于房屋所有权人。因此，征收部门在征收直管公房的过程中，考虑到直管公房承租人的特殊地位，以及征收行为对直管公房承租人权益的直接且重大影响，应当对其合法权益予以充分保护。对于直管公房承租人认为补偿决定、强拆行为等侵犯了其合法权益的，可以认定承租人与该行政行为具有利害关系。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行政裁定书
(2018)最高法行申221号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：任绮霞，女，汉族，1966年12月6日出生,住河南省驻马店市驿城区　　委托诉讼代理人：万勇升　　再审被申请人(一审被告、二审上诉人)：河南省驻马店市驿城区人民政府，住所地河南省驻马店市驿城区解放路西段　　法定代表人：毕启民，该区人民政府区长。　　一审被告、二审被上诉人：河南省驻马店市驿城区人民街办事处，住所地河南省驻马店市驿城区　　法定代表人：王玉萍，该办事处主任　　再审申请人任绮霞因诉河南省驻马店市驿城区人民政府(以下简称驿城区政府)、驿城区人民街办事处行政强制违法一案，不服河南省高级人民法院(2017)豫行终447号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。　　河南省驻马店市中级人民法院一审查明:任绮霞租住驻马店市保障性住房和直管公房管理所(原驻马店市直管公房管理所)位于驿城区向阳街89号的公有房屋。2004年4月16日，原驻马店市直管公房管理所为任绮霞颁发了房屋租赁使用权证。任绮霞在公房土地上自建有私有房屋，无合法使用权相关手续。2016年1月27日，驿城区向阳街89号被列入河南省2016年棚户区改造计划。2016年3月30日，驻马店市驿城区人民政府作出《关于人民街道向阳花园旧城改造项目房屋征收的决定》(驿政征〔2016〕5号)，将驿城区向阳街89号纳入人民街道向阳花园旧城改造项目，同时下发了《人民街道向阳花园旧城改造项目征收补偿安置方案》，并于2016年3月30日发布征收公告。公告中明确了征收部门是驿城区房屋征收办公室，征收实施单位是驿城区人民街办事处。2011年6月21日，驿城区人民街道办事处与原驻马店市直管公房管理所签订了《旧城改造偿还公房协议》。2014年10月8日，驻马店市保障性住房和直管公房管理所发布拆迁通告，10月9日向任绮霞送达了拆迁停租通知，2015年12月10目，驻马店市保障性住房和直管公房管理所和驻马店市驿城区人民街道办事处向阳花园项目指挥部联合向向阳街89号院直管公房承租户下发通知，凡属原直管公房承租户且家庭无房者，在通知下发之日十日内搬离的，到向阳花园项目指挥部办理相关手续并优先进行安置公租房租住；在该区域公房土地上所建自建房，如配合拆迁，按驻政〔2012〕89号文补偿标准进行补偿。任绮霞与驿城区人民街道办事处未就补偿安置达成协议。2016年4月9日驿城区人民街办事处向阳花园项目指挥部通知任绮霞自行协商选定房屋评估机构，任绮霞拒签。2016年7月27日，河南丰达房地产评估咨询有限公司对任绮霞房产进行了评估。2016年8月1日夜，驿城区人民街道办事处强制拆除了任绮霞的房屋。　　河南省驻马店市中级人民法院一审认为，任绮霞在租赁公房土地上有自建房屋，其自建房屋被拆除，应具有本案原告诉讼主体资格。驿城区人民街办事处虽是房屋征收的具体实施单位，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款之规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。该案中，驿城区政府作为房屋征收部门，应对驿城区人民街办事处实施的强制拆除行为负责，驿城区政府是本案适格被告。驿城区政府、驿城区人民街办事处与任绮霞未就安置补偿达成协议，房屋征收决定尚在法定起诉期限内，驿城区政府委托驿城区人民街办事处对任绮霞自建房屋实施了强制拆除行为，程序违法。任绮霞要求确认驿城区政府强制拆除其自建房屋的行政行为违法的诉讼请求成立，依法予以支持。任绮霞租住的驻马店市保障性住房和直管公房管理所的房屋，因其不是房屋所有权人，且已被通知停止租赁限期搬离，驿城区政府强制拆除公房行为并不侵犯任绮霞的合法权益。驿城区政府认为房屋拆除行为是征收完成后的事实行为，并不存在强制措施的理由不成立，依法不予支持。综上，一审法院判决确认驿城区政府强制拆除任绮霞自建房屋的行政行为违法。　　任绮霞与驿城区政府均不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。　　河南省高级人民法院二审查明事实与一审法院一致。　　河南省高级人民法院二审认为，人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的对于国有土地上房屋的征收决定，其实质是针对房屋所有权人作出的行政行为。而作为地上房屋的承租方，并不是行政行为的行政相对人。其所享有的相应民事权益可以通过民事途径向房屋的出租方寻求解决。本案中，驿城区政府作出的《关于人民街道向阳花园旧城改造项目房屋征收的决定》(驿政征〔2016〕5号)，既包含了任绮霞承租的公有住房，亦包括其自建的房屋。任绮霞并不具有对其承租的公有住房被征收进行起诉的条件和资格。驿城区政府在未对任绮霞进行补偿的情况下，对其自建房屋予以强制拆除，违反法律规定，依法应对驿城区政府的拆除行为确认违法。一审法院判决确认驿城区政府对任绮霞自建房屋予以强制拆除的行为违法正确。驿城区政府及任绮霞的上诉理由均不能成立。二审法院判决维持一审判决。　　任绮霞不服一、二审判决，向本院申请再审称：一、原审判决认为再审申请人自建房没有合法使用权相关手续以及租赁协议已经解除，属于认定事实不清、证据不足；二、房产评估结果没有依法送达给再审申请人，且在评估之后三天就将再审申请人的房屋强制拆除，程序严重违法；三、再审申请人在原审中要求法院确认再审被申请人强拆房屋行为违法，原审法院判决强拆再审申请人自建房违法，强拆公有住房不违法，属于适用法律错误。请求：撤销一、二审行政判决，确认再审被申请人对再审申请人居住的直管公有住房及自建房进行强拆的行政行为违法，判决一、二审及再审的费用由再审被申请人承担。　　本院认为，本案系再审申请人对再审被申请人强制拆除其租住的直管公房及公房土地上自建房的行政行为不服提起的诉讼。一、二审法院根据已查明的事实，判决确认再审被申请人强制拆除案涉自建房的行为违法，并无不当。结合再审申请人的诉讼请求、申请再审理由和一、二审判决，本案的争议焦点主要在于再审申请人对其租住的直管公房被强制拆除的行为是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。　　根据行政诉讼法第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，除行政行为的相对人外的与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权对行政行为提起行政诉讼。判断公民、法人或其他组织与行政行为是否具有“利害关系”，通常要考虑三个基本要素：是否存在一项权利、该权利是否属于原告的正当权利以及该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。　　直管公房租赁权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权，直管公房承租人是通过向行政机关申请而获得直管公房租赁权。基于该项权利，直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其经济地位近似于房屋所有权人。因此，征收部门在征收直管公房的过程中，考虑到直管公房承租人的特殊地位，以及征收行为对直管公房承租人权益的直接且重大影响，应当对其合法权益予以充分保护。对于直管公房承租人认为补偿决定、强拆行为等侵犯了其合法权益的，可以认定承租人与该行政行为具有利害关系。　　就本案而言，争议焦点所涉房屋为驻马店市直管公房，再审申请人在与驻马店市保障性住房和直管公房管理所签订公房租赁合同书后，依法享有公房租赁权。征收部门在未能与再审申请人就补偿安置达成协议的情况下，未经法定程序即强制拆除案涉直管公房，对再审申请人的合法权益产生了实际影响。因此，再审申请人与被诉强制拆除其租住的直管公房行为具有利害关系，再审申请人的起诉符合起诉条件。一审判决认为再审被申请人强制拆除公房行为并不侵犯再审申请人的合法权益、二审判决认为再审申请人并不具有对其承租的公房被征收进行起诉的条件和资格，适用法律错误，依法应予撤销。　　另外，一审法院仅在判决理由中写明本案再审被申请人强制拆除公房行为并不侵犯再审申请人合法权益，但在判项中却未对再审申请人请求确认再审被申请人强制拆除公房行为违法这一诉求进行明确判定，属于遗漏诉讼请求情形。二审法院也未予纠正。　　综上，再审申请人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：　一、本案指令河南省高级人民法院再审；　　二、再审期间，中止原判决的执行。
　审判长　　阎　巍　　审判员　　张志刚　　审判员　　仝　蕾　　法官助理　　卢琨琨　　书记员　　冯琦洺　二〇一八年七月二十四日

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