招投标中的履约保证金应否双倍返还

[案情]　　力X公司就一建设项目组织了招投标，经过法定的程序，海X公司。在收到海X公司10万元的履约保证金后，力X公司向海X公司发出了通知书。但三天之后，力X公司通知海X公司，原建设项目已被取消，双方不再签订施工合同。海X公司向法院起诉，要求力X公司双倍返还履约保证金。力X公司表示愿意退还已收取的10万元履约保证金，但不同意海X公司双倍返还的请求。
　　[评析]
　　对于履约保证金应否双倍返还，存在两种意见：第一种意见认为，力X公司应双倍返还履约保证金。因为《工程建设项目施工招标投标办法》(以下简称《办法》)第八十五条规定：“招标人不履行与中标人订立的合同的，应当双倍返还中标人的履约保证金。”第二种意见认为，力X公司不应双倍返还履约保证金。海X 公司的诉请不符合《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招投标法》)的规定，理应驳回。
　　笔者同意第二种意见，主要原因在于：
　　一、《办法》第八十五条因与《招投标法》、《合同法》抵触而无效。
　　海X公司起诉的主要依据是由国家发展计划委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局等制定的《办法》。该《办法》属于部门规章，其效力低于《招投标法》、《合同法》等法律。根据上位法优先于下位法的原则，当《办法》中的条款与《招投标法》、《合同法》抵触时，相关条款即归于无效。
　　《招投标法》第四十五条第二款规定：“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”第六十条规定：“中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还。”可见，《招投标法》中履约保证金的作用是单向的：当中标人违约时，招标人可不予返还;而在招标人违约时，中标人却无权要求双倍返还。
　　《合同法》奉行等额赔偿原则，除了法律有特别规定外，当事人只能就自己的实际损失数额要求赔偿。海X公司要求力X公司双倍返还履约保证金，实际是要求法院在不考虑实际损失的情况下，适用定金规则。在缺乏法律明确规定的情况下，这种背离《合同法》一般原则的请求不应得到支持。
　　二、履约保证金的适用以施工合同的生效为前提。
　　有观点认为，即使《办法》第八十五条因与《招投标法》、《合同法》抵触而无效，但该条规定可以视为建设工程领域的交易习惯，从而对当事人发生法律效力。
　　笔者认为，这种观点也是不成立的。在招投标法律关系中，通常存在着两个合同：招标人向投标人发出中标通知书时，双方所成立的预备合同;在规定时间内，招标人与中标人所签订的正式施工合同。履约保证金的适用必须以施工合同的生效为前提。履约保证金中的“履约”二字专指施工合同的履行，而并不包括预备合同的履行。尽管预备合同具有合同的一般属性，也对双方当事人具有约束力，应当获得履行，但由于该合同的主要内容是施工合同的订立，因此，对预备合同的保证金应称为“订约”保证金，而非履约保证金。本案中，力X公司在向海X公司发出中标通知书后，并未与海X公司签订正式的施工合同。招标人违反的是预备合同，而并未违反施工合同。因此，即使《办法》第八十五条被视为建设工程领域的交易习惯，本案也不属于其规定的适用情形。
　　三、力X公司应承担缔约过失责任。
　　不支持海X公司双倍返还履约保证金的请求，并不等于海X公司就不能获得任何赔偿。海X公司应当按照《合同法》的一般规则，向法院提交证据以证明其所遭受的实际损失。笔者认为，力X公司应当承担缔约过失责任。海X公司只能要求力X公司赔偿既得利益的损失，而不能要求力X公司赔偿可得利益的损失。由于施工合同没有签订，海X公司无权要求力X公司赔偿履行该合同所可能带来的利润。海X公司只能就其实际支出和所丧失的缔约机会提出索赔，且其数额不应超出如施工合同履行时所获得的利益。
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