关于环境法中公众参与制度的思考与完善建议

　　摘要： 随着近年来, 北京雾霾的升温、茂名PX事件激荡、厦门集体散步等一系列与环境相关事件的发生, 更加体现了公众参与决策在我国环境保护过程中的重要性与必要性。目前, 我国环境法中公众参与权尚未明确, 本文旨在对理论研究的基础上, 通过回顾我国历年来的司法实践, 借鉴国外公众参与权的实践经验, 并结合我国目前的国情, 提出建议与对策。
　　关键词： 公众参与; 环境权; 国内外经验; 建议;
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　　一、引言
　　公众参与制度起源于古希腊雅典, 1969年美国颁布了《国家环境政策法》, 首次将公众参与制度引进环境管理工作中。在此之后, 各国都相互跟进, 加速了环境公众参与制度的探索与完善。目前, 我国法律、法规对公众参与的规定, 无论在实体还是程序上都只作了原则性的规定, 可操作性不强, 不能发挥其应有的作用。本文通过对以往人们在环境参与制度问题上的思考进行分析总结, 参考西方的实践经验, 并与本国现有国情相结合, 提出一些建议。
　　二、环境法的公众参与的内涵
　　国内学界普遍认为, “公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用, 需要依赖于社会公众积极而广泛地参与, 公众有权参与解决生态问题的决策过程, 参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。”本文从以下几个方面对其内涵进行分析。
　　(一) 公众主体
　　“公众”一词虽在现实中被广泛使用, 但在法律的范畴内却缺乏一个严谨及统一的定义。
　　国内学者肖波认为“公众指社会组织、单位、社会群体或个人”。金瑞林教授认为环境参与制度中的公众就是公民。程宗璋则认为是公民、法人及其他组织。徐春艳则认为应包括规划单位、建设项目单位、环境保护部分以及其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等主体。笔者认为公众应包括公民个人及社会组织。公民个人包括公民、有关专家和单位, 组织则包括除了环境项目决策者之外的其他组织。其原因在于通过专家团队及组织的参与, 可以使公众更有序, 更具谈判性。
　　(二) 环境公众参与的主要内容
　　环境公众参与的内容主要包括环境信息公开制度、环境立法参与制度、环境行政参与制度、环境司法参与制度。具体包括:1) 环境信息公开制度。环境信息公开制度是指国家机关在法律规定的范围内, 有义务的定时与不定时的主动, 或依申请公开手头除法律禁止的内容以外的其他相关环境资料的相关制度。2) 环境立法参与制度。环境立法参与制度是指公众依法律规定直接或间接参与到国家环境法律法规、行政法规及规章的制定过程中, 以表达自己思想、意愿和建议的制度。3) 环境行政参与制度。环境行政参与制度是指公众通过以监督或支持性参与的方式参与环境行政决策和环境执法过程。4) 环境司法参与制度。环境司法参与制度是指公众受到关于环境的不法侵害时, 依法对环境诉讼的提起、参加及执行诉讼结果的过程的制度。
　　(三) 环境公众参与的主要方式
　　在世界各国, 公众参与的形式虽然有所差别, 但从本质上看, 其主要包括三种种形式:1) 直接与间接参与。直接参与是指有参与权的公众直接参与到相关的各类活动, 并表达自己的个人思想、意愿和建议的方式;间接参与是指相关公众通过相关代表、组织、团体等手段、途径或方式来间接参与各类活动。2) 决策参与与过程参与。决策参与是指公众在环境法律法规政策、规划制定中与开发项目实施前参与;过程参与是指公众参与法律法规、政策规章、规划和开发项目实施的过程, 属于监督性参与。3) 事前参与与事后参与。事前参与是指公众在环境污染和生态环境遭到破坏之前参与。事后参与是指公众在环境污染及生态环境遭到破坏后再参与。
　　三、公众参与制度的理论基础
　　公众参与是民主理念的延伸和扩展, 笔者认为公众参与制度的理论基础包括四个方面:首先, 是环境权理论, 环境权论来源于宪法的生存权, “由于环境污染损害是通过环境的损害而导致生命健康权或财产权受损, 鉴于此, 西方学者提出了把环境权作为基本人权, 即生存权的派生权利理论。”;其次, 是环境民主理论, 环境民主论强调人民和权利机关应联合起来做出那些影响公共生活的共同决定, 环境民主精神不仅通过民主程序来确定, 还应允许、鼓励和保障相关公众参与到环境管理中来;最后, 是公共信托理论, 公共信托理论实质是要求建立民选的环境管理机关, 即公民以信托的形式将本属于公民行使的资源环境管理权转交于政府代为行使, 政府要对人民负责, 受人民监督。
　　四、环境公众参与制度在我国存在的问题
　　随着我国经济的不断发展, 环境相关法律也取得了长足的发展。但是, 也存在着一些问题:首先, 由政府主导的自上而下的推动, 目前我国自上而下的环境保护工作模式缺乏持续性与系统性, 导致公众参与对政府政策的制定和实施的监督作用无法真正发挥出来。其次, 立法模糊, 原则性强, 操作性差, “公众”界定模糊不清, 参与主体与环境立法不统一;参与保障机制不健全, 国内对其正常运转所必要的投入保障方面的规定基本为零;公众参与制度过于原则和抽象, 对公众该采取何种形式、何种途径来参与环境事务、和依照什么程序来施行都没有作出说明。最后, 程序方面的问题:1) 环境信息公开制度不明确, 目前我国环境立法只对极少数企业才要求强制公开做出具体的说明;2) 环境立法参与制度和行政参与制度不健全;我国环境立法对于环境评价标准及重大项目的决策等方面的公众参与缺乏明确规定。3) 环境司法参与制度的不完善。国内环境司法救济程序的立法的空白, 导致公众在自身环境权益受侵害时应该向谁救济、如何救济没有一个明确的认识, 最终采用非法律途径。
　　五、国外立法实践
　　(一) 美国环境法公众参与制度
　　在20世纪60年代, 美国率先提出环境公众参与制度。该制度的提出得到了各国的认同, 纷纷建立自己国家的环境保护制度。包括:1) 鼓励环境保护组织成长。社会组织对政府的监督作用、通过法律对污染、生态破坏的治理、补偿、监督和控制作用不可小觑。2) 确定环境权。美国《国家环境政策法》, 第101条规定“每个人都可以享受健康的环境, 同时每个人也有责任参与环境改善与保护。3) 开创公众参与环境影响评价制度。美国《国家环境政策法》规定, 联邦政府的所有机构立法及其他重大联邦行动, 在决策前应进行环境影响评价, 撰写环境影响评价报告, 并向公众公开, 征求公众意见。4) 环境司法救济制度。公民可依法对违反排污者或未履行法定义务的联邦政府环保局提起诉讼, 并尽可能减轻环境诉讼成本。5) 保障环境保护公众参与的知情权。美国的环境立法中几乎都明确规定环境信息公开的条款, 还专门出台《应急计划和社区知情权法》以保障公众的知情权。
　　(二) 日本环境法公众参与制度的实践
　　日本讲求政府控制与社会制衡相结合, 就是“自上而下”与“自下而上”相结合的运动模式。包括:1) 重视社会组织的作用。《环境基本法》第26条规定要求“国家应当采取必要的措施促进企业者、国民或民间社会团体自发开展的绿色活动、再生资源的回收活动及其他环境保护活动。”2) 环境公益诉讼制度的确定。国民可就行政机关的不作为行为提起诉讼请求权;当行政机关的行为促使国民被置于利益受损或损害的危险地位时, 而其他程序很难救济时, 国民可就此请求取消行政机关的处分及其他公权力行使的诉讼行为。3) 私人污染防治协议。该协议是地方当局与排污方签订, 其协议可规定比法律更为严格的排放标准和环境影响评价程序。
　　六、环境法中公众参与制度的完善
　　(1) 立法完善。适时将公民环境权列入国家宪法当中, 明确规定环境参与权是公民环境权的重要组成部分;在环境保护法中进一步明确环境公众参与的权利;适当调整传统法律部门, 明确环境权与传统法中所保护的权利之间的界限与公众参与权的目的所指;对单行的环境法规进行修改, 细化参与法规。 (2) 建设全方位、全过程的环境公众参与机制。由原本主要依靠末端参与转变为前端防治、中端监督、末端评测、评价反馈等多层次, 全过程参与, 通过明确公众知情权、参与立法权、行政执行阶段监督权与司法救济权, 推动环境法公众参与机制的完善与发展。 (3) 积极引导社会环保组织的发展。政府应积极引导环保组织的发展, 可通过专门制定社团组织法, 明确规定各类社团成立条件、职能、性质、活动程序和活动范围等具体的内容。针对非营利性的组织应给予特殊规定。其次, 政府应鼓励支持公众组建和参与民间环保组织, 并赋予环保组织一定的权限。 (4) 完善环境法公众参与程序。完善环境法公众参与程序首先应该明确知情权的行使, 赋予公众充足的知情权, 并明文规定企业及相关政府组织定时、定量公布什么文件做一个明确的规定, 对于无正当理由不公开的, 应赋予公民复议及诉讼救济的权利。 (5) 提高公民环保素质。主要通过学校、企业、社会等相关机构及政府加大宣传环保力度, 增强公众意识、技能、价值观等环境素质。通过参与实践增强环保意识, 通过环保意识反馈增强公民环保参与。