最高法院判例：行政强制执行只能由法律设定，其他规范性文件无权设定

发布日期：2019-01-18 作者：北京京平律师事务所律师

【裁判要旨】
《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。换言之，只有法律才能设定行政强制执行，行政法规、地方性法规和规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行政裁定书
（2017）最高法行申6400号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵连久，男，1952年12月6日出生，满族，住辽宁省抚顺市抚顺县
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省抚顺市东洲区人民政府。住所地：辽宁省抚顺市东洲区搭连路*号
法定代表人：张玉良，区长
委托代理人：吕凯夫，区政府工作人员
再审申请人赵连久因诉被申请人辽宁省抚顺市东洲区人民政府（以下简称东洲区政府）强制清理行为违法并赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院（2016）辽行终1110号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。
抚顺市中级人民法院一审查明，2013年抚顺市大伙房水资源环境治理和保护工作领导小组办公室制定[抚水源办发(2013)3号文件]《大伙房水源地一级保护区退耕工作实施方案》（以下简称《方案》），确定大伙房水源一级保护地区的退耕方式为政府租地，由乡、镇政府与土地所有权人、土地承包权人签订《土地承包经营权租赁合同》。并确定土地年租金标准为旱田每亩不超过1000元，水田每亩不超过1200元。2014年9月26日，辽宁省第十二届人民代表大会常委会第十二次会议通过了《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》（以下简称《大伙房水源保护条例》）。该《大伙房水源保护条例》第十条规定：在一级区内，除准保护区、二级区内禁止的活动外，禁止从事网箱养殖、种植农作物。东洲区政府根据上述《方案》及《大伙房水源保护条例》的规定开展退耕工作，在实际操作中以土地承包人将土地租赁给村集体，再由村集体将土地转租给政府的方式退耕。2014年至2015年，东洲区政府在二伙洛村采取了拉横幅、发通告、逐户发放告知单等方式向村民宣传禁止在一级保护区内种植农作物。部分村民与村集体签订了土地租赁协议，领取了补偿款。赵连久拒绝签订土地租赁协议，在其承包的土地上继续种植玉米。2015年9月，东洲区政府在告知赵连久自行清除玉米未果的情况下，将退耕补偿款拨付到赵连久种粮补贴账户上，强制清除了赵连久种植的玉米。
抚顺市中级人民法院一审判决认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条的规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据水环境保护的需要，可以规定在饮用水水源保护区内，采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施。辽宁省人民政府根据上述法律规定的授权，于2014年9月26日制定并颁布了《大伙房水源保护条例》，其中第十条明确规定，在一级保护区内，除准保护区、二级保护区内禁止的活动外，禁止从事网箱养殖、种植农作物。据此东洲区政府作出一级保护区内禁止耕种的行政命令，并向赵连久所在村通过张贴封区公告、拉横幅、发传单、逐户发放告知单的方式进行告知。赵连久未遵守东洲区政府禁止耕种的命令，到封区范围内抢栽抢种。东洲区政府依据《大伙房水源保护条例》第二十一条的规定对赵连久承包地内的抢种青苗、树苗进行铲除，并无不当。因此，对赵连久要求确认东洲区政府强制铲除青苗的行为违法并赔偿的诉讼请求，不予支持。关于赵连久提出对抚顺市大伙房水源保护区管理办公室作出的《方案》进行审查及要求东洲区政府依法征用土地的请求，因补偿标准与方案是否合理、合法，东洲区政府是否征用土地的问题不属该案的审查范围，因此对赵连久的该诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，判决驳回赵连久的诉讼请求。
赵连久不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。
辽宁省高级人民法院二审判决认为，该案争议焦点为东洲区政府作出的强制清理行为是否合法。
《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。《大伙房水源保护条例》第二十一条规定，环保、水行政等部门和饮用水水源管理单位、供水单位，应当按照各自职责建立巡查制度，组织对水源保护区、准保护区及相关设施进行巡查，并做好相关巡查记录。环保、水行政等部门对巡查中发现可能造成水源污染的行为应当及时制止，并依法处理。东洲区政府于2013年11月6日作出《关于对章党镇大伙房水库水源保护区实行封区的公告》，根据上述法律、法规的规定，东洲区政府具有做出案涉强制清理行为的法定职权。
《大伙房水源保护条例》第十条规定：在一级保护区内，除准保护区、二级保护区内禁止的活动外，禁止下列活动：(四)从事网箱养殖、种植农作物。辽宁省人民政府于2013年10月划定了136.6米等高线以下为大伙房水源地一级区。赵连久承包的土地在该一级区范围之内，对此赵连久无异议。2013年11月，东洲区政府即发布了封区公告，作出一级保护区内禁止耕种的行政命令，并于2014年春季到2015年秋季向赵连久所在村通过张贴封区公告、拉横幅、发传单、逐户发放告知单方式进行告知。赵连久违反上述禁止耕种的命令于2015年仍进行栽种作物，一审认定其属于抢栽抢种的行为并无不当。2015年9月东洲区政府对赵连久书面催告，限其3日内自行清除违法种植农作物，在赵连久未自行清除的情况下，于2015年9月15日作出被诉强制清理行为并无不当。
关于赵连久提出东洲区政府对合法承包的土地未予达成补偿协议即强制清理违法的主张，因该案的审查客体是案涉地区封区后东洲区政府对赵连久抢栽抢种进行的清理行为。与案涉土地因确定水源保护地后对土地承包经营权的补偿不是一个法律关系，不是该案审查范围，故对赵连久的该主张，不予支持。
关于赵连久提出一审未对规范性文件进行附带审查的主张，因该强制清理行为所依据的是省政府划定案涉地区为水源地一级区以及《大伙房水源保护条例》的相关规定，与赵连久提请附带审查的规范性文件无直接关联，故对赵连久的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
赵连久申请再审称：东洲区政府强制清除行为违法。一、二审认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。换言之，只有法律才能设定行政强制执行，行政法规、地方性法规和规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行。本案中，抚顺市东洲区大伙房水源保护区管理办公室、东洲区章党镇人民政府向赵连久作出告知单后，东洲区政府据此组织有关部门对赵连久所种植农作物实施强制清理行为，属于行政强制执行。根据上述法律规定，《大伙房水源保护条例》系辽宁省地方性法规，无权设定行政强制执行，东洲区政府实施强制清理行为，没有法律依据，超越法定职权。
《大伙房水源保护条例》第十条第四款、第二十一条规定，在一级保护区内，除准保护区、二级保护区内禁止的活动外，禁止从事网箱养殖、种植农作物。环保、水行政等部门和饮用水水源管理单位、供水单位，应当按照各自职责建立巡查制度，组织对水源保护区、准保护区及相关设施进行巡查，并做好相关巡查记录。环保、水行政等部门对巡查中发现可能造成水源污染的行为应当及时制止，并依法处理。上述规定并没有直接明确县级以上人民政府具体如何处理本案涉及的情形，如前文所述，《大伙房水源保护条例》也无权设定行政强制执行。因此，一、二审根据上述规定，认定东洲区政府具有实施强制清理的法定职权，属于适用法律错误。
综上，赵连久的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：
指令辽宁省高级人民法院再审本案。
审判长　袁晓磊
审判员　万　挺
审判员　潘　杰
法官助理　林　璐
书记员　战　成
二〇一七年十二月二十七日

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