房屋征迁中承租人权益的保护

发布日期：2019-02-03 作者：110网律师

房屋征迁中承租人权益的保护
作者：黄诚浩孟麦娟
内容摘要

随着城市化进程的加快，各地旧城改造工作也在如火如荼地进行，伴随而来的房屋征迁纠纷也日益增多。房屋征迁除了关系到房屋所有权人的切身利益外，同样关系到房屋承租人的利益，然而2011年01月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》却对承租人只字未提，这使得承租人的权益在征迁中更难得到保护。本文试从承租人在征迁中所面临的困境入手，通过寻求对承租人利益保护的理论依据，进而就征迁中承租人利益保护的方法和途径提出自己的建议。

关键词：征迁、承租人、权益保护

引言

房屋征迁是当前社会最为关注的民生问题之一，被拆迁人的权利保障当然亦是受关注的重点内容。然而，相对于被征收房屋所有权人，承租人的地位则颇为尴尬，他们的权益在征迁中时常受到侵害，却很难得到法律的保护。笔者试从承租人在征迁中所面临的困境入手，通过寻求对承租人利益保护的理论依据，进而就征迁中承租人利益保护的方法和途径提出自己的建议。

一、征迁中承租人权益保护的困境

(一)法律困境

对国有土地上的房屋征收，目前适用的是2011年01月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》），该条例将1991年和2001年两部《城市房屋拆迁管理条例》中关于承租人保护的规定全部删除，对被征收房屋的承租人只字不提[1]，明确表示保护的对象是被征收房屋所有权人的合法权益，补偿的对象也是被征收房屋的所有权人。该条例第一条规定：为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给与公平补偿。第十四条规定：被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
关于2017年07月01日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，有学者认为被征收房屋的承租人有权依据该法第十二条（五）和（十二）以及第二十五条第一款向法院提起行政诉讼，其还是有通过司法救济途径维护自身合法权益的机会的。但笔者认为，依据该条法律规定，被征收房屋的承租人并无权提起行政诉讼，其寻求司法救济的权利也已经被剥夺。首先，如果认为征收、征用决定和补偿决定是抽象行政行为，在这种情况下，虽然被征收房屋的承租人可以成为该抽象行政行为的利害关系人，但由于抽象行政行为具有不可诉性，不属于司法审查的对象，因此被征收房屋的承租人不能提起行政诉讼。而如果认为征收、征用决定和补偿决定属于具体行政行为，那么该具体行政行为的行政相对人又是被征收房屋的所有权人，而不是被征收房屋的承租人，因此被征收房屋的承租人在这种情况下仍无权提起行政诉讼。其次，2018年02月08日实施的（最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释）第十二条对诉讼参加人中“与行政行为有利害关系”作了列举，被征收房屋的承租人的情况并不符合列举中的任何一项，也就是说被征收房屋的承租人既不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所规定的行政行为的相对人，也不是其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，因此不属于行政诉讼法上的诉讼参加人，其不具有诉讼主体资格。
被征收房屋的承租人除了被《征收与补偿条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》所抛弃外，同时还被《侵权责任法》所抛弃。侵权之债产生的前提是行为的违法性，虽然承租人的损失是由国家的征迁行为造成的，但政府的征迁行为属于为了公共利益的需要，且在实施征迁之前，就已经进行了风险评估且有规划批文，政府的征迁行为并不违法，因此承租人赔偿损失的请求无法从《侵权责任法》中寻得理论支持。
在征迁中，被征收房屋的承租人通常也会遭受巨大损失，但却不能像被征收房屋的所有权人那样，可以有制度上的保障。

（二）实践中的困境

1999年10月01日实施的《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力不能实现合同目的的；…… 。虽然法律并未对“不可抗力”的范围进行明确界定，但在司法实践中，很多时候法院会判定政府对房屋的征收行为属于不可抗力。这也就意味着，一旦遇到房屋征迁，被征收房屋的所有权人将有权与承租人解除房屋租赁合同，且可以不用承担违约责任。如果承租人在与房屋所有权人所签订的房屋租赁合同中对遇到政府征收时承租人的损失赔偿未约定或约定不详，那么承租人面临的困境将是：一方面将被拆迁人和被征收房屋的所有权人催促搬迁，另一方面被征收房屋的所有权人又不愿意赔偿承租人所遭受的损失，再一方面是由于《征收与补偿条例》把承租人完全排除在外，因此承租人也无法向拆迁人主张自己所遭受的损失。

二、寻求对承租人权益保护的理论依据

（一）公平原则

公平原则是民法的基本原则之一，基于此原则，如果一方的权利受到损害而得不到救济，那么公平原则对于权利的保障也就没有意义。在征迁中，政府基于公共利益的需要，做出房屋征收决定，在房屋存在租赁关系时，被征收房屋承租人作为拆迁事实的利益相关者之一，因为承租房屋的被征收，不仅承受了额外的不便与烦扰，而且不可避免的会遭受损失，根据征收之“特别牺牲说” [2],承租人的损失理应得到适当的补偿，这也是公平原则的体现。

（二）相关规定

1.被拆迁房屋的承租人虽然被很多法律法规及部门规章抛弃了，但却被2012年4月10日实施的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》所挂念。
该规定第二条：申请机关向人民法院申请强制执行，除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料: ……；（二）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；……。承租人是被征收房屋的实际使用人，很显然，承租人与政府的征迁行为存在着直接的利害关系。这也就意味着，由于《征收与补偿条例》对承租人利益的保护一片空白，被拆迁房屋的承租人既不是房屋征收补偿协议的主体，在房屋征收补偿协议签订问题上被完全排除在外，而且还没有法律救济途径，这时候，突然有文件规定人民法院在强制执行时，需要申请强制执行人提供承租人的意见，这当然就会成为承租人维护自己合法权益的救命稻草。
2.《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定：因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。那么，承租人请求赔偿损失是否能依据这条规定的关键点就在于，承租人的租赁权是否属于用益物权。
用益物权，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。就房屋租赁权而言，该权利满足了对他人所有的房屋进行占有、使用、收益等用益物权的全部特征，因此笔者认为租赁权可以认为是用益物权，因此被征收房屋的承租人可以依据物权法第一百二十一条的规定获得补偿并无不妥。
3.《合同法》实行的是意思自治原则，只要双方当事人的约定不违反宪法、法律、法规的规定以及善良风俗，另外也不属于《合同法》中规定的合同无效、效力待定、可变更、可撤销的情形，当事人的约定通常都会被认定为合法有效。因此，虽然《征收与补偿条例》将承租人排除在外，虽然出租人可以基于不可抗力单方解除合同而且还不需要承担违约责任，但是承租人仍然可以与出租人在签订房屋租赁合同时，对一旦遇到房屋征收的情况，承租人的损失如何赔偿的问题进行详细的约定，这样，承租人在事后想寻求法律救济时，就可以基于合同的约定向人民法院起诉来要求出租人承担承租人的损失赔偿责任。
4.《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这条规定明确了给予补偿的应当性，房屋作为土地的附着物，在土地被征收时，房屋当然也应当给予补偿。另外，该条规定虽然没有明确规定承租人有权获得补偿，但也并没有明确将承租人排除在被补偿人之外。

三、法律建议

（一）立法上的建议

2001年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》删除了之前《城市房屋拆迁管理条例》中保护承租人权利的规定，将租赁房屋的补偿主体确定为房屋所有权人。在该法颁行前第一次征求意见时，仍有让将房屋承租人划入补偿范围，而第二次征求意见时，则取消了这一规定，立法者的用意是通过《合同法》来解决承租人的损失补偿问题，即对于承租人的补偿，可以在租赁合同中进行约定。但是在实践中，能在租赁合同中对征收补偿进行事先约定的非常少见。一方面，征收行为具有不可预见性，承租人在与房屋所有权人签订《房屋租赁合同时》，很难预料到以后某个时间会发生征收行为，也很难想到需要在租赁合同中事先对损失的赔偿进行约定；另一方面，由于法律知识的匮乏，即使双方在房屋租赁合同中有约定，约定的也往往比较宽泛，对于哪些项目可以获得政府补偿，可以获得补偿的标准是什么，以及这些补偿应该归谁的问题，通常并不清楚，也很难进行详细约定。再者，相对于房屋所有权人而言，承租人往往处于弱势，有时候即使承租人提出要在合同中对郑州补偿问题进行约定，如果房屋所有权人不同意，考虑到为了不一定发生的事项就失去承租的机会不划算，承租人这时候也可能会选择妥协。由于以上几方面的原因，承租人的合法权利受到侵害时，很多时候想通过《合同法》获得救济的效果并不是非常理想。因此，我国法律仍然需要在立法上对于承租人的保护进行完善。
⒈ 将承租人增加为征收被补偿人。
承租人的合法权益之所以得不到保护，很大程度上是因为承租人被排除在了《征收与补偿条例》的被补偿人之外，如果能增加对承租人进行补偿的规定，则后面的承租人需要享有的很多司法救济权利也水到渠成。
⒉ 完善征收公告程序。
亡羊补牢不如未雨绸缪。如果在最初的征收公告阶段，承租人就可以有权介入进来，有权通过与拆迁人及房屋所有权人进行谈判而维护自身的合法权益，那么就会减少后面三方之间矛盾的激化，也可以减少承租人后面的诉累。
⒊ 赋予承租人提起行政复议及行政诉讼的权利。
司法救济是人们合法权益受到侵害时的最后一道护身符，然而，承租人的这最后一道护身符也被剥夺了，赋予承租人提起行政复议及行政诉讼的权利，是法制完善的必然需要。

（二）承租人的自我保障

虽然《合同法》在保障承租人的合法权益方面还存在诸多的不完善之处，但在没有更完善的法律出台之前，承租人通过完善租赁合同来保障自己的合法权益仍是有效保护自己合法权利的途径。
1.在签订合同前，承租人需要认真审查租赁房屋的房屋产权证及土地使用权证是否齐全。因为违法建筑在征收时是无法获得补偿的，获得补偿的基础条件不存在了，那么承租人损失的补偿就无从谈起，其合法权益也将会很难得到保障。
2.承租人在签订房屋租赁合同时，一定要在租赁合同中对征迁时出租人应对承租人补偿或赔偿的损失项目、标准等进行详细明确的约定，只有这样，才能在诉讼中减少不必要的争议。
3.在签订合同时，承租人还应该核实与其签订房屋租赁合同的一方是否是真正的房屋所有权人。如果不是，则可能存在因对方无权处分而影响合同效力，从而影响承租人主张损失赔偿权利的风险。
4.承租人要做好证据保全工作。打官司就是打证据，当承租人起诉到法院主张权利时，承租人承担着很大一部分的举证责任，例如承租人不仅需要举证双方租赁合同关系的事实，还需要举证对方主体资格的事实，更重要的是，出租人还需要有证据证明自己的损失等等。

结束语

在旧城改造过程中，承租人的征收补偿纠纷非常常见，但却一直被忽视，承租人的合法利益无法得到有效保障，从而导致各方冲突加剧。协调好征收人、被征收房屋所有权人以及被征收房屋承租人之间的利益平衡，对征迁工作的顺利进行以及社会稳定有重要意义。

参考文献：
1、参考书目（论文）：高慧、夏侥、高建，“被征收房屋承租人之权益保护问题”，湖南工程学院学报，2012年9月第22卷第3期
2、参考书目（论著）：平特纳，“德国普通行政法”，朱林译，中国政法大学出版社，1999年

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