第三方评估在四川省依法执政中的应用

　　自 2009 年以来，四川省坚持每年在依法行政三大领域开展第三方评估，一是省级部门深化行政执法责任制； 二是政府立法； 三是市县创建法治政府活动。具体由两类机构承担完成： 一是高校； 二是专业统计调查机构。与此同时，四川省政府依据《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》以及《国务院关于加强法治政府建设的意见》等规定，制定的《四川省市县政府依法行政评估指标》（ 2009 年颁发试行，2011 年和 2013 年两次修订） ,为第三方评估提供了标准和依据。四川省依法行政第三方评估工作，是新形势下一种行政管理和评估工作的创新，收到了较好的社会反响，为继续常态化推进提供了新鲜范例。
　　
　　一、依法行政第三方评估机制的研究背景
　　
　　（ 一） 政策指引---科学建设法治政府
　　
　　2004 年《国务院全面推进依法行政实施纲要》把程序正当做为依法行政的基本要求，明确提出建立健全专家咨询论证制度，注意听取公民、法人和其他组织的意见。随后全国各地专家咨询论证制度研究在地方政府法治建设实践中普遍展开，并在依法行政考核中逐步加大社会公众满意度评价的比重，推进政府依法行政水平的提升。党的十八大把依法行政、法治政府建设提到了新的高度。依法行政不仅仅是政府自身建设问题，更是全面建设小康、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党总体部署中的一项重大任务和关键工程。2014 年6 月国务院启动全面大督查，并在自查和实地督查基础上引入第三方评估，并将其作为加强政府职能转变的重要保障。为适应形势发展的需要，深入研究依法行政第三方评估机制，既是我省民主法治进程不断加快推进的客观要求，也是科学推进法治政府建设中需要迫切解决的现实问题，体现的是公众期望与科学规律的高度一致性。
　　
　　（ 二） 理论借鉴---西方新公共管理理论
　　
　　新公共管理理论是 80 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式。随着该理论在各国的实践，构建公众满意的政府成为各国政府行政管理体制改革的重要目标之一。目前，这一理论已被应用于我国政府绩效管理等领域，由政府以外的第三方以独立的视角对行政管理的投入产出以及最终所达到的效果做出客观公正的评价，对于提升政府管理的效能起到了促进作用，也给深入推进依法行政，加快建设法治政府提供了新的路径和方法。我们所说的依法行政包含实体和程序两个基本的范畴，其推进效果既包括在思想理念、行为方式、文化特征等方面，更有大量可供客观评价的数据。尤其是一些具有典型意义的反映值如诉讼率、违法率或者人们对政府推进依法行政的心理感受与评价都是可以用统计学的方法来收集和分析的，这为我们开展依法行政评估提供了现实可计量或可客观描述的条件，而由第三方机构独立实施则是这一机制发挥作用的前提条件。
　　
　　（ 三） 实践启发---法治评估实践不断兴起
　　
　　纵观一些发达国家或地区的做法，法治评估是一个国家（地区）法治建设推进到一定程度，由法治的制度层面建设深入到制度与实施并重的一条必由之路。
　　
　　例如美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织于 2008 年 7 月出台了旨在形成全球统一规范、衡量一个国家遵循法治程度的“法治指数”.我国香港地区于 2005 年出台了“法治指数”,通过量化罪案率、法律援助、司法复核申请、各级法庭每年听取的案件、当值律师服务处理的案件、以及社会公众对法治几方面的观感数据来计算法治指数。我国内地一些地方政府也做了尝试。2008 年深圳市出台了全国首个地方性法治政府建设指标体系； 同年，杭州市余杭区公布了内地首份区域法治指数。法治评估的方式在全国范围内不断有探索者加入，其中不乏特色，但也存在指标体系庞杂、评估标准不统一等问题。对法治政府的评估应该更加凸现效果性、回应性和公平性，而第三方评估制度发挥的正是这样的作用。
　　
　　二、依法行政第三方评估的功能定位
　　
　　（ 一） 改进和完善现有依法行政考核制度
　　
　　政府绩效管理已从单纯关注政策本身，转为对政策落地效果的考核。适应这种转变，依法行政作为政府绩效管理的重要方面，理应通过第三方评估检测各级政府推进依法行政各项规定对社会的影响程度和实施效果，做到我们的工作与公众的期望相契合，符合社会现实，提高依法行政各项工作的实效性。
　　
　　（ 二） 促进依法行政工作整体协调推进
　　
　　评估指标的唯一性和评估结果的权威性使得第三方评估在推动各地各部门法治政府建设中发挥着重要的激励、引导、规范的作用，有利于形成全省依法行政“一盘棋”并整体协调推进的格局。同时评估结果所形成的横向比较以及公众参与监督也有助于形成良好法治建设氛围。
　　
　　（ 三） 提升公众参与政府管理的层次水平
　　
　　第三方评估以集合体的形式加大公众参与政府管理的工作，提出有价值的工作意见和建议，以此来拓宽公众参与的广度和深度，有利于提升公众参与的层次和水平。从立法层面，可以提高立法质量，使所立之法更贴近社会现实，更能反映社会管理的现状，从而更容易被实施和遵守。从执法层面，一方面通过执法评议考核，规范执法行为； 另一方通过公开执法主体、执法依据、执法权限，便于公众依法维护自身权益，参与监督。
　　
　　三、依法行政第三方评估的主要方法
　　
　　（ 一） 抽样
　　
　　根据被调查对象的属性将被调查对象分成政府机关、企业单位、公民个人三大类，再细分为若干个小层次。如将政府机关按职能范围分为立法机关、执法机关、监督机关，或按机关工作人员职务级别分为领导干部和一般干部； 将企业单位根据所有制性质分为国有企业和民营企业； 将公民可以按年龄、性别或职业作一定的区分。最后再从这若干类型中分别抽取一定数量的样本构成总样本。其中数量多的类型或层次中抽取的样本应该多一些。
　　
　　（ 二） 调查问卷
　　
　　调查问卷主要包括自填式问卷法和结构访问法两种。自填式问卷法采用的是统一设计的问卷，被调查者在填写问卷时完全是自由意志，可以避免人为因素的影响，但如果被调查者对调查不感兴趣，或对问卷的理解不够，问卷的质量和回收率有时就难以保证。结构访问法是调查员通过当面访问或打电话的方式与被调查者联系，问卷的填答工作由调查员完成。这种方式对调查员要求较高，有必要在正式开始之前对调查人员进行针对性培训，包括沟通技巧以及公共场所基本礼仪方面的培训，尽可解除被调查人员的抵触情绪，客观作答。
　　
　　（ 三） 深度访谈
　　
　　深度访谈则分为个别访谈和集体访谈两种，由访谈者与被访者围绕一个主题或范围进行比较自由的交谈，再通过访谈者深入的分析，从中归纳和概括出某种结论。（ 1） 选择访谈对象。一般是当地熟悉了解情况的社会贤达人士，关心政府依法行政，且敢于讲真话。可以从当地行政机关、纪检监察机关、司法机关、人大政协、行业协会、工商企业等部门抽取一定数量的访谈对象进行。（ 2） 选择访谈内容。围绕国务院和省政府有关依法行政的决策部署拟定访谈内容，但允许访谈对象根据自己的情况选择自己熟悉的问题谈看法和见解。（ 3）控制访谈方法。访谈之前最好能对被访者各方面情况有所了解，并承诺对所谈内容进行保密，尽可能与其建立融洽轻松的访谈关系。访谈过程中要专心听，做好记录，给被访者一种正式感、受尊重感和价值感。
　　
　　（ 四） 资料检索
　　
　　资料检索主要通过两种渠道检索： 一是网站检索。通过政府或职能部门的门户网站检索信息，对于无法在地方政府官网上获取的信息，可以通过互联网搜索网站进行检索，如一些媒体的新闻报道所提供的信息。二是档案检索。相当于实地调研，查阅被评估单位依法行政的相关文件、报告等有文字或音像记录的资料信息。
　　
　　四、第三方评估的指标体系的构建
　　
　　（ 一） 指标定位突出重点领域和关键环节
　　
　　重要指标的选择在总体上应顺应一定时期国家发展的形势需要，符合党中央国务院关于依法治国、依法行政的总体部署，在具体指标的安排上要切合我省依法行政的发展实际，突出解决群众关注的热点问题和自身发展的薄弱环节。
　　
　　（ 二） 指标指向突出市县政府
　　
　　在《国务院全面推进依法行政实施纲要》已确立的依法行政目标和基本任务的基础上，根据市县政府的定位和职能职责特点，选取了行政决策、公共服务、行政执法、化解争议、行政监督和保障措施六个方面作为一级指标，并赋予前三项较高权重，为市县政府的法治政府建设进程确立统一标尺，实现指标体系应有的评价功能和实质效果。
　　
　　（ 三） 指标内容与时俱进
　　
　　2009 年出台迄今，《四川省市县政府依法行政评估指标》先后进行了三次适应性调整和修正，对依法行政和法治政府建设的一些必须考量的基本指标，根据党中央和国务院对法治建设的新要求、新精神进行适度调整和完善。（ 1） 2011 年第一次修订，将 30 条指标提炼、精简为 18 条指标，提高了评估的针对性和操作性。（ 2） 2013 年第二次修订，内容精简到 12 条，充实了行政执法与刑事司法衔接和行政权力受到有效制约监督的内容，对提升法治意识和能力作了进一步强调。（ 3） 2014 年第三次修订，融入到《四川省依法治省指标体系（ 试行） 》，进一步完善为“新 12 条”,是目前四川省依法行政第三方评估工作的主要依据和遵循。
　　
　　（ 四） 指标价值突出对依法行政实践的导向2012 年，《四川省市县政府依法行政评估指标》获得首届“中国法治政府奖”.随后其在四川依法行政实践中的普遍运用带动了四川依法行政思路和路径的不断形成和走向成熟，发挥了积极的激励、制约和导向作用，并对我省依法治省工作产生的积极影响。
　　
　　五、第三方评估的实施
　　
　　（ 一） 第三方评估的类型
　　
　　1. 评估市县创建法治政府情况。按照《四川省市县政府依法行政评估指标》，运用社会调查的基本方法，分别对我省市县政府依法行政情况进行评估，并出具相关评估报告，作为省政府依法行政工作领导小组考核市县人民政府依法行政工作的重要依据，为更好推进我省依法行政工作提供必要参考。
　　
　　2. 评估部门深化行政执法责任制情况。对省级行政执法部门推行行政执法责任制的情况开展第三方评估。评估内容基本遵循行政执法程序要求，包括 9 个方面： ①办事高效快捷，服务热情周到； ②能做到亮证执法； ③能听取当事人的陈述和申辩； ④行政许可（ 审批） 能做到公开、公平和公正；⑤执法公正，合理使用自由裁量权； ⑥重大行政决策公开征求意见； ⑦投诉渠道畅通，做到件件有答复； ⑧依法履职，不滥用职权； ⑨注重提高公信力，能做到诚实守信。评估结果以调查问卷的统计分析为基础，采用百分制得出量化分值。
　　
　　3. 评估政府立法工作。从 2009 年到 2014 年，省政府法制办先后对 73 部地方性法规或省政府规章实施效果进行了测评，立法后评估已经作为我省政府立法工作的重要制度。第三方评估在政府立法工作中的运用还体现在立法项目的确定和筛选上。由省政府法制办组织省人大、省政协以及省内部分高校、律师事务所专家学者和法律工作者对省级部门申报的立法项目进行专家论证评估，论证评估结果作为确定当年省政府立法计划项目的重要参考依据。
　　
　　（ 二） 第三方评估的主体
　　
　　1. 高校。具有深厚的专业知识和科研团队，又比较容易接近社会人群，是第三方评估实践的主要力量。
　　
　　2. 专业统计机构。第三方评估的主要方式还是以调查问卷为主，在这点上专业统计机构具有天然优势，各项指标的数据分析以横向比较都能通过较为专业的统计分析得到直观的结果。不足之处在于综合反映实际情况方面稍显不足。
　　
　　3. 新闻媒体。随着近几年来政府民主化进程以及政务公开的不断强化，新闻媒体在推进政府依法行政中发挥着重要作用。相应的，来自新闻媒体的评估和社会民众通过互联网进行的自发式评估也可以泛化地包括在评估主体范围之内，其评估结果作为政府以外第三方的意见也应该得到一定程度的重视。
　　
　　（ 三） 第三方评估的程序
　　
　　1. 确定评估实施主体。省政府法制办以签订委托书的形式确定评估实施主体。一方面可以明确这项工作的承担主体，提出评估目的、评估对象和基本要求； 另一方面可以使实施主体的评估工作获得正当性，便于其开展具体调查、评估分析工作。
　　
　　2. 了解被评估对象的基本情况。收集近两年来被评估对象主动公开或被新闻媒体报道过的信息。具体包括： 一，上级政府工作部署落实情况；二，执法部门的执法情况； 三，行政复议案件、行政诉讼案件； 四，人大代表、政协委员的意见； 五是，新闻媒体的报道等。
　　
　　3. 制定评估方案。包括评估内容、评估指标、评估方法、评估的时间安排与工作阶段、经费保障、组织保障等。设计评估方案可以遵循以下三个基本原则： 一是实用性原则，从评估需要和评估主体的主客观条件出发，针对评估对象不同的经济社会发展水平，有针对性的设计评估方案； 二是全面性原则，采用随机调查、访谈座谈、问卷调查等相结合的方式，充分听取各方面的意见建议； 三是经济性原则，评估过程在全面的基础上，兼顾效率优先，力争用最少的人、财、物和时间的投入，取得最大的评估效果。
　　
　　4. 设计调查问卷。问卷是用来收集资料的主要工具，形式上由封面信、指导语、问题、答案等几个部分组成。具体问题可围绕《四川省市县政府依法行政评估指标》来设计，给出的答案采用多项选择式，即答案至少两个以上，被访者根据自己的情况选择其一。问题的语言应简洁明了、通俗易懂，无文字歧义，方便受访者作答。
　　
　　5. 开展深度培训。针对不同的调查方法，对参与调查的人员进行培训，明确实施评估调查的步骤和方法。包括对问卷中每个问题的统一认识和理解； 调查访问的技巧； 公共场所基本礼仪； 突出状况的应急处理等等，以期做到有的放矢，保证获取信息的客观真实性，提高工作时效。
　　
　　6. 开展实证调查。按照既定的方案展开具体的调查，可根据不同的调查方法分成若干个小组同步进行。如遇被评估对象因不了解情况而出现不配合的情况，可由委托单位协调当地以保证调查顺利进行。
　　
　　7. 统计数据分析。基础数据获取工作结束后，委托统计专家进行后期数据处理，包括对每一题目选择情况整体的频数统计和不同性别、不同年龄、不同职业、不同学历人群对每一题目中每一选项情况的交叉对比分析。
　　
　　8. 形成评估报告。评估报告是整个评估工作完成的标志。评估报告可由以下基本要素构成： ①评估的预定目标与主要评估方法； ②对评估对象的基本评价、主要成效； ③评估对象存在的主要问题；④对主要评估指标的具体分析； ⑤评估结论与建议。
　　
　　（ 四） 评估结果运用
　　
　　1. 向被评估对象反馈。以书面或座谈的形式与被评估对象交换评估意见，便于被评估对象了解各项工作的实施效果，以及与社会公众认识的差距，并对依法行政工作的推进方式和方法作适度调整。同时，交换评估意见的过程也是检验或印证评估工作的过程，如存在资料收集的不全面或错误的情况，便于及时对评估结果进行纠正，也可对评估工作本身作出改进。
　　
　　2. 作为对政府依法行政考核的重要参考。第三方评估结果既可以单独发布使用，也可以作为依法行政考核的方式之一，为其赋予一定的权重，实现依法行政考核的内外结合，避免政府“自我陶醉”和“自说自话”.
　　
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