我国医疗暴力行为的法规及其完善

　　在我国，学者对医疗暴力的研究主要是医学院研究学者及医院临床医护人员，主要采用整群抽样的方法，从统计学角度分析医疗暴力产生的原因，发生的科室比例，从医院、政府等管理者角度和医护人员自身提出预防医疗暴力发生的一些建议和措施。还有的学者认为医疗暴力频繁发生，医患双方对现有医疗纠纷解决机制的信任缺失是关键因素，从而提出相应的制度改进方案，培育一种迈向公平正义的过程导向的信任。
　　然而，医疗暴力发生后，如何对受到侵害的医护人员给予有效的法律救济，法律规制的现状如何，法律学者研究的甚少。
　　在医患关系紧张的社会环境里，无论是媒体、医院管理阶层还是政府对暴力伤医行为都没有站出来站在法律的角度要求对暴力者施以法律的手段予以严惩，却一味地掩盖、压制、制造负面的社会影响，极大地损害了医护人员的合法权益。近两年发生的影响较大的暴力伤医案，较为典型地折射出医疗暴力在我国法律规制的现状是严重的滞后与欠缺。因此，对我国医疗暴力行为法律规制的现状进行研究分析，是完善相关法律法规，维护受暴医护人员合法权益的基本前提。
　　一、法学视角下的医疗暴力行为分析。
　　医疗暴力又称为医院暴力，指医护人员在其工作场所受到辱骂、威胁和攻击，从而造成对其安全、幸福和健康的明确的或储蓄的挑战。这个概念体现了医疗暴力的本质特征，包括暴力发生的地点、行为方式、主观态度及抽象的行为结果。但它不是一个法学概念，只有从法学的角度去界定医疗暴力的概念，分析医疗暴力行为的性质，及该性质的行为所造成的严重后果，才能有效的用法律的手段规范、引导该行为，维护医护人员的人身权益，实现法律上的公平与正义。下面从法律关系的角度分析医疗暴力行为的特征：
　　首先，从行为主体上讲，医疗暴力行为主体是不特定的主体。往往是患者及其亲属、朋友，少数情况下医患双方以外的第三人，但该第三人也往往是与医疗行为有着一定的关联的人。因此，医疗暴力的行为主体可以概括为与医疗活动有关联的不特定主体。
　　其次，从主观上来讲，医疗暴力行为的发生出于行为人的主观故意。明知自己的行为会导致医护工作人员的人身伤害而故意追求或放任危害结果的发生。至于其暴力行为所要达到的目的在所不问，其主观恶性较为明显。
　　再次，从法律关系客体来看，医疗暴力行为侵害的客体具有双重性。一方面，医疗暴力行为直接侵害了医护人员的人身权，包括生命健康权、名誉权等法律权利。另一方面，医疗暴力行为扰乱了医院的正常工作秩序，损害了其他患者的合法权益，甚至危害了到公共安全。
　　医疗暴力是当今暴力维权的手段之一，当患者不能通过非暴力途径获得救济，现有解决机制不能被信任，医疗暴力就成为通过自身行为获得权益实现的手段。无论这种暴力维权的结果会给社会带来什么样的影响，都不可否认，它是非法行为。综上所述，医疗暴力是行为人从主观故意出发，侵害法律所保护的社会关系，造成医护人员人身权益的损害，扰乱医院场所公共秩序及公共安全的违法行为。
　　二、医护人员人身权益保护立法考察。
　　法律是人权的基本保障，是保护及救济医护人员人身权益的最后屏障。纵观我国法律规范，明确提到医护人员权利内容及法律救济的只有四部：
　　第一，《侵权责任法》从民事侵权、承担民事侵权损害赔偿责任的角度来关注医护人员人身权益。该法第 64 条规定： 医疗机构及其医务人员的合法权益受法律保护。干扰医疗秩序，妨害医务人员工作、生活的，应当依法承担法律责任。该法作为保护公民人身权益的基本法，是受暴医护人员维护的主要依据。然而，抽象的一个法律条文，无法全面地、细致地去保障医护人员的合法权益。医疗暴力中，暴力伤害的程度、种类、精神损害的认定、责任界定的标准等无法用这样一个条文作为司法及执法的依据。
　　第二，《中华人民共和国执业医师法》明确禁止医疗暴力行为。该法第 21 条第（ 五） 款规定： 医师在执业活动中人格尊严、人身安全不受侵犯； 第 40条规定： 阻碍医师依法执业，侮辱、诽谤、威胁、殴打医师或者侵犯医师人身自由、干扰医师正常工作、生活的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚； 构成犯罪的，依法追究刑事责任。然而无论是行政处罚还是刑事责任，在执法的力度、违法行为认定的标准、刑事责任的起点及与普通暴力犯罪的区别上，都存在很大的缺陷，不足以起到惩戒违法犯罪的医疗暴力行为。
　　第三，《治安管理处罚法》对医疗机构场所的认定不利于保护医护人员人身安全。该法第 23 条规定： 扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。有更为严重情节的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。此法律把医院环境作为社会特定部门秩序的一种予以维护，对医护人员的人身权益的有一定程度的法律保护。但由于不属于社会公共管理秩序的范围，因此，不属于公共执法机构及执法人员执法的管辖区域，而是由医疗单位自已组建内保机构进行维护工作秩序，出现了单位内发生的违法犯罪行为，只能预防、制止但无相应处罚权及强制措施，对于医疗机构这样一个人员流动极大，医患关系又极为紧张的环境，单靠内保力量无法有效的保障医护人员的人身安全。
　　第四，《医疗事故处理条例》重点保护的医疗秩序，无从体现对医护人员的人身权益的法律手段及责任认定。该条例第五十九条的规定： 以医疗事故为由，寻衅滋事、抢夺病历资料，扰乱医疗机构正常医疗秩序和医疗事故技术鉴定工作，依照刑法关于扰乱社会秩序罪的规定，依法追究刑事责任； 尚不够刑事处罚的，依法给予治安管理处罚。该条例只能间接体现了对医护人员人身权益的法律保护，法律对医护人员人身权益的保护力度明显较低。
　　上述四部法律法规虽然提出了要保护医护人员的合法权益，但一个简单的法律条文，一个过于概括与抽象的法律术语，对于医疗暴力致医护人员人身权益损害的法律救济是极为欠缺的。尽管上述法律法规对暴力者施以民事责任、行政责任及刑事责任，但仍存在处罚力度不够，法律规范之间不相配套，条文表述过于形式化，对医护人员人身利益保护没有针对性等问题。尽管 2013 年 4 月 30日卫生部、公安部发出了《关于维护医疗机构秩序的通告》。国家卫生计生委办公厅公安部办公厅出台了《关于加强医院安全防范系统建设的指导意见》，但这两个文件仅仅是政府内容的公文，不属于法律法规，不具有普遍的法律约束力，因此不能作为司法、执法的直接依据。因此，进一步制定、完善相关法律法规，在执法机关、司法机关处理医疗暴力行为时有法可依才是法治国家的体现。
　　三、医护人员遭受暴力后的权利救济制度现状。
　　医疗暴力的发生重在预防，政府、医院、医护人员个人及患者等各方面都应当建立起良好的预防或预警机制，构建和谐医患关系，减少或避免医疗暴力的发生。然而，在医疗体制改革尚未成熟的时期，医患关系仍极为紧张的情况下，医疗暴力的发生不仅有增无减，而且呈现出愈加激烈的趋势。因而，暴力发生后，医护人员的权益救济制度显得非常重要，我国法律的救济途径及救济方式、救济机制的现状如何呢？
　　（ 一） 精神暴力、轻伤及以下身体暴力无相应的法律制裁措施。
　　从世界卫生组织给医疗暴力的定义可以看出，医疗暴力不仅包括身体伤害的严重暴力，还包括辱骂、威胁恐吓等精神暴力，在身体暴力中，轻伤及以下身体暴力发生的频率更为频繁。在对北京市某医院护理人员遭受医院暴力的调查中发现，侮辱、威胁 的 暴 力 次 数 最 多，占 所 有 暴 力 类 型 的63. 92%[2]; 对郑州市综合医院医务场所暴力现状调查 中，情 感 虐 待、威 胁 恐 吓 暴 力 类 型 的64. 2%[3] ; 医疗暴力绝大多数为精神暴力或轻伤及以下身体暴力，恶性暴力占的比例较小。然而这样的暴力发生后医护人员的做法多是与对方讲道理、委曲求全或躲避，选择报警或依法要求赔偿的较少。辱骂、威胁恐吓、打耳光、踢、抓等暴力行为如果没有影响到公共秩序，也不会依据 《治安管理处罚条例》予以行政处罚，更谈不上承担刑事责任。无论是医院、政府，这样的暴力行为一般被视为小事件而掩盖过去，媒体也不会对这样的暴力行为给予关注报道。
　　这样的所谓轻微暴力没有相应的法律制裁，不仅会降低医护人员的职业安全感，影响工作情绪，主动选择自我保护性诊疗方式，而且会进一步助长暴力行为的发生，进一步演化为恶性暴力袭医事件，无论是对医护人员还是对患者都是不利的。暴力终归是暴力，袭医行为具有极强的社会危害性，执法者应该看到其显性和隐性后果、现实和潜在后果、直接和间接后果。对造成人身伤害的要严厉打击，没有造成伤害的也不能宽容。
　　（ 二） 多数医院没有设置帮助医护人员维权的专门机构。
　　医院作为事业单位，都会常年聘请法律顾问，也会有工会，但是法律顾问的作用主要是帮助医院处理因医疗过错而导致的医患纠纷案件，从没有对遭受暴力的医护人员给予法律维权上的帮助。工会从法律职权上来讲是维护职工合法权益的单位内部机构，但目前医院的工会的职责仅限于工资争议、职工生病探望、住房安置等问题，对于医疗暴力发生后医护人员的维权问题也没有发挥作用。缺少为医护人员提供法律支持的专门机构或法律人员，医护人员遭受暴力后的法律维权极为困难。
　　（ 三） 医院管理过错致医疗暴力发生缺乏相应的法律责任。
　　多数医疗暴力发生的医院，医院的管理行为存在过错的情况下，依据现行法律的相关规定，并没有追究医院因其管理过错而致医疗暴力发生的法律责任。如果在暴力行为人没有经济赔偿能力时，医护人员只能寻求工伤保险理赔救济。但是工伤保险不仅在赔偿数额上有限，而且程序非常繁琐。
　　如果暴力行为不能构成工伤保险理赔的条件，比例没有伤残，只有轻伤或者因暴力行为产生了严重精神损害，导致不能工作或者生活不能自理，医护人员就毫无经济赔偿的保障。医院作为医护人员的用人单位，应有保护职工人身权益不受损害的管理义务，包括配备保安、领导及保安通讯的工具、医院通道等保持畅通，为医护人员配备必要的防护设备等。如果医院在应对医疗暴力发生上存在管理过错，导致医护人员遭受人身伤害，医院应当为自身的过错行为承担管理不善的民事赔偿责任，以此更好的维护受暴医护人员的合法权益。
　　（ 四） 对暴力行为主体的法律惩罚力度不够。
　　医疗暴力的特征不仅体现在轻微暴力发生的愈加频繁，而且恶性暴力的比例越来越大。出现这一特征的主要原因之下在于法律的处罚力度不仅过于宽宥，而且一直未有任何变化，法律的惩罚性、警示性不够，没有起到对暴力行为的预防作用。
　　（ 1） 严重的伤医案构成的刑事犯罪，没有把医护人员的人身权益作为特殊的客体来对待。暴力伤医触犯的罪名有： 故意伤害罪、故意杀人罪、聚众扰乱社会秩序罪、寻衅滋事罪、非法拘禁罪、敲诈勒索罪。这些罪名的构成要件中犯罪主体所侵害的客体是普通客体，社会主体认识不到伤医行为的严重性，暴力行为随着医患关系的紧张愈加频繁和升级。在量刑上，尤其是寻衅滋事罪最高刑罚是 5年，但须具备“情节恶劣”这个条件，衡量医疗暴力中的“情节恶劣”,门槛应当放低一些，以加大对暴力伤医行为的法律制裁。台湾[4]、美国刑法明确把暴力伤医行为作为刑法惩罚的对象，并且按重罪来对待。
　　（ 2） 对医疗暴力的行为的行政处罚措施力度过轻。暴力伤医行为的行政处罚是 15 日以下拘役、1000 元以下罚款、或者警告。为了避免引发医患关系愈加紧张，对造成社会秩序不稳定的医疗暴力行为，实际案件中的行政处罚措施往往都是较低的处罚幅度。
　　（ 3） 医疗暴力对医护人员造成人身损害的民事责任往往起不到制裁作用。实施医疗暴力的往往是患者及其亲属，在暴力行为对医护人员造成人身伤害需要进行经济赔偿时，却没有赔偿能力。受害医护人员的部分赔偿往往由工伤保险支付或所在医疗单位给予补偿。这样的民事赔偿制度，变相地实现了对暴力者承担的民事责任的放松。因此，对医疗暴力行为主体起不到依法赔偿应有的制裁作用。
　　四、受暴医护人员的经济赔偿难以到位下的维权困境。
　　单位对医疗暴力的发生有过错，受害医护人员因医疗暴力遭受严重精神损害，而暴力行为人又无力赔偿的情况下，可否对医疗单位提起民事方面的精神损害赔偿，目前尚无明确的法律规定，此为法律维权困境之一。其二，医疗行业作为高风险的行业，多数医院都没有为医护人员购买意外伤害的商业保险，只有法定的基本医疗保险。如果暴力行为人没有相应赔偿能力而工伤赔偿又有限的情况下，购买包括医疗暴力所受的伤害在内的意外伤害保险，更加有利地保障好医护人员的合法权益。而目前公众对医护人员高风险职业的认同上存在不同的观点，因此是否把这样的意外伤害保障作为基本保险由立法来规定，值得思考。
　　五、医疗暴力“零容忍”政策的执法实践检视。
　　零容忍政策不是一种立法或司法方面的政策，而是警察在具体执法活动中所贯彻的一种政策。一般认为，零容忍政策的核心意思就是要对各种反社会的行为和犯罪采取打击的态度，哪怕是对轻微的违法犯罪行为，也要毫不犹豫、决不妥协地进行彻底地斗争。
　　实际上，各国医务人员在职业中受到暴力威胁是一种经常现象，而且是可预防的。不是只有杀害医务人员的行为才叫医疗暴力，人身的威胁、语言的暴力也是巨大的伤害。医疗暴力零容忍首先是一种警示和遏制，其次要求执法机关在执法中严格执法，不能采取过度“人性化”执法，从而导致执法力度减弱，对现行医疗暴力行为忍让，执法工作的效率和质量受到影响，认识到这一点，才能真正在行动上对“医院暴力”零容忍。在欧美国家、日本和港台地区都有保障医务人员安全的“医院暴力零容忍”政策，无论是管理系统、而是执法系统都体现了这一政策。在中国，2013 年，公安部针对日趋严重的暴力伤医行为，明令要求零容忍，依法严厉打击各种侵害医务人员的违法犯罪行为。
　　然而，由于医患关系与医疗暴力的发生有着密切的关系，许多的医疗暴力案是由医患矛盾激化而来，单纯的医患关系属于民事法律关系，不需要警察的介入。而且国内的卫生管理部门、医院都将医院暴力事件视为偶发现象，不从早期进行干预。因此，有许多医疗暴力发生后，只要没有发生聚众医闹、重伤或死亡的后果，警察一般不会当作违法的医疗暴力来处理。只要暴力行为不过激，公安机关的态度基本上是“不介入”,因为“不好判断是非”,促使医方在医疗活动及医疗纠纷解决中日趋保守。
　　甚至于某些暴力事件中，公安机关基于安抚弱者即患者及家属方的情绪，配合医院及政府所谓“维稳大局”,一般是劝解了事。这样的执法政策，不仅使得受害医护人员的合法权益不能得到法律保护，而且会误导大众，错误地认 为： “医疗暴力发生肯定是医护人员有错在先； 袭医、辱医不是一种违法或犯罪行为”.
　　这样的执法理念，对于紧张的医患关系无疑是火上浇油。因此，在医院管理的法律法规中、在行政机关的执法理念中如何真正将医疗暴力“零容忍”政策落到实处，并且具有可操作性，是值得医疗卫生部门及执法机关在立法与执法时认真思考的问题。
　　“人皆生而平等”被称为一句“不朽的宣言”.在用法律的手段来处理医患关系的过程中，患者被置于弱势群体的地位，在医疗侵权责任的认定上，责任归责原则上采用举证责任倒置，从而实现医患法律地位实质上的平等权，保护了患者的合法权益。然而，在医疗暴力行为所导致的法律关系中，医患双方的法律地位再次失衡。在医疗暴力的袭击下，处于极为被动地位的医护人员才是真正的弱者，手无寸铁、不敢还手、无任何预防措施。以法律的手段保障医护人员的合法权益，是法治国家的内容之一，通过对医疗暴力行为法律规制的现状分析，可以看出，我国法律在惩治医疗暴力、救济医护人员的法律机制方面面临着极大困境，这需要法律工作者进一步的思考和研究。
　　参考文献：
　　[1] 徐昕，卢荣荣： 《暴力与不信任 - 转型中国的医疗暴力研究》： 2000 ~2006,载《法制与社会发展》，2008 年第1 期，第 82 页。
　　[2] 樊春莉： 《北京市某医院护理人员遭受医院暴力的调查》，载《中国水电医学》，2009 年第 4 期，第 252 -253页。
　　[3] 朱伟、杨力沣等： 《郑州市综合医院医务场所暴力现状调查》，载《中国卫生事业管理》，2011 年第5 期，第335 页。
　　[4] 应飞虎： 《暴力袭医，公权力应介入》，转载于《光明日报》，访问日期： 2014 年4 月 19 日。
　　[5] 程瑛： 《冷！ 台湾医院也刮暴力袭医风》，访问日期： 2013 年 12 月 13 日。
　　[6] 转载于人民网： 《各国如何处理打医生》 访问日期： 2013 年 10 月 30 日。
　　[7] 王世洲，刘淑珺： 《零容忍政策探析》，中国人民公安大学学报，2005 年第 4 期，第 68 页。
　　[8] 张伟： 《石家庄医患纠纷调查，双方极度不信任演化为暴力》，载《中国经济周刊》，2006 年 2 月 20 日。