全面加强安全生产法治建设

　　引言
　　安全生产法治建设，是规范安全生产秩序，实现安全生产形势根本好转目标的重要保障。中国政府始终高度重视安全生产工作，已经初步建成具有中国特色的社会主义安全生产法律体系，不断加强安全监管监察执法队伍建设，不断创新安全监管监察执法方式，深入开展安全生产法制宣传教育，有效地减少各类生产安全事故。但是，在看到取得成绩的同时，我们也清醒地认识到，当前我国仍处于工业化、城镇化快速发展阶段，属于事故易发高发时期，事故总量仍然较大，重特大事故还没有得到有效遏制，安全生产形势依然严峻[1].一些地方和企业安全意识淡薄，主体责任不落实； 安全基础不扎实； 监管执法不到位，打击非法违法不彻底等问题仍然存在。同时，与安全生产依然严峻的形势要求相比，安全生产法律法规尚需继续完善，法治环境有待进一步改善。安全生产领域坚持依法治理、依法监管，势在必行、任重道远。
　　党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（ 以下简称《决定》） ,提出要深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故，对改革完善安全监管监察提出了新的更高要求。同时，《决定》提出要建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此，针对安全生产工作的长期性、复杂性、反复性，必须站在法治中国建设大背景下，全面加强安全生产法治建设，完善相关法规标准、加强基层执法力量、严格规范执法、完善责任体系、强化法治教育。
　　1 完善相关法规标准
　　实行依法治理，建设法治政府首先应实现有法可依。近年来，全国人大先后制定了《安全生产法》、《突发事件应对法》、《〈刑法〉修正案（ 六） 》等多部安全生产法律，国务院制定发布《煤矿安全监察条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等40 多部行政法规，原国家安全监管局和国家安全监管总局相继出台了 60 多部规章，总局制定了 300 多项安全生产行业标准。此外，各省（ 区、市） 都制定了安全生产条例，地方安全立法步伐加快。总局发布的《安全生产“十二五”立法规划》提出，以《安全生产法》为核心的具有中国特色的安全生产法律体系已基本形成，奠定了安全生产领域“有法可依”局面的坚实基础。
　　国家安全监管总局不断强化制度建设，坚持科学立法、民主立法、开门立法，加强立法调研，积极推动《安全生产法》等法律法规修订，推行立法后评估。受国家安全监管总局委托，我们先后开展“健全我国安全生产法律法规体系”、“加强我国安全生产监管立法研究”等课题，研究分析法律体系仍然存在观念、体制、结构、内容等多个层面的问题，提出应当按照新时期安全生产工作特点和深化安全生产体制改革要求，有重点、有步骤的健全完善我国安全生产法律体系。
　　1） 以安全生产体制改革和《安全生产法》修订为契机，大力完善安全生产法律体系
　　安全生产立法必须做好顶层设计和统筹推进，充分发挥总局技术委员会专家作用，加快相关法规标准的制修订。注重总结总局两年来先后出台的《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》等五部规章立法经验，篇幅短小、内容精要、便于识记，发挥在特定时期强化安全理念宣传，提升法律的有效性。要在加快国家立法的同时，注重引导和规范好地方立法，避免重复立法。对于东三省、珠三角等区域生产状况相似地区，建议加强立法协作，提升立法质量，节省立法资源，增强区域法制相对统一。
　　2） 积极借鉴国外法规标准建设经验，加强重点行业领域立法
　　借鉴国外安全健康 PDCA 经验和我国一些先进企业 HSE 安健环管理经验，制定隐患排查治理法规标准，推行 PDCA 安全闭环管理体系，促使企业隐患排查治理制度化、标准化、常态化，真正落实企业主体责任。煤矿安全是安全生产工作的重中之重，建议借鉴国外立法经验，提升《煤矿安全规程》法律层次，作为国务院“条例”发布。用法治手段推进行政审批制度改革，及时修订《安全生产许可证条例》《民用爆炸物品安全管理条例》《易制毒化学品管理条例》等。针对我国高空作业标准管理部门分散，许多内容相对陈旧，建议借鉴新加坡经验研究制定高空作业安全标准，对工矿商贸等行业的高空作业安全监管做出具体的规定，以适应我国城市化快速发展带来的高空服务业发展[2].
　　3） 按照《决定》要求，进一步健全安全生产规范性文件审查程序、明确审查范围
　　逐步健全完善安全生产部门规章和规范性文件备案审查，加大对安全生产规范性文件的备案审查力度，主动做好部门规章的备案审查提请准备工作，提升部门规章和安全生产规范性文件质量。
　　2 加强基层执法力量
　　徒法不足以自行。法律的有效实施，离不开一支高素质的执法队伍。我国《安全生产法》规定，安全生产监督管理主体包括各级人民政府及其安全监管部门和负有安全监管职责的相关部门。把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（ 国发〔2010〕23号） 强调要“全面落实公安、交通、国土资源、建设、工商、质检等部门的安全生产监督管理及工业主管部门的安全生产指导职责”.截至目前，全国普遍建立省、市、县三级安全监管部门，设立了 26 个省级煤矿安全监察局、76 个煤矿安全监察分局，相关行业领域也强化了安全监管，我国安全监管监察体制得到进一步健全完善。
　　安全监管的重心在于基层基础，而现实中基层执法力量薄弱、监管不到位、责任不落实等问题仍然存在。为此，必须加强和完善执法体制，特别是要重点加强县一级基层执法力量，提高支撑保障能力和应急救援水平。
　　1） 及时总结地方成功经验，不断加强基层安全监管力量建设
　　广东省安全监管局制订了《广东省乡镇安全生产监督检查员管理办法》，安排安全生产专项资金为乡镇（ 街道） 安全监管机构配发执法装备； 广州市先后对 172 个镇（ 街） 1800 余名党政领导干部进行集中封闭式安全培训。要总结推广先进经验，加强县镇基层安全监管执法力量。
　　2） 结合现行安全生产监管体制改革，深入研究加强基层监管力量的配套制度措施
　　进一步明确不同层级监管机构之间的职责，从而调整和优化监管力量配备。如国家和省级层面的监管机构重在研究治本之策，制定规则、规划、政策标准等，而县镇基层安全监管监察机构，直接面对生产经营单位，重在监督执法。
　　3） 加强监管机构法制化建设
　　要按照《决定》要求，进一步明确基层安全监管监察部门执法主体地位，强化执法的法定性，提升执法的权威性。巩固安全监管监察执法机构编制改革成果，把省（ 市） 以下县、乡镇安全监管机构和编制管理纳入法定化、制度化的轨道，保障执法的正常有序开展。保障执法装备运行安全、可靠、有效，提升安全监管执法能力。
　　3 坚持严格规范公正文明执法
　　法律的生命在于实施，实施的关键在于执法。近年来，以《安全生产法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规范为前提，各级安全监管监察部门坚持依法行政，探索推进安全生产行政许可改革，推行安全生产政务公开，严格安全生产行政复议，深入开展执法检查考评，强化安全生产执法责任制建设，我国安全生产行政执法程序逐步得以规范。2009 年，信息院受国家安全监管总局委托先后开展“安全生产行政处罚自由裁量”和“行政执法文书使用手册”课题研究，制定起草相关裁量标准和规范，完善安全生产行政执法文书的制作和使用。总局先后出台多个文件，规范安全生产行政执法工作。但就安监执法实践来看，行政处罚自由裁量不规范，安全生产行政强制不完善，执法手段比较单一，行政执法有待加强和改进[3].
　　1） 完善行政执法程序
　　按照《决定》要求，规范执法自由裁量权，修改完善行政处罚自由裁量执法标准和规范，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制。要总结安全生产执法经验，创新重点行业领域“谈心对话”方式，重在取得实效，并用制度化巩固谈心对话效果。及时总结“四不两直”暗查暗访活动经验，完善包括暗查暗访监督在内的执法程序。进一步健全完善事故调查处理程序，包括严格事故调查流程、公开相关事项等。
　　2） 实行分级分类监管
　　学习借鉴丹麦企业安全分类监察的经验做法，在对全国或地区企业进行筛选监察的基础上，确定重点监察企业，并实行设备和产品事故致因可追溯监察。建立企业安全分级监管监察制度，加强对事故多发、安全隐患严重的地区、行业、领域和企业的安全监察，减少对安全状况好的企业的监察次数，提高安全监管监察效能[4].
　　3） 建立执法互助机制
　　马来西亚政府针对中小企业较多的现状，规定每家大企业必须帮助周边的 4 家小企业改进安全管理。我国贵州省鼓励大矿通过兼并、参股和托管等形式帮助小煤矿提高安全技术装备和管理水平，取得较好成效。建议借鉴相关经验做法，建立城市帮扶乡镇的政府安全监管执法互助机制、大企业帮扶小企业的安全技术管理互助机制，省市安全监管机构通过干部交流、业务培训、共同执法等形式帮助区县和乡镇安全监管机构提高监察执法水平，大企业与周边中小企业签订帮扶协议，通过兼并、托管、管理咨询服务等形式帮助中小企业提高安全管理水平。
　　4 完善安全生产责任体系
　　责任是安全生产的灵魂，抓安全生产首先要健全完善、严格落实责任体系。近年来，国家安全监管总局和相关部门通过加强制度建设，严格事故调查处理，强化企业主体责任，规范政府监管监察。但现行安全生产法律法规存在失之于宽、失之于软、失之于慢等问题，事故处理和责任追究不力等，倒逼我们必须进一步增强安全生产“红线”意识，加大安全生产违法犯罪成本。2014 年政府工作报告中提出，“严格执行安全生产法律法规，全面落实安全生产责任制，坚决遏制重特大事故发生”.
　　1） 进一步强化安全监管高压态势。我国正处于工业化和城镇化加快发展时期，在当前和今后相当长的阶段内，安全生产压力依然很大，因此必须保持安全生产监管高压态势，才能遏制住事故高发多发势头。要建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管”安全生产责任体系，研究建立考核评价地方安全发展水平及政府安全监管工作的指标体系与评估标准，提高安全生产在政府年度发展成果考核评价体系中的权重。加大事故责任追究力度，提高事故成本，对于违法非法生产造成重特大事故的有关责任人，以危害公共安全罪追究刑事责任[5].
　　2） 要按照《决定》提出的“完善行政执法与刑事司法衔接机制”,重点解决目前行政处罚疲软问题，对涉及刑事犯罪的安全生产非法违法行为一律移交司法机关，依法严惩安全生产违法犯罪行为。要研究健全安全生产“行刑衔接”工作操作流程，严格案件移送、线索通报、咨询会商、检察监督等程序。加强安全生产行刑衔接制度研究，进一步加大安全监管部门与法院、检察院等单位的协作配合。
　　5 强化安全生产法治宣传教育
　　法治是良法与普遍遵守的最佳结合，法治的根基在每个公民个体。近年来发生的不少生产安全事故，一再暴露出生产经营单位守法意识不强，从业人员法律意识淡漠，地方政府重发展轻安全问题突出。今年以来发生的几起性质恶劣的重特大事故再次印证，非法违法、违规违章生产经营是导致生产安全事故的重要原因。如 2014 年 3 月 1 日晋济高速公路山西晋城段岩后隧道发生特别重大道路交通危化品燃爆事故，涉事半挂车的罐体未安装紧急切断阀，不符合《道路运输液体危险货物罐式车辆第 1 部分：
　　金属常压罐体技术要求》（ GB18564. 1 - 2006） 标准的规定，属于不合格产品。从业人员安全培训教育制度不落实，驾驶员和押运员习惯性违章操作，罐体底部卸料管根部球阀长期处于开启状态。2014 年 8月 2 日江苏苏州昆山市中荣金属制品有限公司发生特别重大爆炸事故，死亡 75 人，充分暴露出企业厂房建设设计存在严重问题； 生产工艺路线设计布局存在严重问题； 通风除尘系统设计不合理，装备不健全，运行不顺畅； 车间内所有电器设备，包括电机、闸刀、配电柜、电线电缆都不是防爆设备； 企业安全生产制度和措施不健全、不落实。上述每一条都直接违反有关安全生产规章标准，企业守法意识明显欠缺。
　　在现阶段我国教育普及程度还不很高的情况下，加强安全生产法治宣传教育培训非常必要。要充分发挥新闻媒体作用，大力宣传安全发展战略理念、安全生产法律法规及重大安全举措，在全社会积极营造安全发展和谐氛围，牢牢树立安全生产红线意识。
　　1） 普及各级领导干部安全生产法律知识，提升法律素养。所有领导干部必须率先垂范，带头学法，带头遵守宪法和法律，带头守法。要维护法律权威，不得干扰执法。
　　2） 进一步加大安全生产执法队伍教育培训力度，尤其是市、县两级基层执法人员的培训力度，提升执法人员综合素质。坚持严格公正文明规范执法，强化安全生产红线意识，在安全生产执法中坚持宣传先行、教育推动，强化执法。
　　3） 加大全体公众安全法治宣传教育。有必要在小学、中学教育中适当加入安全课程，普及基本安全知识，提高全民安全素质和自救能力。形成“依法治安”的社会共识。所有生产经营单位从领导到每位职工都要培养和树立法治观念，依法依规生产经营，遵守法律法规和技术标准的观念，不违章指挥，不违章操作，杜绝人的不安全行为。
　　总之，我们要以党的十八届三中全会精神为指引，深化安全监管监察改革创新，加强安全生产法治建设，提升安全监管法治化水平，为我国安全生产状况早日实现根本好转目标营造良好的法治环境。
　　参考文献
　　[1] 王显政。 安全生产与经济社会发展报告[M]. 北京： 煤炭工业出版社，2006: 16-17
　　[2] 黄盛初，迪士蒙德·索哈，陈伟超。 加强我国高空作业安全法规标准建设初探[J]. 中国安全生产，2014,（ 6） : 34-35
　　HUANG Sheng-chu,Sohar,CHEN Wei-chao. Strengthenlegal construction of aerial work safety[J]. China Occu-pational Safety and Health,2014,（ 6） : 34-35