美政府介入公立院校债券的背景与局限性

　　一、美国联邦政府介入公立高校债券领域的途径
　　
　　联邦政府主要通过制定并修改相关律法、成立专业中间机构等方式介入各州的政治、经济、教育事务。《高等教育法》改革、《联邦税法修正案》出台、高校建设贷款保险协会成立都是联邦政府介入公立高校债券领域的途径。
　　
　　（一）《高等教育法》第七章的变化 在1986年对《高等教育法》的修正案中：（1）联邦政府废止了1950年《住宅法》第四章中有关高校住宅贷款的规定。联邦政府不再为高校提供直接贷款，且出台相关政策，鼓励尚未还清政府贷款的高校提前偿还。里根政府以45%的折扣率吸引高校提前一次性清偿。（2）由联邦发起并资助成立专业中间机构---高校建设贷款保险协会（College Construction Loan InsuranceAssociation）来扶持高校独立向社会贷款，即发行债券筹集资金。
　　
　　（二）《联邦所得税法修正案》相关规定的出现 1986年《税法修正案》改革的核心是：降低利率，提高征税基数，扩大征税范围。它不仅影响到每个公民和企业，也给美国公立高校债券带来了重大影响。该法案中的一些规定，是直接与高校债券相关的：
　　
　　（1）严格免税债券的审批条件：1986年《税法修正案》中，将债券筹得资金的资助项目按公共用途（GovernmentUse）与私人活动用途（Private Activity）进行了区分，即被资助项目将来的商业性收入如果不高于总收入的10%,则此项目为公共用途，其融资债券可享受免税政策（如果债券享受免税政策，那么购买此债券的投资者获得的利息收入将免缴所得税）；否则，属于私人活动用途项目，那么就只能发行普通公司债券。也就是说，无论发行单位是谁，只有用于建设公共性设施的债券才能享受免税政策，而用于私人活动用途的债券利息收入则照常纳税。例如，某一所高校想通过发行债券为宿舍建设筹资，宿舍楼中包括一个私人经营的咖啡吧。如果咖啡吧的经营收入超过该宿舍楼总住宿费收入的10%,就不能通过发行高校债券为该建筑筹资。如果建筑落成后，债券存续的任何时间里发现咖啡吧的收入超过了宿舍楼住宿费收入的10%,都要随时取消该债券的免税地位。这实际上是联邦对公立高校发行债券搞建设做出了细节限制，并扩大了联邦在这一领域中的征税范围。这个规定体现了联邦政府不仅开始关注高校债券发行，也在尝试规范其发展（以前可以通过发行免税债券进行建设的项目（商业经营收入占总收入的10%以上），在税收改革后，不能享受免税政策，只能通过发行非免税的普通债券或者其他方式筹集资金）。
　　
　　（2）《1986年税法修正案》中明确规定：每所私立高校发行在外的免税债券累计总额不得超过1.5亿美元。在该政策出台之前，部分私立高校发行在外的债券已经接近“1.5亿”这个限额。于是，它们不能再继续发行免税债券，而要转向发行公司债券或者推延校园建设和修缮计划。由于公立高校的免税债券发行额是没有限制的，可见依照这一规定，在高校债券市场上私立高校的竞争能力被大大削弱，从而间接扩大了公立高校债券的市场份额，对其发展起到了一定的扶助作用。
　　
　　（3）《1986年税法改革案》中的“2%法则”.该法则规定，发行免税债券所耗成本不得高于债券总发行金额的2%,否则将不能免利息税。这一规定迫使高校在做出发行债券筹资的决策之前，就对其发行成本进行细致估量并且在发行过程中控制好实际的成本支出。联邦税法中的这个法则，对高校债券的良性发展（包括高校慎重做出发行决策、控制并降低发行成本）有一个很好的督促作用。
　　
　　（三）联邦设立专业中间机构---高校建设贷款保险协会 自从美国联邦政府取消了对高校建设的直接政策性贷款以后，发行债券成为很多高校筹集设施建设资金的做法。对于实力雄厚又能获得大量捐款的高校而言，发行有价证券并保证资金安全并不是什么大问题。但是，对于债券评级较低（债券评级是由专业的信用评级机构根据债券的投资价值和偿债能力等指标对债券进行信用评级，并将债券还本付息的可靠程度，用简单的符号如AAA级、AA级、A级、Baa级、Ba级、B级、Caa级、Ca级和C级展示给投资者的专门活动）的高校来说，通过发行债券筹集设施建设资金就会面临困难。为了帮助信用等级不高却仍需要发行债券搞建设的高校，美国联邦政府开始通过一个由联邦政府发起、参与和赞助的机构（government sponsored enterprises）专门为高校债券提供担保。这个机构就是高校建设贷款保险协会（College Construction Loan InsuranceAssociation），人们通常称之为康尼·李公司（Connie Lee）。
　　
　　（1）康尼·李公司成立目的。高校建设贷款保险协会的主要职责就是为有意愿发行债券但信用等级较低的高等教育机构提供偿债保险（即保证在高校无力还本付息时，它会代替高校先行偿债）。由于它是联邦政府发起并资助的专业保险机构，其资信当然能够得到广大投资者的信赖。高校债券在获得保险之后就有了高校建设贷款保险协会甚至是联邦政府作为偿债后盾，这样不仅能够给投资者以安全感，还能促进高校债券市场发展。
　　
　　由于债券评级公司主要是通过分析高校财务报表来评定其信用等级的。这种适用于公司评级的方法忽略了高校能够吸引学生及家长的声誉、学术氛围等无形创收能力。也就是说，信用等级较低的高校并不一定无力偿债。但是，一般的赢利性债券保险公司又不乐于冒险为这些财力不足、潜力较大的公立高校提供保险。此时就需要像康尼·李这样的贷款保险公司来提供债券保险，以降低投资者的投资风险，吸引投资者购买债券。在1987~1995年间，高校建设贷款保险协会共为1000多所高等教育机构发行的超过100亿美元的债券提供保险，这些高等教育机构几乎遍及全美所有的州。
　　
　　（2）康尼·李公司的属性。该公司依据1986年《高等教育法》修订案的相关条款建立，在该公司的原始资本构成中，美国联邦教育部（the Department of Education）出资1900万美元，占15%的股份；学生贷款营销协会（the Student LoanMarketing Association）出资4433万美元，占35%的股份；宾夕法尼亚公共学校退休基金组织（Pennsylvania Public SchoolEmployees'Retirement System）出资1300万美元，占约10%的股份，而其余40%的股份则分别来自：城市人寿保险公司（Metropolitan LifeInsurance）、斯坦福大学（Stanford University）等私人投资者。按照1986年《高等教育法》的相关规定，康尼·李公司的董事会由11人组成：由学生贷款营销协会委派3人；联邦教育部、联邦财政部各派出两人；其余股东选举出两名董事会成员。
　　
　　虽然，联邦政府所占股份并不算多，但这1900万美元的实质意义是让该公司拥有了“政府后盾”,并能够提供带有公共性的服务。联邦政府出面设立的专业保险机构使高校债券更具安全性和市场竞争力。从而，美国公立高校债券筹资方式的保险机制相对完善起来。至此，美国公立高校债券发行程序如图1所示：
　　
　　二、联邦政府介入公立高校债券领域的背景分析
　　
　　（一）“新联邦主义” 在美国建国之初，“联邦主义”盛行，它主张集权于政府。这一思想被辉格党和现在的共和党继承下来。作为一名保守的共和党人，里根主张“控制联邦政府的过度膨胀”,“在各级政府间寻求一种平衡”.“还权于州”可以说是里根“新联邦主义”的核心思想。在里根任总统之前，有好几届联邦政府采用的都是增加财政赤字、扩大社会福利的方法来刺激经济、取悦选民。这样，在造成巨额的财政赤字的同时，也给政府带来了巨额的财政负担。为了缓解这个问题，里根上台之后，开始着力推行“小政府、大社会、少干预”的政府职能市场化改革。里根政府废止了1950年《住宅法》第四章中有关高校住宅贷款的规定，促成其在高校贷款领域中的权力下放，使得联邦政府不再为公立高校大量的建设资金缺口提供政府直接贷款。此举不仅一定程度上减轻了联邦政府的财政压力，还刺激了美国公立高校独立发行债券自行向社会筹集资金。
　　
　　（二）债券市场的成熟 高校债券作为美国市政债券的组成部分，其发展是与整个市政债券市场的发展密不可分的。市政债券保险始于20世纪70年代，但到20世纪80年代中期才变得重要起来。这时，带保险单的新债券比例高达20%.到1996年，大约43%的新发行市政债券都参加了保险。债券保险已经成为市政债券发行和交易的重要组成部分。但是，由于公立高校的收入及偿债能力不被一般私营的保险公司看好（高校债券具有较高的公共性），它们对高校债券保险工作并不十分感兴趣。缺乏偿债担保，对于高校债券发展来说是不利的。而联邦政府取消了长期以来对公立高校的政策性直接贷款，并且鼓励高校自行债券筹资。在这样的市场背景下，联邦成立了专业中间机构---高校建设贷款保险协会，也就不失为一种扶助高校债券发展的手段了。
　　
　　（三）高校对债券发行所作的努力 20世纪80年代，很多公立高校面对陈旧、毁损的建筑物，不得不把建设和维修工作列为工作重点来抓。高校生活设施不足的情况成为公立高校普遍感到困扰的问题。据1986年美国高校建设筹划组织（the Society for College and University Planning）调查：
　　
　　全国有60%的高校认为其设施建设及现代化更新的需求是迫切的甚至是刻不容缓的。现有的旧建筑好多处于年久失修的状态，而且面临科技的进步一些建筑需要安装网线、等现代设备。下面列出的是1986年主要高校债券发行申请情况：亚历桑那大学董事会（the Arizona Board of Regents），申请发行三亿六千七百万美元的债券，所筹资金用于校内设施建设及维修；乔治亚大学董事会（the Georgia Board ofRegents），提出一亿两千六百万美元的债券发行申请，而这个数字是其三年前的三倍；缅因州大学系统（the Universityof Maine System），申请六千万美元的高校债券发行量。如果这项申请被通过，它将是缅因州历史上所有类型市政债券中，发行量最大的一次；马萨诸塞州大学董事会（theMassachusetts Board of Regents），筹划了一个为期七年共融资10亿美元的债券发行计划，而且这项计划已经得到了批准；明尼苏达州通过了一项发行价值三亿三千六百万美元的债券来支持州内公立高校的建设，而1985年只发行了一亿六千八百万；新泽西州出台了一项发行三亿五千万美元的高校债券计划，如果获得批准它将成为自1971年以来，新泽西州第一个重大高校建设项目。
　　
　　各高校为其债券发行计划得到批准，做出了多方面努力。总的来说有以下几类：陈述发行债券搞高校建设对经济发展的推动作用；阐释基础设施建设对学生未来成长的促进作用；列出州政府在拨款方面做的不足之处，促使其在审批高校债券项目上采取积极态度；做出债券发行申请不被批准的严重后果预测---如果高校不能及时得到建筑资金，学校的竞争力就会下降，优秀学生很可能就会选择其他环境更好的高校，那么一些高校的科研和对州和地方做出贡献的能力将会由于优秀学生的流失而受到影响，这也就意味着政府的大量前期投资不能发挥最大效用。
　　
　　联邦政府在搞权利下放，鼓励美国公立高校独立面向社会筹集资金；同时美国市政债券市场又在不断规范与完善；还有就是高校自身的动力十足，共同促成了联邦政府通过立法和设立专业中间机构的方式扶持并规范公立高校债券的发展。
　　
　　三、高校债券规范化发展的局限性
　　
　　如前所述，联邦政府通过立法和相关法规的修订以及成立专门的保险公司，介入到了高校债券领域。这种介入起到了规范和扶助高校债券发展的作用，但同时在一定程度上也限制了高校债券市场的活跃发展：
　　
　　（1）严格的限制与审批条件虽然给投资者带来了安全感，但是造成了高校发行债券决策过程的繁冗复杂。当联邦政府的保护变成束缚时，美国公立高校债券要想取得长远的发展，必定要走向市场化。适当简化审批程序，联邦从较为宏观的角度对公立高校债券进行把控，将其它细节上的控制交给市场去做，从而达到优胜略汰的效果。
　　
　　（2）联邦严格限制高校债券的发行成本，使高校不能利用债券来弥补小额的资金短缺（因为筹资总额越小，将成本控制在总额2%以内的难度就越大）。如果能放开对发行成本的限制，美国公立高校债券的应用范围将会更广。这样会使筹资额较低的项目有机会通过发行债券募集资金，并得以实现。
　　
　　（3）联邦限制私立高校进入高校债券市场，虽说短期内起到了扶助公立高校债券占领市场的作用，但是未必有利于其长远发展（长期缺少有力的竞争对象，造成高校债券品种单一，活跃程度不高）。适当引入竞争机制，让公立高校债券、私立高校债券以及所有市政债券在一个公平的条件下进行市场份额的争夺，对公立高校债券的发展前途来说也未尝不是一件好事---变压力为动力，将会一定程度上刺激其发展的积极性与活跃性。
　　
　　（4）联邦政府成立高校建设贷款保险协会，这样就能够为信用等级较低的高校提供债券保险。但是联邦政府对高校建设贷款保险协会业务范围的限制性条款过多，使其生存及创收能力有限。针对该机构的所有制改革势在必行，适当引入社会资本，使联邦从繁杂的管理业务中抽身出来，是提高该机构发展活力的一项措施。当然如何实现高校建设贷款保险协会的改制，以及改制后带来的一系列影响，也正是我们今后的研究方向所在。
　　
　　四、结论与启示
　　
　　在我国，高校贷款并不是让人感到陌生的名词，但是至今还未出现过高校独立面向社会发行债券这种筹资方式。中国高等教育经历着1999年开始的高校扩招，而入学人数激增带来的重要影响之一就是高校各项基础设施需求的上升。为了支持高校的扩建，在政府增加拨款的同时，高校贷款也应运而生。但是，在其短暂的发展历程中也暴露出了各种问题：高校的银行贷款通常存在利率偏高、期限偏短、偿还资金不明确等不足。高校的债务负担过重、风险较高、银行苦不堪言、政府深受困扰，都是我们必须直面的问题。在探讨解决方案之余，也不妨开阔视野，去了解一下高校债券---这种高校自主面向社会筹资的方式，同时需要看清自己，才能在改革的道路上走稳走实。因此，需要要根据自身的实际情况不断深入探讨其中政府所扮演的角色问题以及相关配套政策、体制、机构等方面的建立健全问题。政府对公立高校债券的扶持是有必要的，但是发展到一定阶段之后，就需要适度放手，让它学会在一个公平、自由的环境下独立地参与竞争。在美国公立高校债券不同的发展阶段，联邦政府采取的举措是不同的，美国公立高校债券正是在政府、市场、高校三方力量的此消彼长中，不断成长起来的。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]林莉：《中国高校贷款问题研究》，厦门大学2006年硕士学位论文。
　　
　　[2]刘振亚主编；王泽石、刘辉编写：《美国债券市场》，经济科学出版社2001年版。
　　
　　[3]Clapp,David C. Tax Reform and the Bond Market. In:Anderson,Richard E. Joel W. Myerson. Financing HigherEducation Strategies After Tax Reform. New directions for highereducation.San Francisco: Jossey-Bass,1987:33~34.
　　
　　[4]Hearing on Examining Proposal Legislation to PrivatizeConnie Lee. United States Senate,One Hundred FourthCongress,First Session. 1995. 27.
　　
　　[5]McTague,Jim. Congress at the Finish. Barron's,1996,76（41）： 21.