新型政商关系的基本内涵与构建思考

　　以“政商关系”为研究对象的成果自 2014 年以来成井喷之势。政商关系的话题再度引起学术界的高度关注有着深刻的历史背景： 一是社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，内在产生了对政府与市场边界、官员行政权力与企业生产经营活动之间关系的进一步追问。二是随着中共十八大后高压反腐的深入推进，政商之间不正常的关系成为系统性腐败的重要原因，“一个官员倒下牵出一批商人，一个商人被查暴露系列违规操作”,破解官商勾结问题成为当前反腐倡廉的重大课题。三是在前述两个背景之下，习近平关于构建新型政商关系的论述更加促长了学术界研究这一问题的兴趣。本文认为，政商关系的状况不仅关系干部的廉洁操守与党和政府的形象，而且关系到经济发展的质量效益及其可持续性，还与能否实现社会公平正义、能否凝聚改革发展共识密切相关。因而关于构建什么样的政商关系、如何构建新型政商关系的理论探索和实践推进是关系到中国社会改革发展稳定的重大问题。
　　一、当前政商关系中存在的突出问题
　　政商关系的概念可以从以下三个层次来把握： 第一层是政治与经济的关系，不同的政治运行机制与经济运行方式是相互影响、相互造就的。权力集中的政治运行机制必然要加强对经济运行的控制，经济主体活动的自由度越高也就越要求进一步分散政治权力。第二层是政府与民营企业的关系，主要体现在政府对企业生产经营活动的干预程度和企业对政府决策的影响程度。第三层是政府官员与民营企业家的关系。这三层关系中第一层次是最基本的、最核心的关系，直接影响着第二和第三层次，第三个层次则是其外在的表现。因此，本文首先围绕政府官员与企业家的关系来探讨政商关系存在的问题，然后挖掘其在第一、第二层次方面的根源。
　　毫无疑问，改革开放以来，随着非公有制经济的快速发展，私营企业主阶层对经济社会的影响力日益扩大，各级政府和私营企业共同为中国经济的快速发展提供了动力，政商关系总体健康。但是，以“高度人格化”[1]为主要特征的政商关系中存在诸多不容忽视的突出问题，现实中的主要表现有： 一是官商勾结型。部分政府官员与私营企业主以利益、情感为纽带结成官商联合体，双方通过权钱交易达到各取所需的目的。部分政府官员利用手中的权力肆意扭曲公平竞争规则，通过倾斜性的项目审批、资源划拨、工程包租等方式为私营企业谋取利益铺平道路，私营企业主则为官员满足其欲求提供种种服务。二是仗权欺商型。部分政府官员依靠行政权力、长官意志扭曲市场经济运行规则，干扰企业正常生产经营活动。一些政府官员以计划经济思维、简单行政化手段去管制、干预甚至操纵企业正常的生产经营活动，代替企业决策，随意变更产业发展政策，比如针对私营企业的随意摊派、兼并重组中的“拉郎配”以及产业政策、行业标准的随意调整等。更有甚者，部分政府官员欺压、打击与自己没有利益关系的企业主，逼迫其行贿或者使其退出竞争。三是消极躲避型。部分政府官员在高压反腐态势下奉行“少干事就不出事”的理念，不敢与企业主接触，不愿关注企业的生产经营活动，甚至连基本的公共服务都不正常提供。四是商裹挟政型。由于一些地区政治生态恶化，部分不法私营企业主或者利用其在政界编织的关系网裹挟与其有交集的党员干部，或者利用各种手段拉拢腐蚀政府官员，迫使政府官员按照企业主的利益来行使行政权力，媒体频频曝出的“地下组织部长”就是典型现象。
　　上述四种现象表面上是政府官员与企业主之间的问题，但其实质上并非是简单的官商之间的勾搭、贿赂，而是政府职能不当行使与企业经营理念偏离的复合作用下产生的不正常现象，更深层次上则是经济社会运行方式与市场经济规则的不完全协调，文化层面上则是传统农耕文化与现代市场经济文化的碰撞与冲突。一方面，当前的政治运行方式依然带有深刻的计划经济痕迹，政府和市场的边界不够清晰，行政权力集中化、政府权力部门化、部门权力个人化的客观现实使得官员手中的权力具有很强的资源划拨能力和财富制造能力，从而不可避免地带来了官商之间的勾连和博弈。另一方面，在现实的经济社会运行中，政府对市场运行的监管调控能力远远大于市场对政府行为的影响能力，也即政府在一定程度上可以按照自身的意愿去行使权力而可以不必过多关注市场的反映。而私营企业主影响政府决策的合法渠道相当有限，出于对资本增值的追求，通过不法渠道影响行政决策就有了必要性。此外，由于传统农业社会的文化遗存影响，官优于商、商依靠官的思维模式依然根深蒂固，而基于现代民主政治和市场经济而形成的依法行政意识、公平竞争意识尚未充分确立，也使得一些官员和企业主对相互帮衬、各取所需有“理所应当”的心理。
　　二、新型政商关系的基本内涵
　　无论从哪个层面理解“政”与“商”的关系，二者之间的联系必然存在，而这种联系的应然状态是什么应当是研究的关键。换言之，什么样的政商关系才是最为有利于二者同向发力、协同共振从而使社会利益最大化的呢？ 习近平总书记曾说： “官商交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。”[2]
　　这一形象通俗的论述为新时期政府官员如何处理与私营企业主的关系指明了方向。学术界围绕新型政商关系进行了深入探讨，突出地指向了新型政商关系的制度化、法治化和非人格化特征。“所谓新型政商关系，是指建立在制度化、法治化基础上的平等、独立、合作和互补的民营企业与政府之间的关系，与完善的市场经济相适应，具有鲜明的非人格化特征。与之相反，传统的政商关系，是建立在非正式的、人际关系基础上的，尤其是建立在官商个人利益基础上的政商关系，依存于不完善的市场经济，具有浓厚的人格化特征。”[3]
　　结合习近平总书记的重要论述与学术界的研究成果，笔者认为表征当前新型政商关系的核心词汇是法治、服务和平等。从微观层面上也即官员与私营企业主的关系来看，新型政商关系的内涵主要有如下三个方面： （ 1） 官商交往要有“束”,二者是基于道德和法律的有约束的关系。政府官员与私营企业主之间必然要发生联系、必然要建立关系，处理二者关系的核心原则即“束”,就是道德和法律，它们的关系必须符合道德和法律的要求，二者都必须在道德和法律的框架内活动，党员干部还必须接受党内法规的约束，任何一方都不应有触犯道德和法律的行为，只要触碰就必然要受到道德的谴责和法律的惩处。（ 2） 官商交往要有“度”,二者是基于各自职责的有距离的关系。官商之间可以“亲密”但不能“无间”,不是空间上的“间”而是心理上的“间”、规则上的“间”.这并不是指二者在交往的过程中要心存戒备、互相提防，而是说必须防止私人利益上的相互纠葛与关联，既要互相尊重、密切沟通又要清清白白、坦坦荡荡，是出于公心、立于原则基础上的“淡如水”关系，而非扯不清、道不明的“甘若醴”关系。（ 3） 官商交往要有“信”,二者是基于共同合作的有诚信的关系。党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”.按照《社会信用体系建设规划纲要（ 2014 -2020） 》的规划，政府要有政务诚信，它是整个社会诚信体系的基础和核心，是社会诚信的基石和灵魂，是社会信用的“定盘星”.政务诚信对整个社会诚信体系的构建具有重要的推动作用和示范效应。民营企业要有商务诚信，它是商务关系有效维护、商务运行成本有效降低、营商环境有效改善的基本条件，是各类商务主体可持续发展的生存之本，也是各类经济活动高效开展的基础保障。[4]
　　政府官员按照法定职责和国家公职人员行为规范履行职责，私营企业主按照国家所允许的方式和市场经济规则积极与政府官员沟通。双方并不是以个人喜好、情感和利益作为交往的基础，而是摒弃种种人格化因素而在自身职业的行为准则所允许的范围内建立联系。
　　从中观层面也即政府和私营企业的关系来看，其主要内涵大致包括以下四个方面： 一是以规则为基础的行为边界清晰的法治关系，也即政府与企业、政府官员与企业家之间的关系应该是以中国特色社会主义法律体系的相关规定为基础，各自遵守行为规则、不逾越行为边界，不触碰法律底线。
　　政府及其工作人员要切实按照十八届三中全会精神深化改革，按照规定履行职责。企业的生产经营活动也必须遵守国家法律法规、产业政策和市场经济公平竞争原则。二是以服务为核心的协作共赢关系，也即政府与企业、政府官员与企业主之间是彼此服务、相互协作的关系。政府不积极为企业服务，企业就不可能健康发展，企业不发展则不能提供税收，政府就没有财力。企业不关注、不配合政府的工作，发展环境必然要受到影响，企业也就难以发展壮大。所以，政府要为企业的生产经营活动营造良好的环境，要把帮扶企业发展壮大作为基本职责，最大限度地为企业成长铺平道路。企业应服从政府的宏观调控政策、产业政策和其他方面的政策措施，为地方经济社会发展服务。三是以公平为理念的平等关系。公平竞争是市场经济的重要原则。企业与企业之间应体现平等原则，无论是公有制经济还是非公有制经济，双方在市场竞争中是平等的、在政策适用上是平等的，政府部门及工作人员不能在政策制定中、服务过程中有所歧视、有所偏袒。四是以发展为目标的工作关系。无论是政府还是企业都应把推进科学发展作为重要目标，双方为了“发展”这一共同目标而彼此发生工作关系，所以双方的关系既是单纯的也是复杂的。单纯是说双方是在目标一致的基础上为了发展而形成行为上的交集。复杂则是说双方在微观诉求上存在差异导致在需求与供给之间不能完全契合而需要彼此调适。
　　从政治与经济的关系这一宏观层面来看，我国的经济基础与上层建筑总体上是适应的，必须要在完善中国特色的根本政治制度、基本政治制度和基本经济制度的同时，通过改革使政府作用和市场作用更加协同一致。由于改革开放之前的中国实行的是经济结构上的单一公有制和资源配置上的计划经济体制，导致当时的政商关系相对简单，甚至谈不上政商关系的存在。“在‘政’的方面，新中国成立初期国家通过‘三大改造’建立社会主义计划经济体制，政府在资源配置方面具有绝对的主导地位。在‘商’的方面，除了国营企业之外，就只有‘集体企业’存在。政府通过计划对经济部门下达指标、提供相应的生产资料，实行统收统支政策。”[5]
　　改革开放之后，随着计划经济向市场经济的全面转型，现代意义上的政商关系开始萌芽并逐渐演变。从总的方面看，改革开放三十多年来，中国特色的社会主义政治体制所具备的改革创新能力为私营企业即“商”的发展壮大提供了机会，而其所具备的强大动员和管控能力也有助于调控私营企业的发展方向、凝聚经济发展力量，从而推动经济的持续快速发展。
　　但是在这一过程中，一些不正常的现象诸如关联交易、利益输送、官商结盟等也由于传统观念的浸染、政府定位与职能的渐进式转变、市场发育的相对缓慢和法律制度的不完善而逐渐出现并日益严重。重构政治与经济、政府与市场的关系不能仅仅停留在抽象的“政府与市场谁大谁小”这一命题的讨论上，而是需要在总结实践经验的基础上以充分发挥社会主义制度优越性为目标实现政商功能的充分发挥与同频共振，但其核心要旨则是在对经济的引导方面，政府一定要按照市场经济的基本运行规则和法律规范去行使手中的权力，尊重企业的市场主体地位，这就要求我们的政治体制作出相应的改革和调适。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明了方向。这一《决定》指出： “经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”[6]
　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也提出： “健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系”、“加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道”.
　　三、构建新型政商关系的思考
　　完全理想化的政商关系在现实中并不存在，而构建新型政商关系也是一个需要多管齐下、多措并举的系统性、长期性工程。针对当前政商关系中存在的突出问题，需要在全面深化改革、全面推进依法治国的同时，着力从加快建设法治政府、明确规矩规则以及构建政商文化等方面持续不断地作出努力。
　　1. 加快建设法治政府。十八届四中全会在《决定》当中明确提出要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”.一是要进一步明晰政府与市场的边界。明晰政府与市场边界的命题是老生常谈，但却是一个常说常新的问题，更是一个需要在理论上增进共识和实践上逐步推进的重大课题，“什么是政府该做的、什么是应该交由市场做的”依然存在认识上的模糊和实践中的盲区。因此，要围绕政府和市场的边界在国家层面形成明确的规定，在各级政府中形成尊重市场规律的认识，全面减少运用行政手段干预微观经济运行的做法，进一步弱化政府在资源配置中的作用。二是要进一步简政放权、转变职能。
　　政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和具有的功能。政府职能的定位即解决政府“应该做什么，不该做什么”的问题。根据马克思主义的政治经济学原理，生产关系与上层建筑是由物质生产方式决定的。一切国家制度都是以物质生产方式为基础的。政府职能同样也不是孤立的存在和主观规定的，而是同物质生产方式有密切联系的。随着市场经济的不断发展，我们要切实增强政府的服务职能，要参照国际惯例进一步减少种种前置性审批，切实把政府职能的重点放在依法监管、提供服务、营造环境上来。三是要健全行政权力运行的监督制约机制。
　　要在减少政府权力的同时加强对权力运行的监管，规范行政权力的自由裁量权，提高权力运行的公开化水平，加强对权力运行各个环节的监督。行政裁量权是行政机关经常行使的一种权力。由于需要执法主体自由裁量，所以容易滥用出现问题。十八届四中全会提出要细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类和幅度。通过建立健全行政裁量基准制度实现政府行政裁量权的自我控制，强化对行政权力的制约和监督。同时，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出要对行政权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。四是要优化政府组织结构。要继续推进大部制改革，大力裁撤各种与市场经济运行冲突的相关部门和职能，按照财权事权统一原则改革中央和地方关系，完善政府考核评价体系。
　　2. 明确官商交往规矩。要把明确规矩、严肃规矩作为构建新型政商关系的重要举措。在日常访谈中，很多人都有这样的疑惑： 政府官员能不能和私营企业主吃饭，怎么吃、吃多少不违反党纪国法？ 这一关于“吃饭”的疑问其实折射出的就是社会各界对官商交往的规矩的迷惘，而困惑产生的根源就在于虽然在党纪国法中有号召性要求，但却缺乏明确具体的规定。为此，一是继续积极构建新机制，确实保证从“不敢腐”迈向“不能腐”和“不想腐”.随着《中华人民共和国刑法修正案（ 九） 》的出台，新修改的刑法进一步加大了反腐的力度，从贪污受贿犯罪的定罪量刑标准、对行贿犯罪的处罚力度和对重特大贪贿者可以终身监禁等方面做了修改。可以说，刑法的修改在“不敢腐”的机制上又增添了砝码，下一步我们应该从“不能腐”和“不想腐”上动脑筋、下功夫，从根本上预防和减少腐败。二是细化相关规定，防止利益冲突。
　　要以国家法律的形式围绕政府官员的个人资产和收入来源的登记申报、公共决策时基于利益冲突的回避以及接受私营企业主的礼品和馈赠额度乃至官员离职后的就业、投资、子女配偶亲属的就业经商情况等容易引发利益冲突的事项出台细致可行的规定。三是要对企业影响政府决策的方式方法形成严格界定。借鉴西方发达国家经验，设立“企业预防贿赂失职罪”,要求所有企业都必须形成书面的预防腐败、合规经营方案，要求企业对相关政府工作人员的礼品馈赠、宴请规格作出明确规定。搭建政商对话平台，畅通政商沟通渠道，鼓励企业通过制度化、法治化的途径去影响政策决策、维系政商关系。
　　3. 构建新型政商文化。文化是影响政商关系的潜在性、基础性因素。中国五千年的农耕文明既赋予了政商开拓进取的精神和勇于担当情怀，但是也有一些不符合市场经济要求的理念留存了下来，比如重官轻商、重礼轻法、重人格化交往轻制度性沟通、重通权变达轻原则规矩等观念都严重制约着政商关系的重新构建。构建新型政商关系不仅是一场权力革命，也是一场行为革命，更是一场文化的革命。首先，要重塑与强化“官”与“做官”的文化观念。自从政治权力理念实现了由“上帝主权”向“人民主权”转变以来，官员权力由人民让渡、政府授权已成为现代民主政治得以运行的核心理念。因此官民之间的平等性、官员身份的职业性、行政权力的服务性已成为从政为官的基本理念。虽然共产党一直倡导“干部就是公仆、领导就是服务”的理念，但这些理念依然没有在根本上、在全体党员中确立。尤其是伴随着长期执政和权力相对集中，官比民贵、权比法大、做官就是为了发财等错误观念在一定范围内依然存在。因此必须进一步塑造“官文化”,在全体党员干部中加强宗旨信念教育，强化官民平等的理念，确立“做官与发财是两条路”的观念，真正使“做官就是服务”的理念内化在每一位政府官员心中。其次，要构建市场经济下的“现代商人”理念。传统文化观念中，“商”为“四民”之末，政治上的无地位、资源上的官方垄断以及缺乏私权保护的从商环境必然导致生产经营活动自主性不强，必须与政府官员构建人格化的关系，“商依附于官”就成为不得已的选择。构建新型政商关系必须打破传统的从商经商理念，要在商人群体中确立独立经营主体、私权神圣不可侵犯意识，树立公平竞争、合法经营、义利兼顾的理念，全面摒弃在商业活动中找关系、靠关系、维护关系的错误观念。最后，要在全社会营造廉洁文化、培养崇尚廉洁的道德观念。在当前的整体社会生态中，规制手段不足的市场经济放大了人的逐利心理，腐败已向各行业、各阶层蔓延。反腐败斗争的形势依然严峻，滋生腐败的土壤依然存在。因此，必须把廉洁文化建设作为社会主义核心价值观建设的重要内容，在全社会形成廉洁光荣、贪腐可耻的良好文化氛围。
　　我们也需要培养崇尚廉洁的道德观念。法律和道德是调整社会关系的两种手段。法律是成文的道德，道德是内心的法律。治理国家必须一手抓法治、一手抓道德，坚持依法治国和以德治国相结合。所以我们必须在加大法治反腐的同时，加大反腐的道德建设。发挥好道德的反腐作用，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德，为构建新型政商文化奠定坚实的基础。
　　参考文献：
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　　[2]赵向南 . 官员商人交往之道： 要相敬如宾 莫勾肩搭背[N]. 山西日报，2014 -10 -21（ c1） .
　　[3]王建均 . 构建“离不开，靠得住”的新型政商关系[J]. 党政干部参考，2015（ 5） : 29 -30.
　　[4]国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（ 2014 -2020 年） 的通知[EB / OL]. 中华人民共和国中央人民政府
[5]邱实，赵晖 . 国家治理现代化进程中政商关系的演变和发展[J]. 人民论坛，2015（ 2） : 12 -15.
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　　[7]林阿妙 . 政府绩效管理创新与治理能力提升的契合性[J]. 经济问题，2015（ 11） : 18 -22.
　　[8]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议辅导读本[M]. 北京： 人民出版社，2015.