我国食品安全信息披露的困境与制度完善

　　近年来，我国食品安全事件频现，据卫生部统计，仅2012年第一到第三季度，就收到全国食物中毒类突发公共卫生事件报告133起，中毒5 047人，其中死亡93人[1].食品安全问题产生的根本原因在于食品安全信息严重不对称。以政府为主体，构建我国食品安全信息披露制度是解决问题的关键。今年两会提出的大部制改革方案集中了食品安全监管权，很大程度上解决了我国食品安全分段为主、多头监管的痼疾，为完善我国食品安全信息披露制度提供了契机。
　　一、食品及其安全信息的特殊属性
　　（一）食品的信任品属性
　　纳尔森根据消费者与企业的信息不对称程度将产品分为搜寻品、经验品、信任品[2].农业经济时代，食品生产、加工和销售依赖于手工作坊式种植和运输，搜寻品为食品的主要属性，经验品和信任品为次要属性。在合成技术普及的当代，食品生产中大量使用化学制剂，消费者在外观上无法了解，在消费后很难验证食品有无添加色素、防腐剂、药物残留等，食品的信任品属性日益显着。若消费者无法全面获知食品安全信息，那么食品质量将良莠难辨，极易导致市场失灵。面对这种现状，在特定消费者收入达到一定程度的基础上大幅提高政府监管力度，将有助于高质量食品生产经营者自愿做出信号显示的努力。如果高收入消费群所占比例较小，除非大幅增强监管，否则监管力度的温和提升并不能改善现状[3].强制披露食品安全信息，规制食品信任品特征，是政府增强监管的必要手段。
　　（二）食品安全信息的不对称性
　　信息不对称，指信息在交易双方的分布有差异，掌握信息较多的一方居于优势地位，掌握信息较少的一方处于劣势地位。信息不对称将导致“逆向选择”和 “道德风险”.在食品市场中，生产经营者、消费者、政府对食品安全信息的掌握程度是不同的。在食品生产领域，生产者对食品的种植养殖环境、农药和兽药使用情况、添加剂、工艺流程等信息全面掌握；在食品流通领域，经营者根据长期从事食品交易形成的经验和专业知识，对食品的储藏环境、原产地、成本等信息占据优势地位。在食品监管领域，政府享有监管职权，具备财政资金保障，通过设定许可、检验检疫、监督检查等途径获得食品安全信息，一定程度上弥补其后天劣势，但无论从信息的数量和质量，还是信息的时效性均劣于食品生产经营者。在食品消费领域，单个消费者专业知识匮乏，经济力量微弱，无力承担高昂的食品安全信息搜寻成本。无论与政府相比，还是和食品生产经营者相比，消费者总是居于劣势。可见，政府、食品生产经营者和消费者之间呈现多重信息不对称性。泰洛尔指出由于食品消费中存在着严重的信息不对称，且由于劣质食品健康损害的长期性、滞后性和潜伏性，通常要有政府的社会性规制[4].完善的食品安全信息披露制度是对信息不对称的最佳回应。
　　（三）食品安全信息的公共产品属性
　　公共产品是能够满足公共需求，实现公共利益，具有非竞争性、非排他性特点的产品。使用食品安全信息，不会影响到任何人对其同样的使用，也不会排斥其他人的使用，具备明显的公共产品属性。尽管持续性地披露食品安全信息将帮助高质量食品生产经营者实现长期经济利益，但由于披露信息成本无法回收，不能实现其短期盈利目标，食品生产经营者往往缺乏主动披露食品安全信息的动力。为了最大化利润，食品生产经营者往往采用“搭便车”和集体沉默策略，甚至刻意掩盖真实的食品安全信息或者提供虚假的食品安全信息。费德森分析了在消费者和企业的不完全信息非合作博弈中，提供食品安全信息的第三方的存在避免了市场的萎缩，提高了市场交易的社会福利[5].政府使用公共财政，必须依法向社会提供公共服务，成为公共产品的提供者。规制食品安全信息不对称，施行强制性信息披露，以“给购买商品或者服务时受到不充分信息影响的那些消费者带来直接的福利收益”[6].
　　二、食品安全信息披露的权利基础
　　（一）公民生命健康权
　　生命健康权包括生命权和健康权，生命权是公民的生命安全不被非法危害、剥夺的权利；健康权是公民保护自己身体各器官、机能安全的权利。生命健康权是公民从事一切活动的前提，是公民宪法上的基本权利，是享有一切权利的基础。生命健康一旦丧失，任何权利都是虚设。1948年《世界人权宣言》第2条宣布：“人人享有生命、自由和人身安全。”第25条将之细化为：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物……有权享受保障。”孟子曰：
　　“食、色，性也。”食物是人类生存的第一需要，食品安全涉及人类生存和发展的基本条件，没有安全的食品就谈不上人类的可持续生存发展，更谈不上享有人权。“病从口入”,食用有毒食品严重危害人的身体健康，甚至直接危及人的生命。如长期食用劣质奶粉将导致婴儿性早熟、身体发育不全甚至死亡。食品安全问题，归根结底是食品安全信息不对称问题。全面披露食品安全信息，意味着食品“从农场到餐桌”透明化，它是加强政府管理和监管的有效手段，是保护公民生命健康权不受损害的精髓所在。
　　（二）消费者知情权
　　消费者知情权是指消费者享有知悉其购买、使用的商品或服务的真实情况的权利。我国《消费者权益保护法》规定：“消费者有权根据商品或服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。”公民的知情权有公法和私法两种含义[7].
　　食品安全领域中，作为一般公民，消费者享有公法含义上的知情权，即公民、法人和其他组织向公权力机关或组织请求并获取、知悉有关食品安全信息的权利；作为消费者，享有私法上的知情权，即消费者有权向食品生产经营者知悉其在选购、使用商品或服务的过程中与食品安全的判断、选择、食用等有直接联系的信息。消费者公法上的知情权是政府向消费者披露食品安全信息的权利基础，消费者私法上的知情权则构成食品生产经营者食品安全信息披露义务来源。
　　（三）消费者选择权
　　消费者选择权指消费者可以依据自己的意愿选择是否购买或接受经营者提供的商品或服务、以及接受什么样的商品或服务、接受哪一个经营者提供的商品或服务的权利[8].消费者行使选择权的隐含前提是市场信息充分、真实、准确。在此基础上，消费者根据自己的食品安全需求，依据不同标准自由地选择食品的品种、数量和方式。不对称的食品安全信息实际上侵害了消费者选择权。以转基因食品为例，彼特以北京和河北两地约1 000名城市居民为调研对象，调查了消费者对转基因食品的认知和接受程度。数据显示，虽然中国是全球最大的转基因食品生产国和消费国，但大部分消费者对转基因技术及其潜在安全风险缺乏最基本的了解，相应地其购买态度并不明确，但是当被告知了相关的客观信息之后，愿意购买的消费者比例急剧下降[9].因此，在满足食品市场准入和国家安全标准的前提下，考虑到贫困消费者、一般消费者的收入水平和认识水平不同，风险承担能力不同，应通过披露食品安全信息保障消费者完整的、多层次的选择权。
　　三、我国食品安全信息披露的困境
　　（一）新成立的食品安全信息披露主体尚需长期磨合
　　此前，我国实行分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制，此种模式的弊端在于披露权责不明、效率低下、协调性差。2013年3月13日，十二届全国人大一次会议主席团第四次会议经过表决，决定将关于国务院机构改革和职能转变方案的决定草案提请大会全体会议表决，将国务院食品安全委员会办公室的职责、质检总局的生产环节的食品安全监督管理职责和工商总局流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局；新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定；农业部负责农产品质量安全监督管理，同时承担商务部的生猪屠宰监督管理职责。可以预见，大部制改革方案通过后，将从很大程度上解决食品多头监管的问题。农业部负责披露有关初级农产品农药兽药残留等检测信息；国家卫生和计划生育委员会负责披露食品安全风险预警和食品安全标准；国家食品药品监管总局负责收集汇总、及时传递、分析整理，并定期向社会发布食品安全综合信息和食品质量监督检查信息。但信息披露主体刚刚组建，人员构成复杂，如何利用集中的权力实现无缝监管，形成高效的披露机制，还需长时期地磨合。此外，新的披露主体面临着食品安全信息披露内容过于分散，已经制定的食品安全标准间不一致，即使是同一个部门披露的信息也经常出现矛盾的问题。以食品添加剂二氧化硫的最大使用量为例，原卫生部关于干菜类食品的卫生标准中规定黄花菜的含硫量不能超过0.035g/kg,而农业部《无公害食品、脱水蔬菜标准》中规定，二氧化硫的残留限量为0.1g/kg;即使同是原卫生部制定的《食品添加剂卫生标准》和《果、蔬汁饮料卫生标准》，前者明确规定果蔬汁（浆）的二氧化硫最大使用量为0.05g/kg,而后者则规定二氧化硫残留限值为0.04g/kg.由不同的部门披露食品安全信息，信息总量不足，质量不优，严重影响了信息的科学性和部门的权威性。
　　（二）食品安全信息披露内容狭窄
　　食品安全信息是规制食品安全的基础，政府发布的食品安全信息和日常监督管理信息是公众了解食品安全现状的基本途径。健全的食品安全信息体系应包括食品安全信息收集与分析系统、跟踪系统、风险预警系统、信息发布系统和信息咨询服务系统等[10].但《食品安全信息公布管理办法》第2条规定，政府披露的食品安全信息仅包括统一公布的食品安全信息和食品安全日常监督管理的信息，而且现有规定缺失信息披露豁免制度。
　　以查询食品安全预警信息为例，笔者在披露主体官方网站，通过直接搜索“预警”、“中毒”关键词和查询相关子栏目两种方式发现，在信息分类上，各大部委网站将同样的内容分别划分到信息公开、公众服务、食品安全栏目中，查询繁琐、混乱，不具统一性①。在信息内容上，有的网站信息丰富集中，便于查找；有的网站信息量少，或根本查不到预警信息②。已披露的风险预警信息以通报、公告为主，专业名词频现，专家解读信息鲜见，使得消费者很难理解。此外，网站缺乏对风险评估、咨询跟踪等信息的披露，信息传播的实际效果不理想。考虑到某些食品安全信息，有必要保护某些同等重要的国家机密、商业秘密和隐私权，我国现有规定对此完全没有提及，与当前食品安全信息披露立法主要模式不符。从我国当前食品安全信息披露的现状看，无论是披露的数量和质量，还是披露的技术手段，都不能满足社会公众的需求。
　　（三）食品安全信息披露方式可操作性差
　　发达国家食品安全信息披露一般包括政府主动披露和政府依申请披露。政府主动披露是指政府作为义务主体，主动向社会公众提供食品安全信息。我国立法中已明确规定政府主动披露食品安全信息的义务，但尚没有建立政府依申请披露制度。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第82条规定，国家建立食品安全信息统一公布制度，由国务院卫生行政部门统一公布。这是我国首次以法律条文的形式明确食品安全信息披露制度。《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）第52条进一步做出补充，食品安全信息披露时应当同时对有关食品可能产生的危害进行解释、说明。在政府主动披露食品安全信息中，对披露的时间期限、形式等具体问题，尚未做出可操作性的规定。如书面文件、图片、录音、电脑处理的记录或电子邮件等都应当是信息的载体，而《食品安全信息公布管理办法》对此仅规定为“以一定形式记录、保存的……有关信息”.
　　四、完善我国食品安全信息披露制度的建议
　　（一）科学划分职权，建立促进信息传递的协调组织
　　可以预见，大部制改革实施后，国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会、农业部将成为我国食品安全信息披露的主体。食品安全委员会作为此前我国食品安全监管的议事协调机构，其食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息三项职权整体归入国家食品药品监督管理总局。至此，国家食品药品监督管理总局“一身多责”,分饰两角：既负责食品安全监管，又承担议事协调职能，职能划分不科学。因此，仍然建议将食品安全监管职能与议事协调职能分离，借鉴日本食品监督委员会直属内阁做法，食品安全委员会保存食品安全综合协调职权，独立开展工作，向人大常委会报告工作，接受其监督。
　　美国为了促进政府机构相互之间信息交流，建立了风险评估联盟（RAC）、技术支持工作组（TSWG）、食 源 性 疾 病 反 应 协 作 组 （FORGG）。RAC负责将食品安全风险分析信息在联邦政府机构间传递交流，促进政府机构共同协作开展风险评估工作。
　　TSWG是政府与科学技术连接的桥梁，主要负责与全国性研究机构开展预防和打击生物恐怖活动的合作，其与食品安全相关的工作包括：危害因子（细菌、病毒等）在食品中的生存能力、检测技术、造成危害程度的评估及食品安全培训等。
　　FORGG将联邦、州及地方相关政府机构纳入全国性的食源性疾病综合反应体系，其目的在于提高联邦、州及地方机构对发生跨州界食源性疾病做出反应的处理能力[11].因此笔者建议，可借鉴美国做法，构建促进信息传递的协调组织，负责将食品安全信息在披露主体间传递、汇总和分析整理。将三大披露主体部门中负责评估食品安全风险、制定食品安全标准、发布食品安全信息的人员组建专门的技术小组，定期开展会议，促进相互交流合作。
　　此外，应对现有体制中职权存在交叉和重复的监管重新划分，确定由一个部门负责；针对无人管理的盲区确定一个监管部门；在品种方面对能够集中管理的环节和跨度不大的品种确定由一个部门监管[12].虽然信息披露机构依然分布在不同的部门，但通过较为明确的分工避免机构间的推诿扯皮问题。在明确分工基础上，通过食品安全委员会和协同组织的协调实现食品安全信息的统一口径披露。
　　（二）扩大披露内容，构建“以豁免为例外，以申请豁免为补充”的豁免制度
　　大部制改革后，国家食品和药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会、农业部的官方网站应当扩大食品安全信息披露的内容。应予披露的食品安全信息，至少应包括：食品安全抽检信息、食品安全预警信息、食品污染信息、产品召回信息、重大食品安全事故调查处理信息、食品企业质量安全信用信息、食品安全相关政策法规信息、食品安全标准信息、食品安全和营养信息、食源性疾病信息、公众教育和参与等。对食品安全预警信息、问题产品召回信息等特殊重大信息应置于显着位置，对专业的内容附专家详细解读，便于查找和浏览。
　　建立食品安全信息豁免制度。部分信息豁免表面上减少了信息供应总量，实质上将豁免范围外的信息均纳入披露的范围，扩大了食品安全信息披露的内容。政府披露食品安全信息的义务更加具体，为规范政府披露行为提供法律依据。完善的食品安全信息披露制度，不仅在于提供可操作的程式彻底负责地披露食品安全信息，更在于平衡潜在利益，包容和保护食品生产经营者、消费者、政府各主体的利益。因此，笔者建议构建 “以豁免为例外，以申请豁免为补充”的食品安全信息豁免制度。
　　1.食品安全信息披露豁免制度
　　食品安全信息披露豁免的内容包括以下3个方面：一是国家机密。政府内部备忘录、未公开的处罚措施等国家机密是政府行使监管职权形成的内部文件，不加区别地披露此类食品安全信息可能损害潜在的国家利益。二是商业秘密。披露食品生产经营者的某些产品相关信息可能破坏有商业价值的商业秘密，或者造成竞争对手不合理的优势，妨害市场正当竞争。如食品配方信息、制作工艺等。三是个人隐私。食品安全信息披露不当可能会损害个人隐私，影响其正常生活。如食品中毒人员名单、举报人信息等。
　　2.食品安全信息申请披露豁免制度
　　食品安全信息申请豁免制度旨在对食品安全信息披露提供实体上救济权，其内容有：对食品安全和质量影响显着轻微的信息，如食品的厚薄、大小、包装的折断力等；有确切证据证明预披露食品安全信息不正确，披露后将严重损害其利益，遭受重大损失的。食品生产经营者有确切证据证明该信息存在不实或重大误解，披露该信息将严重损害食品生产经营者的经济利益或商誉，应保护食品生产经营者的利益不受损害。
　　（三）完善披露方式，建立食品安全信息依申请披露制度
　　政府依申请披露食品安全信息被认为是食品安全信息披露制度的核心，是实现公民生命健康权、消费者知情权和选择权的关键。食品安全信息依申请披露制度，是指依照权利人的申请而公开其掌握的食品安全信息制度。我国《政府信息公开条例》第13条规定：“除……主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向……申请获取相关政府信息。”我国现有的食品相关法律法规还没有建立此制度。《食品安全法》第10条指出，任何组织或者个人都有权向有关部门了解食品安全信息。此处的“有权了解”十分笼统，模糊。在建设食品安全信息披露制度时，申请披露的主体、方式、从申请到最终披露的期限，披露的范围都应当明确。特别是申请披露的主体是任何人，还是利害关系人？利害关系人是与某一食品安全风险相关的食品生产经营者，还是当发生某一食品安全事件或疑似事件时，受到影响的消费者？还是两者均包括？申请的信息是否收取费用及收费标准和限额是多少？这些问题都应当有一个有明确的规定。
　　（四）建设信息披露程序，完善监督机制
　　食品安全信息披露的理想状态是将真实、准确、及时披露信息上升为政府的自觉行为，但现阶段我国处于摸索和积累经验时期，不规范的披露行为仍然大量存在，当前迫切需要建设食品安全信息披露的程序，完善监督机制。
　　首先，借鉴英国 “自由法案2000”的做法，政府应主动披露却未披露的信息，请求人书面或口头申请，政府相关部门在一定期限内予以披露。政府依申请披露的信息，请求人书面申请，政府相关部门在合理期限内答复是否披露，不予披露应出具书面答复并说明理由。同意披露的信息在合理期限内披露，复杂的食品安全信息披露，准予适当延期，但应及时以书面方式将延期期限和延期理由通知请求人；特别复杂的，可以根据具体情况延期，但必须及时向权利人通报披露进展。其次，加强食品安全委员会对信息披露主体的监督。食品安全委员会对信息披露的情况进行定期或不定期检查，在披露部门之间开展定期评议。再次，听取社会各界对食品信息披露的意见，建立披露投诉信箱、举报电话，及时纠正违法或不当行为。最后，救济先于权利，无救济则无权利，应当明确赋予公民对政府食品信息披露的请求权以及落实这一请求权而必需的对不履行法定披露义务者提起诉讼的权利。
　　美国宪法之父麦迪逊曾言，一个受大众喜爱的政府，离开大众化的信息或获取大众化信息的手段，只能算是一场笑剧或悲剧的开场白；或者二者兼有[13].政府建立食品安全信息披露制度，是人民对保障食品安全的强烈呼吁，也是建设法治型政府、服务型政府、责任型政府的重要体现。
　　参考文献：
　　[1]卫生部办公厅。关于2012年第一至三季度全国食物中毒 事 件 情 况 的 通 报 [EB/OL].[2013-04-14].
　　[2]NELSON P.Information and Consumer Behavior[J].Journal of Political Economy,1970,78:311-329.
　　[3]李想。信任品质量的一个信号显示模型---以食品安全为例[J].世界经济文汇，2011（1）：91-112.
　　[4]TIROLE J.The Theory of Industrial Organization[J].Cambridge:The MIT Press,1998.