公安机关越权处置他人财产应负赔偿责任——鑫工公司、黄学平诉资阳公安分局扣押财产、

【裁判要旨】
1.公安机关实施的非刑事诉讼法规定的扣押财产行为具有可诉性
公安机关具有刑事侦查和行政管理双重职能。公安机关扣押当事人财产后，迳行给付债权人，系动用行政职权为他人追讨债权，该行为不属于刑事诉讼法明确授权实施的行为，而是行政诉讼法规定的行政强制措施，当事人就此扣押财产行为提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。
2.公安机关超越职权处置他人财产的赔偿责任
现行法律规定没有授权公安机关动用行政职权为他人追讨债权，公安机关为债权人追讨债权的行政扣押行为缺乏法律授权，属于超越职权的违法行政行为，应予撤销，因此扣押的财物应予返还。即使违规扣押财物已经转付给债权人，也应承担相应的损害赔偿责任。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判决 书
（2004）行终字第2号
上诉人（一审被告）：湖南省益阳市公安局资阳分局。
法定代表人：李平互，该局局长。
委托代理人：汤正泉，该局干部。
委托代理人：余永红，该局干部。
被上诉人（一审原告）：北海鑫工物业发展公司。
法定代表人：黄学平，该公司总经理。
被上诉人（二审原告）：黄学平。
一审第三人：益陌中兴物资经营总公司。
法定代表人：刘文，该公司总经理。
委托代理人：王素华，该公司法律顾问。
北海鑫工物业发展公司（以下简称鑫工公司）、黄学平诉湖南省益阳市公安局资阳分局（以下简称资阳公安分局）扣押财产、收容审查决定及行政赔偿一案，湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）于1996年8月13日作出（1995）湘行初字第4号行政判决。资阳公安分局不服，向本院提出上诉，本院于1997年7月3日作出（1997）行终字第1号行政裁定，撤销（1995）湘行初字第4号行政判决，发回重审。湖南高院于2000年9月14日作出（1997）湘行初字第1号行政判决。资阳公安分局和中兴公司不服，向本院提出上诉，本院于2001年6月14日作出（2000）行终字第13号行政裁定，撤销（1997）湘行初字第1号行政判决，发回重审。湖南高院已于2002年8月7日作出（2002）湘行初字第1号行政判决。资阳公安分局不服，向本院提出上诉。本院依法组成由审判员周红耕担任审判长，代理审判员毛保平、王振宇组成的合议庭进行了审理，书记员赵宏担任本案记录。本案现已审理终结。
湖南高院根据当事人举证并经庭审质证，认定以下事实：1994年8月1日，益阳中兴物资经营总公司（以下简称中兴公司）总经理陈莫智经人介绍与鑫工公司总经理黄学平相识，黄称其可提供5000吨马来西亚进口橡胶，双方就此进行了初步协商。同年8月6日，鑫工公司作为供方与中兴公司作为需方在益阳市第一招待所签订2000吨马来西亚橡胶购销合同。合同约定：价格为每吨1．1万元和1．28万元各1000吨；签约3天内，需方中兴公司向供方鑫工公司预付合同总价款20％的款项，以供供方作为开证保证金；供方收到开证保证金后即开出信用证；45天内交货，交货地点为广西北海港码头。签约当天，中兴公司汇去信用保证金440万元，此款于8月9日进入鑫工公司账户。后因鑫工公司没有给中兴公司开出信用证，中兴公司提出要到马来西亚去看货并了解发货情况。同年8月17日，陈莫智与黄学平等4人同到马来西亚，未见橡胶货源。8月27日，陈莫智同黄学平等人从马来西亚返回广州，陈要求黄退还信用保证金并赔偿损失，黄保证1000吨橡胶按合同交货，并提出用手中的5000吨棕桐油来补偿橡胶贸易。陈莫智便同意撤销1000吨橡胶合同，用已付440万元中的200万元作联营期货棕榈油保证金，8月29日在期货市场抛出，委托黄学平全权处理，并书写了委托书。8月29日黄学平将中兴公司已付的440万元中的200万元汇入北海中和商品交易代理联合公司（以下简称中和期货公司），建立了900028期货账户，后中和期货公司在没有书面委托的情况下从900028账户转100万元到黄学平和另外两家公司的900018期货账户。同年9月16日，黄学平将900028期货账户移交陈莫智建立900038账户，双方办理了书面手续。同年9月14日，鑫工公司电汇20万元到陈莫智账户。同年9月19日，陈莫智向黄学平提出原签订的1000吨橡胶购销合同也予以终止，并要求黄在9月底以前将款退还给中兴公司。10月17日鑫工公司返汇140万元给中兴公司。同年10月20日，鑫工公司给中兴公司书写字据：“我公司所欠贵公司的80万元人民币，保证在1994年11月10日还清”。同年11月16日，鑫工公司又给中兴公司书写字据承诺：所欠80万元在11月24日前结清付讫，从11月10日起至付讫之日除承付正常利息外另付滞纳金。加上中和期货公司从中兴公司900028期货账户转到黄学平与另外两家公司的900018期货账户的100万元，鑫工公司共欠中兴公司180万元。1994年11月22日，中兴公司以黄学平诈骗440万元为由向资阳公安分局报案，资阳公安分局以黄学平涉嫌诈骗立案。同年12月2日，资阳公安分局根据国务院（1980）56号文件规定作出第341号收容审查决定。次日将黄学平收容审查。1995年1月13日，资阳公安分局以追缴赃款为由，扣押鑫工公司存入中国精密机械进出口深圳公司账户作棕榈油贸易的信用保证金360．75万元，并于1月19日将此款交给了，中兴公司，陈莫智写了收条。同年3月8日，因有关部门认定黄学平的行为不构成犯罪，应属经济纠纷，决定由公安机关移送法院处理。据此，资阳公安分局决定解除对黄的收容审查。1995年3月9日黄学平被解除收容审查，共计被关押97天。同年5月10日，鑫工公司致函资阳公安分局，要求退还强行划走的360．75万元，或将此款移送法院作财产傈全，资阳公安分局未作答复。同年6月2日，资阳公安分局将黄学平案卷一宗移送益阳市中级人民法院经济审判庭，但中兴公司未起诉，法院不能立案审理。鑫工公司于1995年8月30日向法院提起行政诉讼，请求判令资阳公安分局返还强行划走的360．75万元及利息；黄学平于同年10月16日向湖南高院提起行政诉讼，请求判决撤销资阳公安分局对黄学平的收容审查决定，并判令资阳公安分局支付非法关押黄学平造成的单位损失、本人精神损失和误工损失等10万元。
本院除对一审法院所查明的事实予以确认外，另查明：1994年8月1日，黄学平与一审第三人中兴公司签订合同时的身份是鑫工公司的委托企业法人代表。在本案审理过程中，中兴公司的法定代表人由陈莫智变更为刘文。
湖南省高级人民法院经审理认为：关于资阳公安分局以诈骗嫌疑为由对黄学平收容审查是否合法，以及黄学平要求撤销收容审查决定并赔偿损失问题，根据国务院（1980）56号《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第二条和1985年7月31日《公安部关于严格控制使用收容审查手段的通知》第一条及1992年7月20日《公安部关于对收容审查范围问题的批复》的规定，收容审查的范围和对象是，有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的人。黄学平作为企业的法定代表人与第三人中兴公司签有合同，有真实姓名、住址、来历，且无证据证明其有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑，不符合收容审查的法定条件，资阳公安分局对黄学平作出收容审查决定并超期收审，没有法律依据，依法应予撤销。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条的规定，应按照1994年职工日平均工资18．1元的标准，支付黄学平被限制人身自由97天的赔偿金。黄学平要求赔偿单位损失、本人精神损失的请求，无事实和法律依据，法院不予支持。
关于资阳公安分局扣押鑫工公司360．75万元并将此款交给中兴公司，鑫工公司要求返还并赔偿利息损失问题，根据1989年3月15日《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》第二条和1992年1月1日《公安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》第一条的规定，鑫工公司与中兴公司签有购销合同，经双方协商变更、终止合同后，鑫工公司已归还160万元，对余下的欠款出具了欠条，并承诺了归还日期及利息、滞纳金，属经济纠纷。资阳公安分局以涉嫌诈骗追缴赃款为由扣押财产的行为没有法律依据，属于超越职权插手经济纠纷的违法行为，依法应予撤销。违法扣押的财产应予返还。鑫工公司提出要资阳公安分局赔偿被扣押的360．75万元的利息损失的请求无法律依据，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3、4目和《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条、第二十八条第（二）项的规定，并经该院审委会讨论决定，判决如下：一、撤销资阳公安分局1994年12月2日作出的第341号对黄学平收容审查的决定；二、资阳公安分局支付黄学平被限制人身自由的赔偿金1755．7元；三、驳回黄学平要求赔偿单位损失、本人精神损失的诉讼请求；四、撤销资阳公安分局扣押鑫工公司360．75万元人民币的具体行政行为；五、资阳公安分局返还扣押的360．75万元人民币给鑫工公司；六、驳回鑫工公司要求资阳公安分局赔偿被扣押的360．75万元人民币的利息损失的诉讼请求。
资阳公安分局不服一审判决向本院上诉称，本案并非经济纠纷而是诈骗犯罪，黄学平实施诈骗后，将款项转移到深圳，系流窜作案，对黄学平收容审查，符合法定条件。被上诉人鑫工公司不具备请求归还360．75万元的诉讼主体资格，因为该公司1996年和1997年未参加年检，于1998年8月21日被北海市工商局公告吊销，已无法人主体资格。根据最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十一条、第五十二条的规定，一审法院应当中止诉讼，在中止诉讼满90日仍无人继续诉讼时，应当裁定终结诉讼。一审判决认定事实错误，审判程序违法，请求本院依法撤销一审判决，以维护国有资产不受侵犯和上诉人的合法权益。
被上诉人鑫工公司和黄学平及第三人中兴公司未作答辩。
当事人向一审法院提供的相关证据有：1．1994年8月613鑫工公司与中兴公司签订的2份橡胶购销合同；2．中兴公司给鑫工公司付款，440万元的凭证；3．1994年8月2713陈莫智同意撤销i000吨橡胶合同，用已付的200万元联营期货棕榈油，委托黄学平全权处理的委托书；4．1994年9月1613黄学平将900028号期货账户移交陈莫智双方所写字据；5．1994年9月1413、10月17日鑫工公司两次归还中兴公司160万元的凭证；6．1994年10月20日、11月6日鑫工公司2次给中兴公司所写的欠条及承诺付利息、滞纳金的字据；7．1994年11月22日中兴公司向资阳公安分局举报黄学平诈骗440万元的报告；8．1994年12月313资阳公安分局将黄学平收容审查至1995年3月9日将黄解除收容审查的通知书：9．1995年1月1313资阳公安分局在深圳扣押鑫工公司360．75万元的扣押清单；10．1995年1月19日中兴公司收到资阳公安分局360．75万元汇票的收条；11．1995年6月113资阳公安分局益公资刑（15）号《关于移送黄学平一案的函》；12．1998年8月21日北海市512商局《关于吊销北海鑫工物业发展公司营业执照的处罚决定》；13．2000年5月25日北海市工商局出具的“北海鑫工物业发展公司经我局核准已于1998年8月21日被吊销”的证明；14．2002年6月6日北海市工商局再次确认鑫工公司被吊销的证明；15．陈莫智、黄学平等人的陈述等。
上述证据随卷移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的根据。
本院认为：根据国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（国发[1980]56号文件）第二条规定，收容审查的对象为有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人。公安部《关于对收容审查范围问题的批复》（公复字[1992]6号）将收容审查对象进一步解释为“一个前提，四种对象”，即在有轻微违法犯罪行为的前提下，包括四种对象：（1）不讲真实姓名、住址、来历不明的人；（2）有流窜作案嫌疑的人；（3）有多次作案嫌疑的人；（4）有结伙作案嫌疑的人。黄学平作为鑫工公司的委托法人代表，明显不属于该批复所列的第（1）种情形，上诉人资阳公安分局在一审中亦未提供充分的证据证明黄学平属于批复所列的第（2）至（4）种情形。上诉人资阳公安分局认为黄学平骗取钱财后，将款项转移到深圳系流窜作案缺乏法律依据。公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部《关于办理流窜犯罪案件中一些问题的意见的通知》（[89]公发27号）对流窜所作的解释如下：“凡构成犯罪且符合下列条件之一的，属于流窜犯罪分子：1．跨市、县管辖范围连续作案的；2．在居住地作案后，逃跑到外省、市、县连续作案的。”资阳公安分局对流窜作案的理解显然不符合法律本意，系任意解释，其提出收容审查决定符合法定条件的上诉理由不能成立。上诉人资阳公安分局对黄学平作出的收容审查行为具有行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、第2目和第4目的“主要证据不足”、“适用法律错误”和“超越职权”等违法情形，一审法院判决撤销该收容审查决定正确，应予维持。
上诉人资阳公安分局对黄学平作出收容审查决定且超期收审，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定的“违法采取限制公民人身自由的行政强制措施”，根据该条规定，黄学平有取得行政赔偿的权利，资阳公安分局有相应的行政赔偿责任。按照该法第二十六条关于“侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算”的规定，一审法院判决资阳公安分局向黄学平支付限制人身自由赔偿金1755．7元（18．1元／天×97天）正确，应予维持。黄学平要求赔偿因其关押所造成的单位损失和本人精神损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条规定的可赔偿的损失范围，一审法院判决驳回黄学平提出的该诉讼请求正确。
公安机关具有刑事侦查和行政管理双重职能。上诉人资阳公安分局扣押鑫工公司360．75万元款项后，迳将此款项给付第三人中兴公司，系动用行政职权为他人追讨债权，该行为的性质并不属于刑事诉讼法明确授权实施的行为，据此可以认定其作出的扣押行为并非刑事侦查上的扣押行为，而是《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（二）项规定的“扣押财产的行政强制措施”，根据该条规定，鑫工公司就此扣押财产行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。一审法院受理本案正确。
现行法律规定没有授权公安机关动用行政职权为他人追讨债权，据此，上诉人资阳公安分局为第三人中兴公司追讨债权的行政扣押行为缺乏法律授权，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目规定的“超越职权”的违法行政行为，根据该条规定，应予撤销。一审法院判决撤销该行政扣押行为正确，应予维持。
上诉人资阳公安分局作出的行政扣押行为属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项规定的“对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施”，根据该条规定，鑫工公司有取得行政赔偿的权利，资阳公安分局应当承担相应的行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条关于赔偿方式的规定，资阳公安分局应当向鑫工公司返还其违法扣押的款项。一审法院判决资阳公安分局向鑫工公司返还违法扣押的款项正确，应予维持。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二十九条关于“赔偿费用，列入各级财政预算”的规定，资阳公安分局承担行政赔偿责任所需的费用最终将由国家承担。考虑到资阳公安分局本无权将扣押的款项交付第三人中兴公司，该公司亦无从资阳公安分局取得该被扣款项的权利，为了避免国有财产的无谓损失，资阳公安分局在承担行政赔偿责任的同时，应当向第三人中兴公司积极追讨其擅自交付该公司的被扣款项，第三人中兴公司亦有义务主动返还此款。关于第三人中兴公司与被上诉人鑫工公司之间的债权债务纠纷问题，不属本案审查范围，双方当事人可以通过民事诉讼等合法途径另行解决。
资阳公安分局是否应当就其扣押款项所产生的利息损失承担赔偿责任根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（七）项关于“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，被扣押款项的利息损失系间接损失，不属于可赔偿的损失范围。一审法院判决驳回鑫工公司提出的由资阳公安分局赔偿其被扣款项的利息损失的诉讼请求正确，应予维持。
根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条关于“公司经登记机关依法核准登记，领取《企业法人营业执照》，方取得企业法人资格”及第三十八条关于“经公司登记机关核准注销登记，公司终止”的规定，公司经依法核准登记并领取营业执照后，即取得企业法人资格；公司取得企业法人资格后，只有经过依法注销才终止。鑫工公司于1998年8月21日被工商登记机关吊销营业执照，并因此而丧失了从事经营活动的行为能力，但并不意味着该公司终止，在公司依法进行清算和被注销登记之前，公司法人主体资格仍然存在。当其认为自己的合法权益受到侵害时，有权以公司的名义提起诉讼。上诉人资阳公安分局提出鑫工公司不具备请求归还被扣款项的诉讼主体资格的诉讼主张不能成立。
综上，上诉人资阳公安分局以一审判决认定事实错误，审判程序违法为由提出的撤销一审判决的上诉请求本院不予支持，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
维持原判，驳回上诉。
二审案件受理费29000元，由上诉人益阳市公安局资阳分局负担。
本判决为终审判决。