行政许可诉讼问题研究

十届全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日审议通过，并于2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容;是深化行政管理体制改革、转变政府职能的重大举措;是从源头上预防和治理腐败、防止公共权力滥用的有效手段。同时，这对于规范行政许可的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护自然人、法人和其它组织的合法权益，巩固行政审批改革成果，进一步推动行政审批改革，贯彻实施WTO规则的基本要求，具有重要意义。

一、行政许可的概念、性质和作用

根据《行政许可法》第2条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可又称行政审批，作为行政机关的一种行政行为方式，是指“在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。” 对于行政许可，有各种理论和观点。概括起来有三种：一种是解禁说，普遍禁止的解禁。第二种观点是赋权说，即国家通过行政许可，赋予被许可人特定的权利。第三种观点是赋权和解禁统一说，认为行政许可是一个事物的两个方面，对被许可人来说，是一种赋权，因为取得了从事某种活动的权利;但对未获得许可的人来说，是一种解禁，未经许可，不得从事许可活动。行政许可制度涉及到两个关键性环节，一个是行政许可的范围，即法律禁止的范围。行政许可的前提条件是法律禁止，没有法律禁止就不会有行政许可的存在。国家为了公共秩序、公共利益的需要，经常要设立某一领域或某一事项禁止一般人从事，只有具备一定的条件或资格，经过行政机关批准，方能解除这种禁止。另一个是行政许可的程序。行政许可程序的启动在于行政相对人提出申请。只有当行政相对人提出申请，行政主体批准了这种申请，那么才意味着解除了法律的禁止，行政相对人因此取得了从事某种活动或实施某种行为的权利或资格。从形式上说，行政许可是依申请的行政行为。所谓“依申请”是指只有相对一方当事人提出申请，行政机关才能审查，并决定是否颁发许可证。没有相对一方当事人的申请，行政机关不得主动为之。从性质上说，行政许可是具有法律意义的行政行为。行政机关根据相对方当事人的申请，必须依照法定的程序进行。

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行政许可的存在前提在于国家的法律禁止。这里的法律禁止指的是法律的一般禁止，而不是绝对禁止。如果是国家绝对禁止的事项当然也就不存在解禁的问题。法律的一般禁止既包括法律的明确禁止，也包括法律不明确禁止两种形式。对于行政许可的深入探讨直接涉及到行政许可的性质问题。对于行政许可的性质，目前学界主要有“特许或特权说”、“赋权说”、“解禁说”或“权利恢复说”、“折衷说”、“验证”或、“确认说”、“命令说”、“形式、实质两分说”等。笔者认为，这些说法都有一定道理，而且都从一定层面反映了行政许可的特性。并且，对于行政许可性质认识应该综合起来进行考察，不能仅仅从某一个方面去试图揭示其性质，这样也不能真正揭示其性质。另外，行政许可制度是行政主体采用事前监督和控制的一种重要方式，通过事前监督和控制，把一些不符合要求的主体排除在外，从而维护国家利益、公共秩序和社会秩序。实施行政许可制度，行政主体必须支付高额的行政成本，并且承担行政人员利用行政许可权进行寻租的风险。

行政许可是行政主体通过颁发许可证或者执照等方式对国家事务和社会事务进行管理和控制的一种方式，行政许可被越来越广泛地用于国家和社会的管理领域，如工商行政管理中的营业执照，环境保护中的排放污染物的许可证，食品、药品生产经营许可证、进出口许可证等。应该指出，行政许可作为一种较为常见的行政行为方式，实际上也是一把双刃剑。从积极方面而言，主要有以下作用：有利于加强国家对社会经济活动进行宏观管理，实现从直接管理到间接管理的过渡，协调行政主体和行政相对人之间的关系。有利于保护广大消费者及人民大众的权益，制止不法经营，维护社会经济秩序和生活秩序。有利于保护并合理分配和利用有限的国力资源，搞好生态平衡，避免资源、财力及人力的浪费。有利于控制进出口贸易，发展民族经济，保持国内市场的稳定。有利于消除危害社会公共安全的因素，保障社会经济活动有一个良好的环境。完善和健全的行政许可制度，有利于防腐倡廉，保证行政机关依法行政，大大提高行政效率。行政许可制度在具有其优越性，积极作用的同时;也不可避免地带有一定的局限性，具有消极作用，主要表现在：其一，导致垄断和财富的“合法转移”;其二，导致管制者为被管制者所“俘虏”;其三，限制竞争和阻止创造性经济的发展;其四，导致低效率和滋生腐败;其五，导致行政许可的自我增殖和“官本位”思想的强化;其六，导致公众把某些非法行为民俗化、合情化，从而架空法制经济的根基。正因为行政许可所具有的积极和消极两方面的作用，就需要我们正确认识行政许可作用，以便更好地发挥其积极作用，避免或者消除其负面效应。这反映在立法方面，就需要立法者正确认识行政许可的作用，既不能人为地夸大许可作用，也不能忽视或者否认许可作为宏观调控手段在弥补市场缺陷或者社会发育不全方面的重要作用。立法时应把一些必须通过许可方式规定的事项，纳入到许可的范围，可纳入可不纳入的，尽量不纳入;可以通过其它途径解决的，如社会自行调控的，就不通过许可来解决，从而减少国家对于经济生活、社会生活的干预。通过行政许可改革，要不断还权于市场，还权于社会，就是要不断地给企业松绑，给社会松绑，给它们提供一个相对自由发展的空间。因为行政许可是禁止的解除，其前提条件是禁止一般人从事该项活动，因此，它是对自由的限制。另外，行政许可是以禁止为前提，但禁止的目的不是为了禁绝，而只是一种限制，对不符合条件者是限制，但对符合条件者提供良好的环境。当然条件既包括形式上的条件，也包括实质性的条件。形式上的条件如对于不同国籍的公民或组织给予不同的待遇，某种行业必须由本国人从事。实质上的条件，如从事某种行业所必须的能力和资质。在行政许可领域经常出现，具体实质条件而不具备形式条件的企业。随着对外交往，形式条件要求在逐步松动，如目前对内外资企业实行国民待遇，实际上就是逐步取消这种形式上国籍限制。

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二、行政许可诉讼的受案范围

行政许可作为行政机关对特定的社会、经济、文化等活动进行监管的一种方式，具有可诉性，公民、法人或者其他组织认为行政许可机关和行政许可机关工作人员的行政行为或者不作为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼是没有争议的。随着《行政许可法》的实施，会有一定数量的行政许可案件要通过行政许可诉讼的方式解决。这里需要明确的是，哪些行政许可案件应纳入行政许可诉讼的受案范围。我国《行政许可法》对行政许可的设定、实施机关、实施程序、费用、监督检查等方面作出了明确规定。从我国《行政诉讼法》以及最高法院的有关司法解释的规定看，可以纳入行政许可诉讼受案范围的主要是实施程序、监督检查、费用等问题，并且今后可能引发行政许可诉讼的重点就是因实施程序问题导致的。下面就行政许可诉讼的受案范围进行探讨。

可诉行为的界定

根据《行政许可法》、《行政诉讼法》，以及最高法院司法解释的规定，可以纳入行政许可诉讼受案范围的可诉的行政行为既包括作为行为，又包括不作为行为。具体而言，主要是：

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1、不履行法定职责或者迟延履行法定职责行为

行政许可属于依申请的行政行为，行政机关在接到申请人的申请后，应当依照行政许可法规定的程序和期限进行受理、审查、决定，在特定情况下，还应该举行听证程序，或者对许可证进行变更和延续等。行政机关如果不履行法定的职责，不作出相应的行政行为或者迟延作出相应的行政行为，就可能被申请人以不履行法定职责或者迟延履行法定职责诉至法院，要求其履行法定职责。

根据《行政许可法》规定，行政许可的实施程序主要包括申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等。因此，根据行政许可实施程序的不同，行政机关不履行法定职责或者迟延履行法定职责行为主要包括：

违反申请与受理程序规定，行政机关对符合法定条件的行政许可申请不予受理的;不在办公场所公示依法应当公示的材料的;申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关没有说明、解释，提供准确、可靠信息的;申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的;

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违反审查与决定程序规定，在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的;未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的;对符合法定条件的申请人不予行政许可的;

违反期限规定，不在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定的;

违反听证程序规定，依法应当举行听证而不举行听证的;

违反变更与延续程序规定，被许可人要求变更行政许可事项的，对符合法定条件、标准的，行政机关不依法办理变更手续的;根据被许可人的申请，行政机关在行政许可有效期届满前未作出是否准予延续的决定的;

违反特别规定，依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的;

违反监督检查规定，行政机关不依法履行监督职责的等。

2、行政机关作出的准予行政许可决定的;

3、行政机关作出的变更行政许可事项的;

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4、行政机关作出的延续行政许可有效期的;

5、行政机关作出的吊销、撤回、撤销、注销行政许可的;

6、行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的;

7、行政机关对违反行政许可法规定的行政许可申请人、被许可人，以及公民、法人或者其他组织作出的行政处罚行为。根据《行政许可法》第78条、第79条、第80条、第 81条的规定，行政机关依法可以进行行政处罚的情形主要有以下方面：第一，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告。第二，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予的行政处罚。第三，被许可人有涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的;超越行政许可范围进行活动的;向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的;法律、法规、规定的其他违法行为之一的，行政机关应当依法给予的行政处罚。第四，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予的行政处罚。第五，其他违法行为。

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针对上述情形的违法行为，行政机关应当根据行政许可法、行政处罚法以及其他相关规定依法给予行政处罚。比如，给予警告、通报批评、罚款、没收、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照等行政处罚。当事人对行政机关的行政处罚行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

8、行政强制措施行为，行政机关针对被许可人或者行政许可申请人等违法行为或未依法履行义务的行为，可以采取相应的强制措施，比如，行政机关采取的责令限期改正、停止建造、安装和使用、申请人在1年内或者3年内不得再次申请行政许可等强制措施，当事人不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

9、行政赔偿诉讼，根据《行政许可法》第76条规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿;根据该法第69条第四款规定，依照本条第1款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。当事人则可以依法向人民法院提起行政赔偿诉讼。

10、行政补偿诉讼，根据《行政许可法》第8条第2款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应该给予补偿。当事人则可以依法向人民法院提起行政补偿诉讼。

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不可诉行为的界定

根据《行政诉讼法》以及最高法院司法解释的规定，不可诉行为主要包括国防、外交等国家行为、抽象行政行为、行政机关对其工作人员实施的奖惩、任免等决定、行政终局裁决行为等。根据上述有关规定，结合行政许可法的规定，在行政许可诉讼中不可诉行为主要包括：

1、行政机关依据行政许可法的规定设定行政许可的规范性文件，不宜纳入行政许可诉讼的受案范围。一般而言，行政许可的设定不具有可诉性。首先，从行政许可的设定范围看，行政许可法规定的设定事项很原则，不具有可操作性，并且不直接影响相对人或者相关人员的合法权益。其次，从行政许可的设定形式看，可以设定行政许可的主要是法律、行政法规、地方性法规、省、自治区、直辖市人民政府规章。根据我国现有的法律规定，法律、行政法规、规章不具有可诉性。

2、有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用行政许可法，一般也不宜纳入行政许可诉讼的受案范围。

3、国务院依照行政许可法的规定实施的行政许可行为，根据行政许可法第52条规定，国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。对于国务院实施的行政许可，不宜纳入行政许可诉讼的范围。

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4、行政机关通过考试赋予当事人特定资格，当事人对行政机关举办的考试不服的，不宜纳入行政许可诉讼的受案范围。

5、专业技术组织及其有关人员所实施的检验、检测、检疫结论，当事人对结论不服的，不宜纳入行政许可诉讼的受案范围。

6、行政机关依据行政许可法作出的内部审批行为，当事人不服的，不宜纳入行政许可诉讼的受案范围，但是如果该内部审批直接对外产生实际效果的除外。

7、行政机关行政许可法以及其他有关法律的规定，作出的终局裁决的行政行为，不宜纳入行政许可诉讼的受案范围。

三、行政许可诉讼的当事人

行政许可诉讼的当事人是依法参加行政许可诉讼活动，享有诉讼权利，承担诉讼义务，并且与诉讼争议或者诉讼结果有利害关系的人。行政许可诉讼的当事人具体包括适格的原告、被告以及第三人。

原告资格的认定

根据《行政诉讼法》、《行政许可法》以及最高法院司法解释的规定，行政许可诉讼的原告是认为行政机关及其工作人员的行政许可行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。行政许可诉讼的原告具体包括以下几类：

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1、行政行为相对人，即行政机关的行政行为直接针对的组织或者个人。主要包括：

行政许可申请人。我国《行政许可法》对行政许可的申请与受理、审查与决定、期限等专门作出了规定。行政许可申请人在以下情形下可以作为原告依法向人民法院提起行政诉讼：行政机关对符合法定条件的行政许可申请不予受理的;不在办公场所公示依法应当公示的材料的;申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关没有说明、解释，提供准确、可靠信息的;申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的;在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的;未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的;对符合法定条件的申请人不予行政许可的;不在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定的等。换言之，行政许可申请人针对行政机关违反申请与受理、审查与决定、听证等程序规定，均可以原告身份向法院提起行政诉讼。

被许可人。根据《行政许可法》第49条、第50条规定，被许可人要求变更行政许可事项或者需要延续依法取得的行政许可的有效期的，符合法定变更或者延续条件、标准，行政机关不予办理变更或者延续手续的。另外，行政机关在监督检查过程中，侵犯被许可人合法权益的;在法定情形下，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，撤销行政许可的;在法定情形下，行政机关注销行政许可的。被许可人违反《行政许可法》第79条、第80条的规定被行政机关依法给予行政处罚。因此，被许可人针对行政机关作出的撤销或者注销行政许可、行政处罚、行政强制措施等行为，可以原告身份向法院提起行政诉讼。

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被行政处罚人。根据《行政许可法》第78条、79条、80条、81条规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并依法给予警告的行政处罚。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚;被许可人有涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的;超越行政许可范围进行活动的;向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的;法律、法规、规定的其他违法行为之一的，行政机关依法作出行政处罚。公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚。当然，被行政处罚人中包含申请人或者被许可人的情形。被行政机关给予行政处罚的行政许可申请人、被许可人或者其他组织或者个人有权向人民法院提起行政诉讼。

2、行政行为相关人，即与行政机关的行政行为具有法律上的利害关系，对该行为不服而向人民法院提起诉讼的组织或者个人。主要包括：

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相邻权人

相邻权是一个民法概念，指不动产的占有人在行使无权时，对相邻的他人的不动产享有特定的支配权。根据《民法通则》第83条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍，赔偿损失。”从该条规定看，相邻关系属于民事关系。当然，如果民事主体侵犯他人相邻权的行为，是由行政机关的具体行政行为引起的，是经行政机关批准、许可后实施的，拥有相邻权的一方认为行政机关的批准、许可行为侵犯其合法权益的，可以向法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第1项的规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。

公平竞争权人

公平竞争权是公民、法人或者其他组织的民事权利，一般而言，侵害公平竞争权的行为主要来自其他竞争者，但在有些情况下，也可能来自行政机关。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第1项的规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。根据《行政许可法》第53条规定，“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”同时根据《行政许可法》第12条第2项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。换言之，这些事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。行政机关违反《行政许可法》第53条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

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其他相关人

其他相关人是与具体行政行为有法律上利害关系，对该行为不服，而向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织。比如，《行政许可法》第40条规定，行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。根据该条规定，如果公民要求查阅行政许可决定的知情权受到侵犯，公民有权提起行政诉讼。另外，根据《行政许可法》第69条规定，在法定情形下，利害关系人可以请求作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，撤销行政许可。如果该利害关系人的请求没有得到行政机关的支持，该利害关系人自然有权向法院提起诉讼。

被告资格的认定

《行政许可法》设专章对行政许可的实施机关作出了规定，行政许可的实施机关对于确定行政许可诉讼具有重要作用。行政许可诉讼被告是指其实施的行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。根据《行政许可法》、《行政诉讼法》以及最高法院相关司法解释的规定，行政许可诉讼被告包括以下几种情形：

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1、一般情形

原告直接向人民法院起诉行政许可决定或者相关行政行为，应当以书面决定上署名的行政机关为被告。

原告起诉行政机关不履行法定职责或者迟延履行法定职责的，应当以其申请的行政机关为被告。

原告起诉事实行为的，以作出事实行为的工作人员所属行政机关或者委托、授权其行使职权的行政机关为被告。

行政案件经复议机关复议，复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。比如，根据《行政许可法》第53条第4款规定，行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因此，根据该款规定，针对行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以向该行政机关的上一级行政机关申请行政复议。复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

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法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，作出被诉具体行政行为的组织是被告。根据《行政许可法》第23条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”从该条规定来看，原告起诉法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出的行政许可决定或者相关行政行为的，应当以该被授权的组织为被告。

由行政机关委托的行政机关所作出的具体行政行为，委托行政机关是被告。根据《行政许可法》第24条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”从该条规定看，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。因此，当事人对受委托行政机关以委托行政机关名义作出的行政许可决定或者相关行政行为，以委托行政机关为被告。

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行政机关撤销后，由继续行使其职权的行政机关为被告。

2、特殊情形

当事人不服行政机关经上级机关批准实施的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关不予上报或者拖延上报初步审查意见和全部申请材料，当事人起诉的，以该下级行政机关为被告;下级行政机关上报初步审查意见后，上级行政机关不予批准或者拖延批准，当事人起诉的，以该上级行政机关为被告。根据《行政许可法》第 35条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后上报行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”从该条规定来看，依法应当先经下级行政机关审查后上报行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关，如果下级行政机关不予上报或者拖延上报初步审查意见和全部申请材料，当事人不服的，应以该下级行政机关为被告;如果上级行政机关在接到下级行政机关上报的初步审查意见和全部材料后，不予批准或者拖延批准的，当事人起诉的，以该上级行政机关为被告。

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当事人不服行政机关行使的相对集中行政许可权，以该行政机关为被告。根据《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”该条是关于相对集中行政许可权的规定。相对集中行政许可权是经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。换言之，本来由几个行政机关共同行使的行政许可权，在经过法定批准程序，可以决定一个行政机关统一行使，从而避免出现政府部门职能交叉、权责不清、多头管理问题。需要明确的是当事人不服行政机关行使的相对集中行政许可权，应该以统一行使该职权的行政机关为被告，而不能以原行政机关为被告。

内部行政审批外部化情形下被告的认定，根据《行政许可法》第26条第1款规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。从该款规定看，如果一个行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。如果当事人对于行政机关内设的一个机构不予办理或者拖延办理行政许可或者相关行政行为的，应以该行政机关为被告，而不能以该内设机构为被告。

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“并联审批”情形下被告的认定，根据《行政许可法》第26条第2款规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。从该款规定看，包括“并联审批”的情形。所谓“并联审批”就是依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，这主要适用于一些需要前置审批的企业的市场准入。在“并联审批”下，地方人民政府确定的一个部门受理行政许可申请，如果当事人对该部门的不予受理的决定不服向人民法院提起行政诉讼的，应当以该部门为被告;如果当事人对有关部门提出或者不提出行政许可意见的行为不服向人民法院提起行政诉讼的，应当以提出或者不提出该意见的部门为被告;如果其中一个部门不同意许可，当事人不服应当以该部门为被告;如果受理部门就此作出不予行政许可决定的，当事人不服的，则既可以不同意许可的部门为被告，也可以受理部门为被告。

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“一站式审批”情形下被告的认定，根据《行政许可法》第26条第2款规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。从该款规定看，包括“一站式审批”的情形。所谓“一站式审批”主要是对有关投资项目的审批，往往涉及政府的多个部门，需要多个审批，为了提高效率，地方政府通过设立“一站式”服务中心，让各审批机关到“一站式”服务中心联合办公，集中办理有关行政许可。在“一站式审批”情形下，当事人对各行政部门的审批意见不服的，以各行政部门为被告。

第三人

行政诉讼第三人，是指同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益而参加诉讼的个人或者组织。在行政许可诉讼中，第三人主要包括以下情形：

1、行政许可听证程序中的第三人确定。根据《行政许可法》第47条第1款的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。根据该款规定，如果申请人或者利害关系人因听证事宜向法院提起行政诉讼，法院应通知利害关系人或者申请人作为第三人参加诉讼，利害关系人或者申请人也可以申请参加诉讼。

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2、招标、拍卖方式中第三人的确定。根据《行政许可法》第53条第4款的规定，行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据该款规定，行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人向法院提起行政诉讼，法院应通知已经确定的中标人、买受人作为第三人参加诉讼，中标人、买受人也可以申请参加诉讼。

3、请求撤销行政许可中的第三人确定。根据《行政许可法》第69条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依职权，可以撤销行政许可。如果利害关系人请求撤销行政许可，而作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关没有撤销行政许可。利害关系人向法院提起行政诉讼，法院应通知被许可人作为第三人参加诉讼，被许可人也可以申请参加行政诉讼。

4、“并联审批”和“一站式审批”中的第三人确定。在行政许可诉讼中，“并联审批”和“一站式审批”情形下，对应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院可通知相应行政主体以第三人的身份参加诉讼。

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5、行政机关对实施同一违法行为的两个以上相对人给予行政处罚，其中一部分人对行政处罚不服，向人民法院提起行政诉讼，另一部分人不起诉。在这种情况下，人民法院应通知没有起诉的其他被处罚人作为第三人参加诉讼。

当然，行政许可诉讼中第三人还包括其他一些情形，可以根据个案不同来确定行政许可诉讼的第三人。这里需要明确的是行政许可诉讼第三人应同被诉的具体行政行为有法律上的利害关系，没有法律上的利害关系则不能作为第三人参加诉讼。

四、行政许可诉讼的司法审查程度

人民法院在审理行政许可诉讼案件中，审查程度和方式是一个非常重要的问题。因为行政许可的种类差异很大，不同种类的行政许可诉讼，人民法院进行审查时采用的标准应该是统一的，并且应该符合我国《行政诉讼法》以及最高法院司法解释的规定。行政许可诉讼的司法审查程度既关系到行政权与司法权的关系问题，也涉及到行政机关之间的职责权限分工问题。并且，人民法院对于行政许可诉讼的司法审查程度也关系到能否切实行政保护相对人以及其他利害关系人的合法权益问题。

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关于事实审查与法律审查问题

根据《行政诉讼法》第4条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”。该条规定决定着人民法院审理行政案件应该进行事实审和法律审。因此，人民法院审理行政许可诉讼案件，既要审查被诉具体行政行为认定的事实是否正确，也要审查被诉具体行政行为适用的法律是否准确。并且，事实审与法律审应该统一起来。根据《行政许可法》规定，在行政许可实施程序中，作为行政许可实施机关应该依据法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可。行政许可实施机关对于事实认定应该符合法律要求，在有些行政许可中，比如规划行政许可中，可能涉及到一些技术标准和技术规范，作为许可实施机关应该认真审查这些申请项目是否符合技术标准和技术规范的要求。除此之外，作为行政许可实施机关还应该在适用法律上没有错误。换言之，人民法院审理行政许可诉讼案件，既要审查行政许可实施机关认定的事实是否正确，又要审查其适用的法律是否准确，而不仅仅审查行政许可实施机关适用的法律是否准确。即使作为技术性很强的行政许可案件，人民法院在进行审理时，也不应该只进行法律审，而不同时进行事实审。虽然从行政法理上说，人民法院在某种程度上应该尊重行政机关对于事实的认定，但这并不意味着人民法院要无原则地放纵行政权行使。因此，无论是事实审，还是法律审都是非常必要的。

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关于形式审查与实质审查问题

这里的形式审查与实质审查问题本来应该是作为行政许可实施机关在实施许可中应该进行形式审查，还是实质审查的问题。根据《行政许可法》第31条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”同时，该法第34条规定：“行政机关应当对申请人提交的材料进行审查。申请人提交的材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”根据上述规定，可以看出，行政机关对申请材料进行审查，既包括形式审查方式，也包括实质审查方式。所谓形式审查是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行审查，即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，不对申请材料的真实性、合法性进行审查。根据《行政许可法》规定，行政机关对有些申请事项的审查将采用形式审查方式。比如，根据该法第56条规定：“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。”所谓实质审查是指行政机关不仅要对申请材料的形式要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请材料的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

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应该说，我国《行政许可法》关于行政机关对申请材料的审查方式已经作出了规定，根据该法规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。在此基础上，行政机关对于申请材料的审查一般采用形式审查，但并不排除进行实质审查的可能性和必要性。因此，法院在审理行政许可诉讼案件中，一般应根据行政机关审查事项和方式的不同来判断其是否依法履行了审查职责。在审判实践中，对于申请事项，如果法律规定行政机关仅需进行形式审查，无需进行实质审查，那么法院在审理此类案件中，经审查发现行政机关已经进行了形式审查，就可以认定该行政机关履行了法定的审查职责;如果法律规定行政机关不仅需要进行形式审查，还需要进行实质审查，那么法院经审查发现该行政机关仅进行形式审查，未进行实质审查，那么就可以认定该行政机关没有依法履行法定的审查职责。在审判实践中，如果一个申请事项仅涉及到一个行政机关审查，无须其他机关审查批准的，这种案件审理起来难度不会太大。如果一个申请事项涉及到几个行政机关的审查批准，对于这类案件审理起来难度较大。比如，在规划行政许可行政诉讼中，当事人要求撤销规划许可证，人民法院经审查，发现规划委员会颁发许可证之前的其他机关的批准行为违法。当然，作为规划委员会在审查阶段，如果按照形式审查的要求，这些批准文件齐全、符合法定形式，符合形式审查要求。但是按照实质审查的要求，这些批准文件虽然齐全、符合法定形式，但是这些批准文件却不合法，规划委员会在此情况下，仍然颁发规划许可证，那么规划委员会行为就不符合实质审查要求。应该说，作为规划委员会对申请事项进行审查，如果发现批准文件不齐全，不符合法定形式，仍然颁发规划许可证，这显然是规划行政主管部门违反了形式审查要求;如果经审查发现批准文件齐全、符合法定形式，在没有对该申请事项进行实质审查的基础上，就颁发了规划许可证，后来经法院审查发现这些批准文件不合法，这能否说明规划委员会颁发规划许可证违法?笔者认为，这里涉及到规划委员会有没有进行实质审查的职责。如果规划委员会有进行实质审查的职责，其在审查中没有进行实质审查，那么规划委员会的行为显属违法。但是，如果规划委员会没有进行实质审查的职责，其在审查中没有进行实质审查，即使前面的批准文件违法，也不能就此认为规划委员会的行为违法。这种问题在今后 “并联审批”和“一站式审批”情形中可能会经常出现。笔者认为，由于规划行政许可涉及到人数很多、影响很大，有的直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全，对于此类许可一般应采用实质审查为宜。当然，如果需要进行实质审查，是由每一个审批环节的行政机关都进行实质审查，还是由规划委员会最终进行实质审查，这需要规划部门与其他行政机关进行协调，也有待进一步研究。笔者认为，对于此类许可，最好由每一个审批环节的行政机关都进喜果农实质审查，而不是由规划委员会最终通过实质审查的方式来决定是否发放规划许可证。

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关于全面审查与部分审查问题

人民法院在行政许可诉讼中，是对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，还是仅根据当事人的诉讼请求进行部分审查，这也是审判实践中急需解决的问题。根据《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”该条规定确定了人民法院对被诉具体行政行为进行合法性审查的原则，同时也决定了人民法院对被诉具体行政行为的审查应该是全面审查，而不是仅仅根据当事人的诉讼请求进行部分审查。因此，合法性审查原则决定着人民法院在诉讼中围绕对被诉具体行政行为的合法性所进行的审查是全面审查，并且这项原则适用于全部的行政诉讼案件。在行政许可诉讼中，法院对被诉具体行政行为的合法性审查应该是全面审查，而不是仅仅局限于根据当事人的诉讼请求进行审查。当然，这也直接与人民法院对被诉具体行政行为的监督审查权密切相关。人民法院通过审理行政案件，一方面要依法保护公民、法人或者其他组织的合法权益，另一方面也要监督和支持行政机关依法行使行政职权。由于当事人的诉讼请求有的可能针对性很强，便于法院通过司法审查纠正被诉的违法具体行政行为;有的可能针对性不强，如果法院仅仅按照当事人的诉讼请求进行审查，可能会陷入误区，不利于纠正被诉的违法具体行政行为。因此，我国《行政诉讼法》确定合法性审查的原则，要求人民法院在诉讼中应围绕被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，而不是局限于当事人诉讼请求所进行的部分审查。

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五、行政许可诉讼的裁判

行政许可诉讼的裁判方式直接关系到当事人的诉讼请求能否得到支持，具体行政行为的合法性是否得到确认等诸多问题。根据《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，在行政许可诉讼中，人民法院可以采用以下几种裁判方式：一是行政许可行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持;二是判决驳回原告的诉讼请求;三是判决撤销或者部分撤销被诉具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为;四是行政许可机关不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行;五是行政处罚显失公正的，可以判决变更;六是被诉行政许可行为违法，但撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉行政许可行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的，依法判决承担赔偿责任。下面就行政许可诉讼中人民法院的裁判方式的进行探讨。

一审行政许可诉讼的裁判

1、关于维持判决

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所谓维持判决是指人民法院经审查认定被诉具体行政行为合法有效，对其予以维持，确认其效力的判决。《行政诉讼法》第54条第1款规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。这是对维持判决适用条件的规定，人民法院只有在具体行政行为同时具备以下三个条件时，才能判决维持具体行政行为。应该说，维持判决对被诉具体行政行为提出了较高程度的要求。如果被诉具体行政行为不能完全满足这三个条件的要求，那么就不宜采用这种判决方式。确认判决的法律拘束力对象不仅是法院，也包括当事人。因此，确认判决法律文书生效后，作为被告的行政机关不能自行改变原被诉具体行政行为。

2、撤销判决

撤销判决是指人民法院经审查，认定被诉具体行政行为违法，对其予以撤销，否定其效力的判决。撤销判决分全部撤销、部分撤销，以及可以重新作出具体行政行为的撤销。适用撤销判决的一般的或概括的条件，是具体行政行为违反法律。具体行政行为违法主要包括下述情形：主要证据不足;适用法律、法规错误;违反法定程序;超越职权;滥用职权。

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在行政许可诉讼中，法院在适用撤销判决时，一方面要注意把握被诉具体行政行为是否具有上述情形之一，另一方面也应该考虑撤销判决的社会效果与法律效果。如果被诉具体行政行为违法，但是撤销该行政行为后将会给国家利益和公共利益造成重大损失的，此时法院就应该以确认判决代替撤销判决。法院作出判决后，还应当责令被诉行政机关采取相应的补救措施。

3、关于驳回诉讼请求判决

驳回诉讼请求判决是人民法院对原告诉讼请求的否定，是对被诉具体行政行为或不作为的不同程度的间接肯定。这种判决形式，不仅在多数情况下与维持判决具有同等效力和意义，而且具有维持判决所不能替代的功能和作用。驳回诉讼请求判决是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条新增加的判决形式，旨在弥补行政诉讼法明文规定的判决形式的不足，以满足行政审判实践的需要。

驳回诉讼请求不同于驳回起诉，驳回起诉否定的是当事人程序上的请求权，而驳回诉讼请求则否定了当事人的实体请求权。换言之，驳回起诉意味着原告不符合法律规定的起诉条件即法院认为其不能起诉，而驳回诉讼请求则意味着原告已经符合了法律规定的起诉条件但其请求不能成立，故得不到法律的支持。由于驳回起诉没有进入实体上的审理，因而只能用裁定方式结案，而驳回诉讼请求则已经过了实体上的审理，因而必须用判决方式的结案。

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驳回诉讼请求判决也不同于维持判决。一般来讲，维持判决通常都意味着驳回原告的诉讼请求，两种判决实质效果上基本相同，是一个结果的两种表现形式。当然，驳回诉讼请求与维持判决之间也存在着差异：一是指向对象不同。驳回诉讼请求判决是针对原告的诉讼理由作出的判定;而维持判决则是针对被告行政机关的具体行政行为的合法性作出的判定。二是拘束力不同。驳回诉讼请求判决，是对原告诉讼请求的否定。换言之，法院没有支持原告的诉讼请求。驳回诉讼请求判决作出后，行政机关根据行政管理需要可以对原具体行政行为依法进行变更。而维持判决一经作出，原告和被告都要受到判决的拘束，不得对原具体行政行为进行变更。三是性质不同。驳回诉讼请求判决是对原告诉讼请求的否定，实际上是对被告行政行为效力的间接肯定，这是对被诉具体行政行为的一种较低程度的肯定。而维持判决是对被诉行政行为效力的直接肯定。被诉具体行政行为必须符合《行政诉讼法》第54条第1款规定的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的要求，这是对被诉具体行政行为的一种较高程度的肯定。比如，在被诉具体行政行为合法，但存在不合理问题的情况下，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，只能就合法性问题进行审查。如果一个行政行为合法而不合理，法院判决撤销没有法律依据;如果法院判决维持，则不合理的行为就很难纠正了。为了给行政机关留有纠正不合理行政行为的余地，有必要适用驳回诉讼请求的判决。因此，“由于驳回诉讼请求判决不仅包含维持判决的功能，而且具有维持判决所不能具有的功能，故我们主张今后应逐步用驳回诉讼请求判决取代维持判决。”

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4、确认判决

确认判决是人民法院确认被诉具体行政行为合法或者违法的判决。尽管行政诉讼法对确认判决未作明确规定，但由于它的不可替代性，在司法实践中被广泛采用。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第57条、58条把这种判决形式规定下来，作为一种新的判决形式，旨在弥补行政诉讼法明文规定的判决形式的不足，以满足行政审判实践的需要。确认判决包括两种情况：确认合法或有效与确认违法或无效。

确认合法或有效判决的适用需要满足以下两个条件：第一，经人民法院审查，被诉具体行政行为合法。第二，对该被诉具体行政行为不适宜判决维持，也不适合驳回诉讼请求，比如行政合同案件中的某些问题。当然，适用该判决形式，需要注意确认合法与确认有效是有区别的。一般而言，合法的行政行为肯定是有效的，但有效的行政行为不一定都是合法的。另外，对于该判决形式适用的情形需要加以明确。

确认违法或无效的判决适用于不具有可撤销性的具体行政行为，主要包括以下几种情况：

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被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。这主要指事实行为。对事实行为只能适用确认判决，而不能适用撤销判决。被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。具体行政行为不成立就等于说这个行为在法律上还不存在。一般说来，没有成立的行政行为是不能被诉的，应当视为起诉时机还不成熟。不成立的行政行为既然属于不生效的行政行为，当然不能用撤销判决，只能用确认判决。被诉具体行政行为违法，但是撤销该行政行为后将会给国家利益和公共利益造成重大损失的。这是以确认判决代替撤销判决的情况。法院作出判决后，还应当责令被诉行政机关采取相应的补救措施。这里的补救措施主要是指采取一些使被诉具体行政行为不失去效力的一些措施。如果造成当事人损害的，还应判决赔偿当事人的损失。赔偿损失应当按照行政赔偿的法定要件、范围和标准来进行。另外，为维护法律的严肃性，防止不适当扩大确认判决的适用范围，此种情形下的确认判决的适用应当从严掌握。

5、履行判决

履行判决是指人民法院经审查，认定被告行政机关负有法定职责而不履行，责令行政机关限期履行职责的判决。《行政诉讼法》第54第1款项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。” 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第60条第2款规定：“人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。”这是履行判决的法律依据。

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在行政许可实施程序中，申请人认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证、执照，或者被许可人要求延续或者变更许可事项，行政机关不予答复的等情形，申请人或者被许可人，以及其他利害关系人有权依法向法院提起行政诉讼。人民法院经审查，认为原告申请事项属于被告职责范围，且申请是否符合法定要件需要行政机关继续审查，人民法院应当判决被告在指定期限内作出处理决定;原告申请事项属于被告职责范围，且其申请符合法定要件的，人民法院应当判决被告作出特定行政行为。

6、变更判决

变更判决是人民法院运用判决的形式，重新确定争议的行政法律关系，从而使被诉的行政处罚决定部分或者全部失去法律效力的判决。《行政诉讼法》第54条第1款项规定：“行政处罚显失公平的，可以判决变更。”这就是说，人民法院判决变更具体行政行为，必须具备两个条件：一是具体行政行为系行政处罚行为，对非行政处罚的具体行政行为，人民法院不能直接变更;二是行政处罚有显失公正的情况。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第55条对诉讼不加重行政处罚作出了明确规定，旨在对法院判决变更处罚权加以必要的限制。

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根据《行政许可法》第78条、第79条、第80条、第81条的规定，行政机关依法可以进行行政处罚的情形主要有以下方面：第一，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的;第二，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予的行政处罚;第三，被许可人有涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的;超越行政许可范围进行活动的;向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的;法律、法规、规定的其他违法行为之一的，行政机关应当依法给予的行政处罚;第四，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予的行政处罚。行政机关针对上述违法情形有权作出行政处罚，但是如果行政处罚显失公平的，在诉讼中人民法院可以判决变更。

在行政许可诉讼，除了行政处罚显失公平的，人民法院可以判决变更外，对于行政机关作出的许可行为，人民法院能否判决变更，从现有的法律规定看，没有法律依据。因此，在行政许可诉讼中，人民法院不能直接变更被告作出的许可行为或者许可事项。

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涉及多个审批环节的许可诉讼的裁判

由于行政许可的种类不同，决定着行政许可的环节多少不同。有的行政许可环节很少，仅需一个许可机关经审查，就可以作出许可决定;有的许可环节很多，需要几个机关进行审查，然后才能作出许可决定。

对于单一环节的许可，比如要求颁发营业执照，经工商行政管理部门审查后，认为符合法定条件的，就可以予以登记，颁发营业执照。对于单一环节的许可诉讼，法院裁判相对比较简单，按照上述六种裁判方式就可以作出裁判。

对于有多个环节的许可，比如颁发建设工程规划许可证，在颁证之前涉及其他一些行政机关的批准行为，比如环保部门、消防部门、绿化部门、人防部门等。当事人对规划行政主管部门颁发规划许可证的行为不服，向人民法院提起行政诉讼。如果其他行政主管机关的批准行为违法，致使规划许可行为违法，人民法院如何裁判的问题。这里主要包括两种情况：一种情况是如果当事人直接就其他行政主管机关批准行为不服而提起诉讼，法院可以就该批准行为进行审查并作出判决;如果当事人对规划行政主管部门颁发规划许可证行为不服提起诉讼，并且该规划许可行为违法是因颁证之前其他行政主管部门的批准行为违法导致的，此时法院如何裁判，在审判实践中主要有两种不同处理意见。一种意见认为人民法院可以中止该规划许可行为案件的审理，由当事人诉请法院对其他行政主管部门的批准行为作出裁判后，再恢复规划许可案件审理。另一种意见认为人民法院根据当事人的诉讼请求，经审查认为虽然其他批准行为违法，但是规划许可证本身没有违法，法院则判决驳回当事人诉讼请求或者确认被诉具体行政行为合法或者维持判决。然后由当事人对规划许可证颁证之前的批准行为进行诉讼，人民法院经审查，认为该批准行为违法，人民法院判决撤销该批准行为或者确认该批准行为违法。然后再由当事人诉请法院撤销该规划许可证或者确认该规划许可证违法，并责令采取相应的补救措施。笔者认为，这两种处理意见，都存在一定的合理之处，但也都不可避免地存在一定的不足。相比之下，第一种意见更符合诉讼经济原则和更有利于提高诉讼效率，第二种意见似乎更符合行政机关