试析行政诉讼中的原告主体资格问题

　　中国加入WTO后，必须在法律制度上与世贸组织的法律规则相适应，这其中除了民事经济法律外，行政法律关系也是调整的主要部分。WTO实行贸易政策审议机制，tprm对各成员国的贸易政策与措施、多边贸易体制进行经常性的审议，与我国在司法领域中长期排除对非具体行政行为的立法性审查产生了不可避免的冲突，伴随着这一冲突及整个国际国内形势的发展，司法领域行政诉讼中也产生了许多问题：如我国行政审查的有限性与整个国际司法领域对立法的审查，及我国立法上对原告主体资格的限制，而实践中日趋扩大的矛盾等，笔者就行政诉讼中的原告主体资格问题作抛砖引玉，与大家探讨。

　　一、由一同居人案例引发的争论

　　（一）案件简介  甲男乙女系夫妻，1995年离婚。甲遂与丙未办理结婚登记同居，双方合伙经营房产，以夫妻名义共同生活，当地居民皆以为是夫妻。1998年甲遭遇车祸，半身不遂，语言表达出现障碍，丙一直服侍左右。1998年9月1日丙陪甲赴上海就诊，同日，乙及甲的父母将甲从上海领回（丙不知情），并由甲乙到民政部门办理了复婚登记。现丙诉至法院要求撤销甲乙的复婚证，认为甲无民事行为能力不能正确表达意志、民政部门的登记行为违法侵犯了自己的合法权益，与此同时，丙以共有财产分割为由提起民事诉讼。

　　本案的争议点：其一，在实体方面民政部门对甲在婚姻登记机关的复婚登记行为是否能确认有民事行为能力，是其真实意思的表示，民政部门是否有核查失职的过错。其二，在程序方面，原告丙是否具有行政诉讼中的原告主体资格，本案中的原告是否是法律上的利害关系人。

　　（二）本案中法律规定的原告主体资格问题

　　《行政诉讼法》第二条中对原告的主体资格使用了一个抽象概念，即认为行政机关及工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和组织。新修改的婚姻法对提起诉讼的原告主体资格严格限定于婚姻关系的双方当事人、近亲属和基层组织。婚姻关系是不同一般民事法律关系的。双方当事人的权益受到法律的特别保护，婚姻自主是婚姻关系的中心原则，尤其强调了不受干涉的“意思自治”。 结合《婚姻法》和《行政诉讼法》来看本案中对于婚姻复婚登记提起诉讼的原告丙，并非民事法律关系和婚姻关系中的双方当事人，其以同居人的名义提起的诉讼于法无据。而且同居的民事关系本质是违法行为，当然不受法律保护。甲乙的复婚登记行为，受到甲方父母、近亲属的认同，排除了非法关系同居人在婚姻关系中的基于身份的权益。同居作为非法关系在法律上构不成客观关联，本案中的丙虽有事实上的因果关系，却不能以此起诉来主张撤销复婚登记的行政行为，因而丙不具备行政诉讼中的原告主体资格，但其财产可以民事共有财产分割。

　　（三）本案引发的两个问题。1是在实践中由于法制社会的进步，政府职能部门的专业化分工，新类型的行政诉讼案件呈日趋上升趋势，如何对新类型案件中原告的诉讼资格进行确认。2是行政诉讼中对原告的诉讼资格应当加以限制，即在当前经济政治条件下，在民主与法制不断健全的前提下，合理配置社会资源、有效解决社会管理中的矛盾，如何合理地限制行政诉讼中的原告主体资格问题。

　　二、行政诉讼中的原告主体资格问题

　　（一）原告主体资格的概念和构成要件

　　1、原告主体资格的概念。原告的主体资格，指起诉人的主体资格，其核心问题是解决行政争议对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼中的正当原告。在行政法中，规定为：认为自己合法权益受到行政机关及其工作人员的具体行政行为侵害的公民、法人、其它组织等。在这样的概念中揭示了原告的以下几个个特点。（1）原告必须是公民、法人或组织。（2）合法权益受到侵害。（3）认为受具体行政行为的侵害。（4）与具体行政行为有法律上利害的行政相关人也可以成为原告。相关人诉讼，是在行诉法的司法解释的第12条加以补充的，即与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，对该行为不服的可以依法提起行政诉讼。这就引发了行政诉讼中的两个独特的概念行政相对人和行政相关人。举例而言，在轻伤的社会治安处罚案件中，公安机关是行政主体，伤人者为行政相对人即受到治安行政处罚者，受害人为行政相关人即在行政处罚法律关系中行政处罚的结果（轻、重、无责）与其有法律上的利害关系的公民、法人、组织。相对人不难理解，即具体行政行为指向的人。

　　2、原告主体资格的转移。法律规定了在两种情况下，原告的主体资格可由继受其权利义务的公民、法人、组织承受。（1）原告作为自然人死亡或丧失诉讼行为能力时，其继承人因继承其权利义务而享有行政诉讼的原告主体资格，可以以自己的名义提起诉讼，也可放弃诉讼权利。（2）原告作为法人或其它组织解散、破产时，那么其作为行政诉讼中的原告主体资格转移给承受其权利义务的法人或其它组织。

　　三、从相关人谈行政诉讼中的原告主体资格的扩大和限

　　制

　　（一）现实生活中的几类相关人引发的原告主体资格问题

　　1、相邻关系中的原告主体资格问题。随着城市房地产事业的发展，相邻间的排水、通风、采光等问题矛盾较为突出，在行政诉讼中，最近出现的同一幢的居民状告行政规划部门对于房屋建设规划许可证不服的案件。此类案件，往往是由于在原规划外的某幢居民住宅的正前方突然又进行了另一幢居民楼的开发建设，因此居民认为会影响自己的采光而不服规划部门的住房开发规划引发的诉讼。本案中的原告即行政关系中的相关人，原告是同一幢楼的部分居民。笔者在此想要探讨的是在这种共同诉讼案件中，是作为普通的原告共同诉讼还是必要的共同诉讼，是否须追加共同的原告参加诉讼。在行政法律关系中，这类案件的诉讼标的都是同一规划拟准行为，相邻采光是涉及整幢居民楼的利益,因此理论上同一幢楼的居民都是行政相关人。在实践中,对此存在2种观点,一是本案的原告，作为同一幢楼居民，是必要的共同诉讼人，必须公告追加整幢楼居民参加诉讼；另一是本案的原告，是普通的共同诉讼，不须追加，如判决后有其他人在时效内诉讼，经审查后可以直接适用本判决。笔者认为，在相邻采光诉讼中，原告即行政相关人其诉讼标的是同一个，应追加所有的相邻人为共同原告，这有利于法院查清事实，正确解决纠纷，避免对同一问题作出相互矛盾的判决，又可以节省人力、物力，有利于经济诉讼，充分保护相邻人的权益。

　　2、共同居住关系中的原告主体资格问题。在计划经济制度下我国实行福利分房，其特点是产权属于国家，使用权归个人，采取房管局管理、单位分配、个人承租，这既体现为一种合同承租关系，又表现为一种国家对社会成员在福利待遇上的分配。随着市场经济的发展，房屋所有权私有化制度的推进，在这一转化过程中也出现了一个现象，就是个人在将公房购买为私房时，承租人往往以其他亲属的名义申请房管局同意变更承租关系，使其他人作为承租人再将房屋产权买下。但一旦出现家庭矛盾，便引发近年来频频出现的不服变更住房使用权证的行政案件。例如，A母与B、C子，三人共同居住。在房改中，承租人A申请房管局变更承租人为B，并且由B买下房屋所有权，现C向法院提起诉讼要求撤销变更的使用权证。从被告房管局的行政行为来看，其变更行政使用权证的行为导致了承租关系的变化，使承租人变更为B.根据常政发（1995）37号文的《常州市城市公有房屋管理办法》第39条规定，仅在承租人死亡或迁出的2种情况下方可变更，那么本案的行政行为在实体上是违法的。但在这类案件中，C作为共同居住的人是否具有诉讼的主体资格呢？笔者认为在使用权证法律关系中，C在旧的计划经济体制下作为承租人的共同居住人或者说承租的同住直系亲属享有公有住房的使用权。因为在福利分房制度中，同住的亲属人口也是分房面积的一个重要因素。本案中在B变更为承租人后，C使用权的合法权益受到侵。综上，共同居住人C作为行政相关人具有行政诉讼中的原告主体资格。

　　3、未列行政复议的行政相关人的原告主体资格问题

　　在行政关系的司法救济途径中，行政复议是一项主要的手段。在行政复议中对于非处罚当事人是否必须列入复议决定中作为第三人，法律规定为“可以列为第三人”。在实践中这一部分行政相关人，由于在复议程序后对复议决定在实体、程序上有所变动，就通过行政诉讼的途径来维护自己的权益。对于未列行政复议的相关人是否具有不服行政复议决定的原告主体资格，实践中形成2种观点。一种是从程序的角度，相关人作为案件当事人，是必须列入复议决定的当事人，复议程序漏列当事人，应撤销复议决定由复议机关追加当事人。另一种是从实体上看相关人是与行政复议决定有法律上利害关系的人，其提起的行政诉讼是否符合行诉法的受案范围规定，应从实体上进行审理。笔者认为在行政复议案件中，同一行政行为既有直接的行政相对人，又有与行政行为有法律上利害关系的相关人，两者同样都具有行政诉讼的主体资格，在诉权上他们的地位是平等的。

　　4、婚姻关系中的原告主体资格问题。这一点已在开篇结合案例叙述，此处略。

　　（二）原告主体资格扩大的必要性

　　1、 行政受案范围的扩大决定了原告主体资格必须扩大

　　随着最高院关于行政诉讼法司法解释的进一步贯彻实施，行政诉讼案件的范围的扩大，行政诉讼案件的原告主体资格也在司法实践中被一步步地推进。

　　（1）关于交通事故责任认定、医疗责任事故认定、消防火灾原因责任认定这个铁三角已打破。过去由于公安部、交通部、卫生部发布的行政规章中排除了对这三类认定的司法审查，原告对此类案件的诉讼就不具备诉讼主体资格，而现在司法解释及《立法法》中，均对排除司法审查的依据严格规定为“法律”，部门行政规章不再成为司法主张审查的障碍。近年来，以天宁区人民法院为例仅2002年1-6月就受理不服交通责任认定的案件3起，受理不服火灾原告事故的认定案件1起。

　　（2）关于不服专利、商标认定的行政裁决行为。行诉法明确规定，法律规定为行政机关最终裁决的行为，原告不具备行政诉讼的主体资格。但在2000年修改的《专利法》，2001年修改的《商标法》中对此相应作了修改，明确了对专利局、商标局的终局裁决不服，原告可向人民法院提起行政诉讼。这与WTO的文件中，无论是反倾销反补贴协议，还是trips的条款中，都规定了在任何情况下，当事人都有权要求对行政机关终局的裁定进行司法审查，是逐步统一的。

　　（3）行政补贴行为的受理。在经济的进出口贸易中，政府为鼓励出口产业而在关税上给予企业财政补贴的这一行政行为，通常这被认为是政府对外贸经济的一种扶持政策。加入WTO以后，进出口贸易中的政府对本国经营者的资助、补贴、反倾销行为，必然对国外的竞争者造成不公平的竞争，外国企业或个人有权以自己的名义诉至法院，要求对政府补贴行为进行司法审查。

　　2、行政诉讼的立法目的决定了原告主体资格必须扩大

　　行政诉讼的立法目的在于赋予弱势群体在司法上的诉权，在于加强对政府行为的监督，使所有受侵害的权利都得到救济,使所有政府权力都受到制约。目前一方面我国的行政诉讼受案范围狭窄且对原告的诉讼资格限制较多,而另一方面中国加入WTO后，世贸规则对原告的诉权却提出了更高的要求（如在trips中的第42条、43条中规定：原告有权依据有关程序维护自己的权利；有权以独立的法律顾问代表出庭，且不应增加对方额外的经济负担；应有充分陈述的观念；应有权责令掌握证据的一方提供证据，对纠纷中的秘密信息应有保密措施等），因此扩大行政诉讼中原告的主体资格则是充分体现行政诉讼的立法目的、实现依法治国的必然要求。

　　（三）原告主体资格限制的合理性。

　　基于当前我国经济水平和法院工作的实际承受力，笔者认为必须对原告主体资格进行合理的限制，毕竟在当前无限制地把所有行政行为都归于法院的司法审查，从法院的人力物力资源看来是不现实的。虽然对行政诉讼中的原告主体资格的限制，究其实质反映了一个国家在政治领域的民主法制化程度，但在社会主义初级阶段我们必须对原告主体资格进行合理的限制。随着国家的经济实力正日益增强，政府职能部门的法制意识日趋完备，合理地对原告主体资格进行限制，有利于推动行政诉讼在实践和理论上的发展。现仅仅提出自己的几点想法：1、在行诉法中对原告主体资格问题，明确定义，使人身权、财产权等权益主体均可提起行政诉法。2、在立法中采用司法解释中对受案范围采用的排除法，明确受案范围，解决行政诉讼中原告主体资格与受案范围外延不一致的矛盾。3、禁止出于非法目的而剥夺不合理地限制原告的主体资格，使原告的矛盾无法在司法领域中解决，出现法律上的矛盾。

　　江苏省常州市天宁区人民法院·孙海萍