从一起案例谈行政机关联合办案程序效力的认定

　　行政机关的“联合办案”现象在行政执法中并非鲜见。行政机关间的联合办案无可厚非，但彼此间不能越俎代庖。法院在行政诉讼中对行政机关的联合办案方式虽不能肯定，但也不宜直接否定。联合行动中的执法操作是否合法，应以法律规定为准。被告在行政处罚中采用其他行政机关的调查材料，庭审认定中也不宜一律排斥。最近，山东省垦利县人民法院行政审判庭审理了一件公民诉烟草行政机关行政处罚案。该案现虽已审结，但在行政机关联合办案中的程序操作及法院在诉讼中如何认定其行为是否合法的问题上，给审判人员留下了深刻的印象。

　　「案情」

　　某烟草专卖局接电话举报：烟贩张某将于x时x地进行私烟买卖……。该局当即与公安机关联系，并准时赶赴现场，将张某的香烟一百箱、汽车一部等物先行控制。继之由公安人员对张某、司机及有关人员进行询问，并制作了询问笔录。查明事实后，烟草专卖局对张某以无证销售为由作出了如下处罚：一、扣押香烟100箱；二、罚款20000元。之后，张某不服处罚决定提起行政诉讼。

　　「裁判要点」

　　庭审中，双方争论激烈。张某主张,烟草专卖局所举证据（询问笔录）系公安人员询问、制作、署名，而非烟草专卖局依法取证，该证据应为无效证据，并以本案事实不清（烟草专卖局没有其他证据材料）为由，请求法院确认烟草专卖局的具体行政行为违法，并赔偿损失。烟草专卖局则依据自己所提供的国家烟草专卖局、国家工商行政管理局、国家质量技术监督局、公安部四家联合下发的《关于严厉打击制售假冒商标卷烟活动的通告》，山东省《烟草专卖管理稽查队工作规则》，东营市公安局和烟草专卖局联合下发的《关于成立烟草专卖管理稽查支队的通知》三份文件，力争联合办案合法有据，询问笔录合法有效，请求维持其具体行政行为，驳回张某的起诉。本案在两次庭审后，烟草专卖局主动改变行政行为，张某申请撤回起诉，法院依法裁定准予撤回诉讼结案。

　　「评析」

　　一、如何正确理解“联合办案”

　　行政机关的联合办案，在行政执法中并非鲜见。最常见的有城建方面的拆除；工商、技监方面的强制查封扣押等。这种执法形式的特点，是几家联合，蜂涌而上，不分主次和行政职责分工，共同或交替、交叉行动，一场“混战”，凯旋而归（本意不指那些有效配合、有序行动的联合）。待其进入诉讼阶段接受司法审查时，其执法形象的混乱状态则暴露无遗。就本案而言，被告的联合办案形式，是两家合为一家，把执法主体搞成组合体，即把执法队伍搞成张三的衣服，李四的鞋帽式的组合体。烟草专卖局在诉讼中却又举不出此种形式合法的法律依据。通过审理看出，被告主张行为合法的认识来源，主要是在于对其所提供三份文件的误解。且不论通告中的“打击制售假冒商标卷烟”与制裁“无证销售”文不对题，仅就通告中的“密切配合”、规则中的“有效配合”，也决不能得出混合办案合法的结论。从其操作形式上看，是被告闻报立案，会同公安查处，由公安调查取证（询问笔录首页载明：我们是xx公安局的工作人员，现在向你盘问有关情况……），被告以自己名义做出处罚。被告违背了行政处罚法必须客观公正地调查的规定。对于联合办案的正确理解，我们认为应是各有关部门，依照各自的法定职责，行使各自的职权。同时行动，互通信息，有效配合，以达到及时有利严惩违法的目的。但在行动中不得互相取代，不得超越职权越俎代庖。如果是上级政府协调有关部门，组成专门治理某项活动的办公室，自当别论。当然，行为后果亦应由政府承担，被告也就不是某一职能部门了。

　　二、审理认定联合办案程序效力应注意的几个问题

　　1、联合办案的方式虽不能肯定，但也不宜直接否定。联合办案这一方式，在法律规范中未见有这一类的规定和要求。仅依照“联合发文”这一形式，即引申出可以联合办案这一方式，显然是缺乏法律依据的。职能部门为了加强打击或治理的力度，其主观意愿也无可厚非。在诉讼中，人民法院的主要职责是依法对被告的具体行政行为进行合法性审查，只要被告的行为在主、权、目、程、证 、法等方面没有问题，至于被告是单独办案还是联合办案，可以不去管他。所以，人民法院不能，也没有必要简单地就“联合执法缺乏法律依据”作出裁判。

　　2、联合行动中的执法操作是否合法，应以法律规定为准。人民法院的审理认定，同样也是依照法律规定进行。行政处罚法，规定了行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；规定了行政机关必须全面客观公正地调查和收集证据；规定调查时必须出示证件；规定了没有法定依据或不遵守法定程序的行政处罚无效。而本案中的主要症结，是进行处罚的合法主体没有进行调查，进行了调查的又不是合法主体。被告虽做了“联合办案的辩解”，但毕竟调查人员不是烟草执法人员；出示的证件不是烟草稽查上岗证件；不属于有效的行政委托；同时也不是有关的行政机关的共同处罚，尚且执法中的“混合编队”也没有法律依据。为此，不能视为其他行政机关的调查材料就是被告的依法调查取证。被告的行政行为被认定为缺乏事实根据，将是必然结果。

　　3、被告在行政处罚中采用其他行政机关的调查材料，庭审认定中也不宜一律排斥。行政处罚法第二十二条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”。

　　本文上面提到的四家联合通告中，第二条也规定了“构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任”。由此可以看出，各有关执法、司法部门间的案件材料的传递使用是正常的。正如本案，公安机关依职权调查违法犯罪问题，并无不当，其材料的真实性也无庸置疑。如果被告在处罚决定作出前，以调查取证的方式，向公安机关调取证据材料，并向被处罚人查证核实后，作为处罚的事实根据并无不妥，人民法院没有理由认定其无效并予以排斥。但被告却忽视了这一重要环节，简单的复印了事，铸成了大错，否则本案就不是这个结果了。

　　山东省垦利县人民法院·惠云