行政机关对历史遗留问题的处理原则（违法建私房）

【裁判要旨】
国务院发布的国发（2014）10号《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关依法行政必须遵守诚实守信原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，来回”翻烧饼”。撤销已经生效的行政决定，必须要遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩意见，查明案件事实，依法作出撤销决定。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再201号
再审申请人（一审原告，二审被上诉人）覃焕尚，男，1949年12月8日出生，壮族，住广西壮族自治区乐业县
再审申请人（一审原告，二审被上诉人）黄美仙，女，1950年8月12日出生，壮族，住广西壮族自治区乐业县
被申请人（一审被告，二审上诉人）广西壮族自治区乐业县人民政府。住所地：广西壮族自治区乐业县
法定代表人李荣能，县长
再审申请人覃焕尚、黄美仙（以下简称覃焕尚夫妇）因诉被申请人广西壮族自治区乐业县人民政府（以下简称乐业县政府）撤销土地批准行政处理行为一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年12月29日作出的（2017）桂行终1054号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年11月30日作出（2018）最高法行申8874号行政裁定，提审本案。提审后，本院于2018年12月14日立案受理，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决认为，桂发（1989）21号广西壮族自治区党委、自治区人民政府《关于认真清查干部职工违法违纪违章建私房的通知》（以下简称21号清房通知）规定，对干部职工违法违章、以权谋私建私房的行为，属于1987年1月1日以后建的，按《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定处理。覃焕尚夫妇买卖土地行为发生在1989年，应适用1988年已经修改的《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定，乐业县政府适用1987年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》，适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）款的规定，判决撤销乐业县政府向乐业县国土资源局（以下简称乐业县国土局）下发的乐政函（2015）143号《关于撤销<覃焕尚、黄美仙非法转让土地案件后续问题的批复>的函》（以下简称143号函）。乐业县政府不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1054号行政判决认为，143号函实质上是驳回覃焕尚夫妇核发国有土地使用证的请求，两人与143号函有利害关系，具有原告资格。覃焕尚夫妇购买的土地是农村集体土地，属非法买卖土地的行为。1986年和1988年《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第四十七条对于非法买卖土地及其责任的规定基本一致；1998年和2004年《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第七十三条的内容相同。修法前、后相关内容无实质性变更。一审判决以适用法律错误为由撤销143号函，理由不充分，应予纠正。覃焕尚夫妇申请核发国有土地使用证，缺乏法律或者政策依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销一审判决，改判驳回覃焕尚夫妇的诉讼请求。
覃焕尚夫妇申请再审称：1978年乐业二中在涉案土地上修建厕所，该地已经转为国有划拨土地，只是其购买杨秀鸾等的宅基地使用权时尚不知情。二审判决认定事实不清，证据不足。请求撤销二审判决，依法再审本案，维持一审判决。
乐业县政府答辩称：覃焕尚夫妇分别是乐业县畜牧局退休干部和退休职工，不是集体经济组织成员，其购买土地的行为属于非法买卖集体土地的行为，且违法行为已被乐业县国土局行政处罚。覃焕尚夫妇申请核发国有土地建设使用证，缺乏事实依据。请求驳回覃焕尚夫妇的再审申请。
本院经审理查明：覃焕尚与黄美仙系夫妻；覃焕尚与覃焕收系兄弟；覃焕收与陆美林（曾用名覃妈任、陆美珍）系夫妻（以下简称覃焕收夫妇）。1989年4月12日，覃焕尚以2500元的价格，购买杨秀鸾、黎小德夫妇位于乐业县水泥厂宿舍区前右侧的一块面积87.98平方米的农村建设用地。1989年7月21日，黄美仙又以1240元的价格购买乐业县同乐镇大挽村那黑屯的一块面积47.65平方米的集体土地。由于覃焕尚夫妇的户籍不在当地，按政策不能建房。经与覃焕收夫妇口头协商，以陆美林的名义向同乐镇人民政府（以下简称同乐镇政府）申请土地使用和建房手续。1989年2月28日，同乐镇政府作出同政字（1989）3号《关于覃妈任要求使用空闲地建住宅的批复》（以下简称3号建房批复），同意陆美林的申请。1989年2月，覃焕尚夫妇在上述土地上建两开间二层楼房，覃焕收在第二层基础上建第三层，后进建有两户的厨房。
1991年7月5日，乐业县清查干部职工建私房领导小组办公室作出乐清办（1991）9号《关于覃焕收同志建私房的处理意见》，主要内容：（1）鉴于覃焕收的家属是城镇非农业人口，符合建房条件，认可其楼房占地77.9平方米中60平方米的使用面积，其超面积17.9平方米提请县政府没收作价处理给本人。（2）超面积的伙房占地26.99平方米和24.14平方米的空闲地，由县土地局作拆房退地处理。（3）对认可的60平方米，由县建委按建筑面积每平方米4元收取城市配套费。1991年11月24日，乐业县政府作出乐政发（1991）75号文《关于对覃焕收同志建私房问题的处理决定》（以下简称75号决定），主要内容：（1）覃焕收以其妻陆美林名义申请建房，只经过同乐镇政府批准，属越权审批，批文无效。（2）鉴于覃焕收的家属是城镇非农业人口，符合条件建房，当时的越权审批，责任在同乐镇政府，所以认可60平方米的占地使用面积，但要补办手续，并按规定交清各种税费。对超出60平方米以外所建的房屋作没收处理，由县财政局依法执行。1991年11月29日，覃焕收向乐业县建委缴纳城市配套费480元。1991年12月3日，乐业县财政局作出乐财农税字（1991）第39号《关于收缴没收房屋款的通知》（以下简称39号通知），主要内容：根据75号决定，覃焕收建私房被没收的69.03平方米土地评估价为每平方米正房104.72元，伙房31元，按每平方米价值的60%计算，合计上缴金额为3178.16元，请接到通知后15日内一次性将款交到财政局。1991年12月20日，覃焕收向乐业县财政局缴纳根据75号决定对超面积的69.03平方米作没收处理后作价返还给其本人的款项2958.16元，收款收据还注明：该款项已扣除在土地局交的220元。
1992年4月15日，乐业县政府作出乐政发（1992）27号《关于撤销对覃焕收同志建私房问题处理决定的通知》，认为覃焕收建私房的处理权应由县土地局行使，决定撤销75号决定。因认为杨秀鸾申请得到批准的土地、转让给覃焕尚的土地，与陆美林申请建房的土地，属于同一块土地，陆美林申请使用和建房行为，属于非法占地行为，同乐镇政府要求乐业县国土局撤销同乐镇政府批准给陆美林的建房申请。2007年6月20日，同乐镇政府作出通知撤销3号建房批复，同年又以75号决定已经认定3号批复无效为由撤销该通知。后，覃焕尚与覃焕收两家对涉案土地发生权属纠纷。2008年5月，覃焕尚申请确权。2008年8月，乐业县国土局作出不予受理决定。经行政复议，百色市国土资源局维持不予受理决定。
2008年，乐业县国土局进行土地调查，发现并认定覃焕尚夫妇取得土地属于非法买卖土地，违反土地管理法规定。2009年5月28日，覃焕尚夫妇向乐业县政府提交《关于要求督促乐业县国土局给予补办宅基地手续的报告》。2009年6月12日，乐业县领导在县领导接访日接待覃焕尚，听取其反映的问题并作出指示。2009年9月17日，覃焕尚夫妇向乐业县国土局缴纳非法买卖土地的罚款1870元。2010年1月4日，覃焕尚夫妇又缴纳违法占地罚款14203.17元。2010年7月30日，乐业县国土局作出乐国土执罚（2010）88号行政处罚决定（以下简称88号处罚决定），认定覃焕尚夫妇购买两块涉案土地并建房的行为违反法律规定，决定没收其在非法购买的135.63平方米土地上新建的二层建筑物和其他设施，并处以转让价3470元50%的罚款，共计1870元。覃焕收夫妇不服，申请行政复议。2010年11月3日，乐业县政府作出乐政复决字（2010）5号行政复议决定（以下简称5号复议决定），认定88号处罚决定适用法律错误，决定撤销该行政处罚决定，并责令乐业县国土局重新作出行政行为。覃焕尚夫妇不服，提起行政诉讼，请求撤销5号复议决定。2011年8月1日，百色市右江区人民法院作出（2011）右行初字第16号行政判决，认定覃焕尚夫妇与杨秀鸾夫妇签订转让协议，属于非法买卖土地的行为，5号复议决定虽然认定覃焕尚夫妇取得土地的行为属于非法占用土地不妥，但复议结论正确，遂判决驳回覃焕尚夫妇的诉讼请求。覃焕尚夫妇不服，提起上诉。2011年12月19日，百色市中级人民法院作出（2011）百中行终字第56号行政判决，认定乐业县国土局认定覃焕尚夫妇非法买卖土地是正确的，但88号处罚决定适用法律错误，处罚不当，5号复议决定撤销该处罚决定正确，判决驳回上诉，维持原判。
2014年7月17日，乐业县国土局作出乐国土资执罚（2014）29号行政处罚决定（以下简称29号处罚决定），认定覃焕尚夫妇买卖土地的行为违反《中华人民共和国土地管理法》规定，决定没收覃焕尚夫妇在购买土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款1870元，覃焕尚夫妇原交罚款1870元可以抵交。2015年1月12日，乐业县国土局向乐业县政府递交《关于覃焕尚黄美仙非法转让土地案件后续问题的请示》，主要内容：覃焕尚夫妇非法买卖土地行为已经行政处罚，并在法定期限内交清罚款。对没收的地上附着物，拟按39号通知的规定，按当时评定估价每平方米104.72元收取房屋没收折价款14203.17元后，办理国有土地（出让）使用证手续，请求乐业县政府作出批示。2015年6月15日，乐业县政府作出乐政函（2015）71号《关于覃焕尚、黄美仙非法转让土地案件后续问题的批复》（以下简称71号批复），同意乐业县国土局参照39号通知规定，收取覃焕尚夫妇房屋没收折价款共14203.17元，准予覃焕尚夫妇办理非法购买的135.63平方米国有土地（出让）使用权用地手续，核发国有土地使用权证书。2015年7月12日，覃焕尚夫妇依据71号批复，向乐业县国土局提交《关于要求颁发国有土地使用权证书的报告》，请求为其颁发国有土地使用权证书。2015年7月14日，乐业县国土局受理覃焕尚夫妇的颁证申请。2015年12月21日，乐业县政府向乐业县国土局下发被诉的143号函，主要内容：根据1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和21号清房通知的相关规定，71号批复确有错误，决定撤销71号批复。覃焕尚夫妇不服，提起本案行政诉讼，请求撤销143号函。
本院经审查认为，国务院发布的国发（2014）10号《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关依法行政必须遵守诚实守信原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，来回”翻烧饼”。撤销已经生效的行政决定，必须要遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩意见，查明案件事实，依法作出撤销决定。本案中，覃焕尚、覃焕收两户人家于1989年非法购买土地、建房居住至今。1991年，乐业县政府作出75号决定，没收涉案土地和房屋后，将土地和房屋作价返还给覃焕收，覃焕收缴纳相关费用，合法占有、使用涉案土地、房屋。1992年，乐业县政府以同乐镇政府越权审批用地、建房等理由撤销75号决定，相关部门未对覃焕收建私房问题重新做出处理。乐业县政府相关职能部门未退回覃焕收已经缴纳的款项，覃焕收也未腾退土地、房屋。至2009年乐业县政府职能部门又对占有使用同一块土地的覃焕尚夫妇进行调查处理，覃焕尚分两次缴纳违法占地罚款16073.17元。之后，乐业县国土局对覃焕尚夫妇作出88号处罚决定，没收地上房屋和附属设施。88号处罚决定被复议决定撤销后，乐业县政府重新作出29号处罚决定，再次没收覃焕尚夫妇在涉案土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款。本次行政处罚后，乐业县政府作出71号批复，同意将没收的土地、房屋作价返还给覃焕尚等人。然而，乐业县政府接着又作出143号函，撤销71号批复。从上述处理过程看，在本案违法买卖土地建私房行为发生后的数十年期间，乐业县政府及其相关职能部门几经处理，反反复复，出尔反尔，对历史遗留问题的处理，严重违背诚实守信的原则。同时，71号批复仅仅是对被依法没收的土地和建筑物处理方式作出的批复，并未否定没收行政处罚行为的合法性。然而，被诉143号函却以”根据土地管理法第四十七条和21号通知规定，对违法买卖土地的，应当没收在买卖土地上新建的建筑物和其他设施”为由，撤销71号批复。上述撤销理由与71号批复内容不具有关联性，实质上乐业县政府作出143号函，没有任何事实和法律根据。且，作出对当事人不利行政处理，未听取利害关系人覃焕尚等人的陈述、申辩意见，违反正当程序原则。对于历史遗留的违法买卖土地建私房行为，依法作出没收建筑物和土地的行政处罚决定后，考虑到被处罚人已经实际在被没收的土地和房屋上居住生活几十年的事实，从尊重历史，符合现实的原则出发，71号批复同意将收归国家所有的土地和房产作价处理再卖给被处罚人，符合对历史遗留问题处理的基本原则，该批复不违反法律、法规的明确规定，合法有效。
应当指出的是，没收涉案土地房屋后，通过作价方式由覃焕尚夫妇回购涉案房屋土地，并不能改变涉案土地、房屋系覃焕尚、覃焕收兄弟两户共同使用的事实。如果覃焕尚、覃焕收兄弟两户对回购的土地、房屋产权存在争议，应当在尊重历史、结合双方实际使用现状，以及各自对土地、房屋的实际投入的事实，友好协商解决产权纠纷，协商不成则依法通过民事诉讼等法定途径解决。
综上，143号函撤销71号批复，事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应当判决予以撤销。二审判决驳回覃焕尚夫妇的诉讼请求，适用法律、法规错误，依法应予纠正。一审判决撤销143号函结果正确，但适用法律不妥，一并予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：
一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1054号行政判决和广西壮族自治区百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决；
二、撤销乐业县政府作出的乐政函（2015）143号《关于撤销<覃焕尚、黄美仙非法转让土地案件后续问题的批复>的函》，恢复乐业县政府作出的乐政函（2015）71号《关于覃焕尚、黄美仙非法转让土地案件后续问题的批复》的法律效力。
一、二审案件受理费100元由广西壮族自治区乐业县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长　郭修江
审 判 员　熊俊勇
审 判 员　刘艾涛
法官助理　黄宁晖
书 记 员　陈虹谷
二〇一八年十二月二十九日