农民工讨薪维权的演变与法律对策

Abstract：The new generation of migrant workers' wage rights protection shows the structural change of legitimacy support, from the gradual expansion of survival right to the development right.Their willingness to act and ways of defending their rights mainly depend on the situation of labor market occupation and the embedding of urban social relations.Due to the worrying situation of those temporarily employed, their helpless relief and the grey traps they have fallen in, their wage actions have become normal.It is the first choice for migrant workers to have a job and obtain a better income.At present, the institutional channel of rights relief is crowded and the potential cost is not low, so the convergent power of informal rural relationship network should not be underestimated.It is necessary that the flexible and stable long-term employment mechanism should be established, the multi-party litigation organizations participated by employers, migrant workers and the government be formed, and the system of labor laws and regulations be perfected to fill the gap.In this way, the adaptability and anti-risk capacity of the new generation of migrant workers in the city can be greatly improved.

　　Keyword：wage actions and right protection; structure; evolution; new generation of migrant workers;

　　改革开放以来, 城乡二元结构性问题逐渐松动, 城乡融合发展加快, 新生代农民工进军城市并集结于制造业、建筑业和服务业, 在受雇从业状况下, 他们即使可有限度地接受低工资水平, 却难容忍工资被拖欠尤其恶意拖欠, 集体讨薪行动势焰而权利式微, 不谐和的抗争事件呈“常态性”演绎。如2011年河南信阳农民工挖坑“活埋”自己进行“自虐式”讨薪, 2011年陕西富平农民工“集体下跪”讨薪, 2012年湖南衡邵高速民工堵路讨薪等。劳有所得只是劳动者一项应然性权利, 薪酬是否实然获得检验社会劳动雇佣关系的和谐度。党的十九大指出, 中国特色社会主义进入新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重大判断对于我们进一步认识农民工讨薪维权问题, 也具有重要的指导意义。薪酬承载着社会的契约规则和诚信原则, 劳动者追偿薪酬既为经济性行为又为价值性行为, 其中就反映了农民工群体对美好生活的向往和追求, 它是现阶段社会主要矛盾的体现之一, 因劳动报偿而演变的劳资矛盾冲突容易引起社会敏感, 这就要从源头上分析, 重视过程治理。


农民工讨薪维权的演变与法律对策

　　一、讨薪维权的结构性变化

　　农民工是改革开放以后随着产业结构调整从农民群体中分化出来的, 具有双重身份的边缘化群体, 过着特殊的城乡二重生活。一些法定权利被侵犯或受到漠视, 而在劳动报酬权利上所受到侵害的程度、范围及欠薪对他们造成的伤害, 比其他城市弱势群体尤甚, 保护农民工合法权益关系到社会的稳定和谐。农民工讨薪维权离不开当前社会经济结构、自身利益需求驱动、诉求手段运用等方面的制约。表面上看, 是一种基于底线权利范畴的集体行动, 目前行动势焰且呈“常态性”存在, 但又预示了农民工的美好生活需要, 讨薪行动有着以下结构性变化。

　　(一) 市场化职业化深刻影响劳动关系走向

　　改革开放以来中国农村发生结构性的巨大变化, 大量农业人口向非农产业转移, 非农就业比重从1978年的29.5%提高到2012年的64.4%, 雇员就业比例从1978年的30%左右上升到2012年的54%, 劳动力市场呈现非农化和雇员化趋势, 出现庞大的依靠工资收入的产业工人群体, 他们有着共同或者相近的利益诉求, 是劳资关系的参与主体之一, 这也是形成劳资冲突扩大化的前提条件[2]。新生代农民工群体逐步适应市场并成长为职业化的产业工人群体, 劳资关系凸显松散性、脆弱性。讨薪维权是一种完全意义上的直接利益相关者的集体行动, 这种压迫性反应主要来自于群体外部的压力, “懂法”的农民工运用“非法”的集体行动手段维权, 采取蹲守、围堵甚至跳楼相威胁等简单而有效的方式讨薪。如山东省滕州市周楼嘉苑南区工地, 2014年170多名农民工被拖欠560多万元工资, 几十名工人把开发商股东之一围堵在办公室十天十夜, 最终拿到120万元的工资。2015年浙江省嘉善县经济开发区某电子科技公司的28名农民工因公司倒闭未获得经济赔偿款, 用集体跳楼的方式来解决与公司的经济纠纷。这是当前劳动关系领域中“两强一弱” (强国家、强资本和弱劳工) 状况下农民工群体利益表达的非和谐现象。农民工问题出现代际更替, 就业动机、劳动权益诉求、职业角色认同、职业发展定位等的代际差异较大, 贫困效应在延续、体现和扩展, 影响新形势下劳动关系的发展及走向。

　　(二) 贫困群体权益诉求多元多样交织

　　农民工问题是城乡二元结构下多种因素的综合性表征, 农民工群体是城市特殊的困难群体。当前, 新生代农民工开始从经济谋利向追求归属感、从忍耐退让向追求平等、从承担家庭责任向实现自我价值的转变, 既有生存理性的需要, 更有经济理性、社会理性之需求[3], 因而其权益诉求问题多元多样交织, 集体讨薪既是保障其生存性需求的重大行动, 反映了共享城市生活需要增长的趋势。然而, 由于劳动力市场的非农化和雇员化, 雇佣双方的关系实非平等, 劳动时间与工资待遇不成正比, 拖欠克扣工资、欠缴社会保险费等问题, 严重侵犯劳动者的合法权益, 损伤了劳动法律法规政策的严肃性和权威性。保障劳动者的基本劳动报酬, 既要建立工资支付保障机制, 还得建立正常的工资增长和调整机制, 以满足他们分享城市改革发展红利的需求。在城镇化加速发展下, 农村贫困人口向城镇流动成常态化, 城乡贫困群体问题交织并存, 社会稳定风险防控呈现多维性, 农民工事件使本就脆弱的劳资关系脆性化, 可能诱发违法犯罪, 影响社会稳定。如2016年宁夏公交车纵火案, 就是因为农民工马某因承建贺兰县洪广镇移民安置区工程, 与分包商发生债务纠纷, 由不满进而采用极端行为对社会进行报复所致。新生代农民工权益诉求的多元多样性, 反映了贫困群体面临的生存贫困、发展贫困及可持续发展贫困的共性问题, 意味着农民工问题的转型, 讨薪维权涉及到政府治理、企业调节和农民工个体素质提升, 这就要提高新生代农民工的城市适应性, 提高政府及企业应对社会风险的能力, 从而促进权利救济的制度化、正常化、法治化。

　　(三) 劳动生存权利向发展权利的价值性扩张

　　人的需求一般呈现生存、发展和精神三个层次的渐进, 生存权是人的底线权利, 基本的生存需求对人的冲突行为选择最具优先性, 当然不排除公正、平等等精神价值需求的影响。因此, 劳动者讨薪维权反映了最基本的社会伦理、社会政策问题, 此时的集体维权行动权利不是结社层面而是生存层面上的[4]。从讨薪者行动意愿看, 虽然集体性、选择性的诱因及个人成本是重要的影响因素, 但不公平感、剥夺感、信任弱化等, 正成为驱使农民工行动的主要心理根源和价值性依据, 这反映了人民群众日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾的现实。由于贫困群体的权利弱势以及市场竞争下就业形势的不容乐观, 大多数农民工表现出地方性群体特征, 尤其以非市场化的方式进入企业或者组团打工, 他们虽然是初级劳动力市场上的低工资劳动者, 市场经济下的维权意识、劳动保护意识、薪酬意识却日益觉醒, 追偿劳动报酬时的效能感强、参与意愿高, 且具规模性, 敢于拿起法律武器维护劳动权益, 突显尽早分享经济增长成果、获得有尊严的体面劳动的迫切愿望, 呈现出从现实性的经济权利向非现实性的政治权利转变的价值性扩张。因而, 许多农民工也成为非直接利益冲突的主角。大量案例表明, 随着农民工发展需求的增长, 如果其劳动价值越得不到企业或雇主的认可、劳动回报越低于他们的主观期望、劳动所得越与其劳动付出不成正比, 他们参加集体行动的可能性就越高[5]。遗憾的是, 大多数企业所有者和经营者并未敏锐把握这种变化趋势, 对调整和改善劳动关系显得迟钝, 甚至有意规避相关法律法规, 这可谓欠薪日炽、讨薪势焰的重要根源。

　　(四) 追偿劳动报酬呈合法性支持趋好

　　来自西方话语体系的合法性概念, 有着政治、行政、法律、社会等方面的丰富内涵, 合法性也是讨薪行动的重要支持, 讨薪维权必须考量抗争行为的合法性、合理性与有效性, 以能够引起高层关注、各界重视、社会同情, 讨薪维权行动不同程度致成行政、司法、社会等资源的调动, 也使劳动者从司法案件中感受到社会的公平正义。追偿劳动报酬的合法性支持趋好。《劳动法》规定, 劳动者享有平等就业和选择职业、劳动报酬、休息休假等权利。党的十八大以来, 着力构建劳动关系协调机制, 加强劳动保障监察和争议调解仲裁, 劳动关系总体上是和谐的, 从《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》 (2014年7月) 到《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》 (2014年12月) , 从《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》 (2015年3月) 到《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》 (2016年1月) 等, 目前已出台的关于解决农民工工资拖欠的法律法规政策文件达到200多个, 保障农民工能平等分享社会发展的福利, 构建劳资和谐的劳动关系, 逐步形成一个制度完备、责任落实、监管有力的治理格局。据国家统计局2017年4月28日发布的《2016年农民工监测调查报告》显示, 2013—2015年被拖欠工资的农民工比重分别为1%、0.76%和0.99%, 2016年被拖欠工资的农民工人数比上年下降14.1%, 被拖欠工资的农民工比重比上年下降0.15个百分点, 农民工工资拖欠的情况虽有反弹, 但比重均在1%以下。这反映了法律合法性、行政合法性等支持趋好所产生的治理成效。

　　二、讨薪维权的演化根源

　　为促进劳动关系和谐, 解决资本方欠薪、农民工讨薪等顽固性问题, 国家出台了许多法律和政策措施, 进一步疏通了劳动调解、劳动仲裁、司法诉讼等制度管道, 农民工维权呈现出合法性支持趋好的总体局面。由于发展不平衡不充分, 有时地方政府困顿于经济发展指标, 会默认关联性企业一些变通行为, 增加了农民工制度化维权的隐形阻力, 也诱致集体行动的发生。农民工群体有地域、行业和类型的区别, 讨薪事件突出发生在建筑、制造、运输等行业, 这些行业具有劳动关系一劳一雇、劳动报酬一劳一结的特点。欠薪者与讨薪者之间的矛盾性质, 除极少数恶性事件外, 劳资冲突是涉及具体经济利益的现实性冲突, 还不是涉及政治价值问题的非现实性冲突, 总体上属于非对抗性的人民内部利益性矛盾。如果基于经典集体行动理论视角考察, 新生代农民工讨薪维权行动亦有结构性、情绪性、导燃性、过程性等因素综合的演化逻辑, 尤其适用于对在企业相对稳定就业的农民工行动的综合考察。但大多数进城务工者普遍处于雇员化、临工化状况, 其讨薪维权有着自身特殊的演化根源。

　　(一) 规则守护:劳动合同的灰色空间

　　契约或规则是市场中利益博弈的基本法则。由于雇佣者与受雇者之间天然存在矛盾关系, 劳动合同成为弱势群体进入劳动力市场的“护身符”, 对于资本方和劳动者均具有约束力, 双方理应共同遵守和自觉维护。近些年来, 涉及劳动报酬、工作时间、劳动安全等方面的合同纠纷, 占了农民工群体纠纷和劳动争议的主要部分。原因在于, 一方面是作为城市初级群体的农民工显然对劳动合同契约关系及合同条款缺乏实践性认识, 相比就业需求和岗位紧缺状况来说, 是否签订劳动合同反而退其次, 如对某市建筑行业的260份有效调查问卷显示, 选择签订劳动合同的33例 (占12.6%) , 剩下的都没有签订 (87.4%) ;工资结算上, 选择年底结算的89例 (占34.2%) , 选择工程结束结算的135例 (占51.9%) [6]。这直接影响其劳动权益的自我保护能力, 尤其留下“有劳动无关系”的灰色空间, 给以后讨薪的权利主张造成很大被动。另一方面, 资本方凭借其强势地位有意无意地规避某些责任, 如通过劳务派遣规避签订合同, 或者签订虚假合同、阴阳合同、部分合同等, 且合同条款设定模糊, 由于资本方占据着合同解释权的优先地位, 在劳动报酬支付上或“缺斤少两”, 或恶意拖欠, 甚至根本不承认劳动关系的存在。在我国, 签订劳动合同必须依照规则, 做到协商一致, 但“集体协商”制度是自上而下通过行政力量推动, 而西方实行集体谈判制度, 是自下而上劳资博弈的结果, 因而“集体协商”存在着有“签订”无“博弈”、有“合同”无“履行”的形式困境, 集体合同演变成一场徒有其表的“数字与文字游戏”[7], 那些以打短工谋生者不得不对合同权益“忍痛割爱”。同时, 农民工讨薪维权意在驱动劳资对话并迫使资本方做出回应和妥协, 期盼回到法律或政策所设计的轨道解决问题, 却遭遇市场规则失灵之下的“灰色合同陷阱”。从现实看, 工资拖欠包括行规惯例、隐性欠薪、恶性欠薪、经营性拖欠等主客观的复杂情形, 这使得市场规则更难以守护, 劳动合同既为劳动者提供必要的“护身符”, 也可能成为资本方规避责任的“挡箭牌”, 由此可见城乡二元体制下农民工的歧视境遇、改革政策中的劳资失衡、社会信用体系的缺失等的失序状况。

　　(二) 权益救济:工具性保护的偏向

　　长期以来, 城乡劳动者存在的“同工不同酬, 同工不同权, 同工不同名, 同工不同生”等差别, 从教育机会的不平等到就业前的身份歧视、就业中的“玻璃天花板”, 无不限制了农民工在城市发展的机会和空间。因此, 对农民工劳动权的保护成为立法重点内容, 在劳动合同签订、就业促进以及劳动争议调解仲裁中, 进行了重要考量, 如《就业促进法》中明确规定:“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利, 不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”新生代农民工的权利意识不断提升, 鉴于诉求表达渠道失灵, 法律的特殊保护体现了对弱势群体权益救济的平等和公平。据国家统计局2017年4月发布的调查数据, 当权益受损时, 进城农民工选择解决途径依次是:36.8%与对方协商解决, 比上年提高0.9个百分点;30.1%向政府相关部门反映, 比上年下降4.5个百分点;27.2%通过法律途径解决, 比上年提高5.1个百分点。可见, 当资本方无法对劳动者给出合理的解释, 农民工无力通过私力救济追偿报酬时, 就需要劳动仲裁或者司法部门的介入。法律援助也成为部分农民工所偏好选择的公力救济方式之一。例如武陵山区域某市的法律援助中, 2013—2016年受理农民工案件达2 380件, 很多涉及到劳动合同问题, 采取了如法院提留相应的工程款以保障支付农民工工资、适当放宽农民工申请财产保全条件、加大用人单位违法成本等必要措施, 其效果是明显的, 但如果法律援助成为权益救济的主要抑或唯一手段, 由此带来的问题实令人担忧。欧美一些国家将劳动争议分为权利争议和利益争议, 权利争议一般通过司法途径解决;而利益争议则只能通过协商、调解、仲裁等诉外途径解决。“劳动合同”的签订与履行, 指向城市用工就业制度的规范问题, 能够使农民工直接感受到城市的公正接纳姿态, 由而转化为积极的人生态度和职业精神, 充满信心地共建共享城市, 创造美好生活。劳动权是城乡居民所拥有的应“平等对待, 一视同仁”的核心权利, 对于农民工的就业选择、职业培训、劳动报酬等权利, 应从弱势群体层面给予特殊的“工具性保护”, 以解决私力救济的无力问题, 但法律的特殊保护不能工具化或作工具性使用, 否则会偏离以法治方式保护农民工劳动权的正确方向, 也不符合新时代下多元、多中心化解矛盾纠纷的现实需要, 其付出的相应成本必然高昂。

　　(三) 资本支持:乡土网络关系的聚变

　　农民工进城务工必然要依赖于在城市中的各类组织, 虽然参与党团组织和工会等正式组织的比例在逐年上升, 但这些组织管理较为松散而未起到有效约束作用。另一方面, 基于个人资本、初始地位和社会关系等基础性条件, 农民工跨越城乡界限与城市居民的接触面较窄, 加之生产和生活的强流动性, 难以建立起以业缘关系为中心的城市生活圈, 只能以血缘、地缘为纽带形成一种同质性、认同感较强的乡土关系网络, 这形塑并规制农民工的行动逻辑, 无形中限制了与城市其他群体的社会交往。新生代农民工在城市社会中之所以形成组织性力量, 得力于非正式的乡土组织关系网络, 这是农民工集体行动的重要社会资本。据国家统计局2016年4月28日发布的《2015年农民工监测调查报告》数据, 受雇方式就业的农民工所占比重为83.4%, 自营就业的农民工所占比重为16.6%, 受雇就业农民工比重较上年提高0.4个百分点。其中, 本地农民工中受雇就业的比重为72.8%, 外出农民工中受雇就业的比重为94.1%。农民工不仅对乡村行为规范与处事伦理进行内化, 而且将之延续到与来自乡村的同期群体的交往中, 乡土社会网络成为利益受损、情感受挫时的求援所。如2011年的广东省潮州古巷事件, 因外来工讨薪问题而演变成暴力事件与族群冲突, “四川同乡会”在其中发挥的作用不小。正因农民工的初次流动主要依靠的社会资源是“乡土网络”而不是政府和市场, 在以后城市社会流动中也更多地依赖于此, 并产生一定的聚变性, 即“人们通过相互作用而产生共同的态度、习惯和价值观, 通过感觉、情感、个性特征等因素而产生潜移默化的影响”[8], 依赖于乡土关系出现农民工群体内部的地方化、派系化, 以及组织趋势上的内卷化和聚焦化。在正式的利益表达渠道缺失的情况下, 组织集群行为就成为农民工群体愤怒情绪的出口和群体抗争的手段。农民工讨薪维权虽为非政治化、非对抗性的集体行动, 但要注意完善危机管理机制, 建立集体行动的防范与预警机制, 预防社会矛盾在时间和空间上相对聚集, 防止讨薪行动走向“民粹化”和“工具化”。

　　(四) 参与逻辑:有业可从的利益取舍

　　新生代农民工作为成长过程中的产业工人大军, 与劳动力市场的发育和成熟程度有密切关系, 在集体维权中不排除有“成本-收益”考量下的搭便车行为, 同时, 农民工个体在很大程度上还受其所嵌入的乡土关系和工作关系[9]的制约, 工作关系影响到农民工在某地、某企业中从业的稳定性问题, 维权与是否有业可从、收入是否可靠有重要关联。从参与群体性事件的愿望看, 以市场化方式就业且工作较稳定的农民工的参与意愿较低;从退出集体行动的成本而言, 以非市场化的临工式就业方式的成本较低;从社会资本看, 以非市场化进入一个组织的农民工, 社会关系资本要比市场化进入的农民工组织资源较高[10]。因此, 农民工的乡土关系嵌入程度越深, 有业可从问题更易解决, 其抱团维权意愿就越强;相反, 如果工作嵌入程度越高, 是否有稳定收入则成为首选, 其抱团维权意愿则越弱化[11]。在资本一元主导型的私营企业中, 劳工群体和私营企业主双方在起点上已不平等, 农民工无论是个体行动还是以同乡群体行动, 还处于非组织或低组织状态, 况且他们相互之间还存在就业竞争, 以致有的私营企业主与技术工签订相对规范的劳动合同, 对普工却不签订劳动合同, 或者劳动合同的内容不规范, 私营企业只是私营企业主盈利的工具和劳工谋生的场所[12], 对于大多数临工化农民工来说, 当然要考虑有业可从的问题。一份关于长三角地区农民工维权意愿的影响模式研究发现, 农民工维权意愿的变动不仅受单位及国家制度环境的影响, 也受其情感、人力资本、社会阅历等内在力量的综合作用影响[13]。从资本方欠薪、农民工讨薪综合分析, 所有城市社会群体都要进行利益定位的调适[14], 树立社会合作、共融共生等理念, 从而使农民工赢得正常的社会地位, 避免出现城市的选择性接纳现象。

　　三、讨薪维权的过程治理

　　党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”, “提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[1]48。新生代农民工的美好生活需要增长且比上一代农民工强烈, 进行着城市融入的积极努力, 解决讨薪维权呈常态性演绎的非和谐问题, 是新时代社会治理需要研究的一个重要课题。财产权与劳动权既相互对抗又有其平衡点, 这是构建集体劳动争议调整机制的依据。当前, 劳动争议从最初的个体化、分散化逐步开始向集体化、协作化发展, 由于社会理性维权意识的增强, 那种为破坏而破坏、为聚集而聚集的激烈行动方式被摒弃, 农民工群体之所以抱团抗争, 在于他们的不利地位很难通过和平的维权得以改变, 受到侵害无处求得公正而走向集体抗争, 形成一个“不讲理就是讲理”的局面[15]37。薪酬是农民工的核心财产权利, 解决劳动报偿问题, 可有欠薪入罪、设立欠薪保障基金、确立工资优先权等法治路径, 但劳动报偿的利益性又可采取非诉讼的方式解决, 因为农民工的其他公民权益也还有待保障和发展。因此, 对新生代农民工讨薪维权问题, 要从矛盾的源头寻找, 着力于过程式治理而不是末端式治理。

　　(一) 市场手段:提高市场准入成本

　　大部分农民工所就业的建筑施工等劳动密集型企业, 事实上存在着较顽固的违法发包、转包、分包及挂靠等现象, 这是拖欠工资、恶意欠薪、克扣工资等问题产生的重要原因。由于保障机制和惩罚机制的缺失, 一些企业尤其是与政府机关挂钩的企业, 依仗权势拖欠、延付、少付甚至不付农民工的正当工酬, 甚至采用恶性手段进行打压, 从而激起农民工群体的绝望与愤怒情绪, 各种强力侵扰使农民工权利没有安全保障。按照党的十九大提出的“全面实施市场准入负面清单制度”的要求, 要从提高市场准入成本上破解企业欠薪问题。各地采取对欠薪企业在建设工程领域招投标进行限制, 严禁进入建筑市场;企业违法信息被计入诚信平台;依据有关法律法规处罚或依法处理后予以曝光。同时, 采取了建筑行业工资保证金制度、企业劳动保障守法诚信制度、企业工资集体协商制度、企业工资支付监控制度等, 提高市场准入的道德标准和失信成本。如江苏省制订了失信惩戒办法, 2016年底, 将48家全省限制市场准入和20家全省通报批评的建筑施工企业、28名全省限制建筑市场准入和36名全省通报批评人员名单进行了公布。要通过法律以及行政、市场等综合性手段, 排除公民、法人、社会组织实现合法利益的障碍, 稳定利益主体的利益关系, 维护公民共同利益不受侵犯, 确保社会的公序良俗。首先要规范相关的企业, 应重塑建筑业劳动关系, 将包工头定位为建筑企业的基层管理人员, 并严格限制建筑企业资质, 放松劳动关系的认定标准[16]。当然, 农民工群体的整体教育程度、自制力及对群体规范认知不高, 其综合素质有赖于通过培训来提高。

　　(二) 政策战略:构建灵活稳定的就业机制

　　两代农民工既有明显的代际差异, 也有内在的代际传承。新生代农民工仍面临农民工共享城市的相同困境, 其社会待遇、权益保障受到很大的限制和侵害, 对于公平、权益的强烈诉求在事实上构成了其职业价值观的重要组成部分, 但其就业动机又遵循生存理性、经济理性和社会理性选择的渐次递进和综合作用[17]。农民工在成长为产业工人主力军之后, 需要尽快提高自身的思想文化素质和生产技能水平, 以在未来产业竞争中赢得主动。目前他们所获得的高质量在职培训机会一般集中于高科技制造业、邮电通信业, 普遍存在教育年限短、专业技能水平偏低的问题, 就业发展能力受到局限, 也制约其实现新市民身份的转换, 即便外部环境良好、起点公平, 在与其他阶层群体竞争中也处于弱势地位, 陷入低技能、险行业、累岗位、低收入的就业困境。如2010年南海本田罢工事件及富士康连跳事件等为代表的农民工群体事件, 暴露了当前中国经济社会转型时期强势资本、弱势劳动力的劳资矛盾问题, 也反映了劳资双方沟通平台缺失、政府或法律的缺位。党的十九大报告指出:就业是最大的民生, 要提供全方位公共就业服务, 促进农民工多渠道就业创业[1]45。新生代农民工虽然有获得劳动关系稳定、劳动保障健全的正规就业和准正规就业的更多机会, 目前很大程度上仍是一种游离于政府机制之外的自发行为, 其社会待遇及权益保障受到极大的限制和侵害, 整个群体甚至有沦落社会底层的危险[18], 这与他们快速强化的公平、平等、维权意识显得格格不入。因此, 要建立劳动力市场灵活稳定型就业机制, 保持灵活性和稳定性之间的均衡发展。

　　(三) 公共平台:建立农民工诉治组织

　　进城农民工尤其是移动式临工人群, 处于居无定所、工无定点、休无定时、薪无定付的漂浮状态, 承接着来自制度性和非制度性方面弱势的复合性压力, 当直接利益受损时能够运用自群体的乡土关系网络进行动员, 在群体标签效应及雇佣方或地方政府的危机暗示下, 事件出现由利益矛盾向群体矛盾的转变, 如2009年湖北“石首事件”的“百姓”与“官商”、2009年广东“韶关事件”的“汉族”与“维族”、2011年广东“潮州事件”的“本地人”与“外地人”的对立等, 从单一的直接利益冲突升级为复杂的非直接利益冲突。有的指出, 当前群体性劳动争议正是出于政府压制和工会体制未能得到有效发挥而造成的去组织化、被群体化的结果[19]。因此, 在党和政府的主导下, 按照行业分类原则建立由行业农民工代表、雇佣者代表、政府代表共同组成的农民工组织[20], 既能承担农民工的诉求功能又能发挥其社会治理的功能, 规范和纠正雇主违法和过激行为, 监控劳动关系的动态趋势, 使矛盾得到缓解或消除在萌芽状态。需要指出的是, 如果建立完全独立的农民工组织, 激活那些“潜在组织”走向前台, 出现地方化、派系化和族群化, 这种社会风险显而易见。在企业大力推行的工资集体协商制度较为成熟, 确保职工各项利益得到充分实现, 对预防和化解利益型劳资冲突具有重要作用。调解制度也与当前协商行政、参与行政相契合。要完善集体协商制度, 使集体行动向制度化、规范化方向发展, 同时要完善各种替代性救济制度, 促进多元化纠纷解决机制的发展。

　　(四) 制度补阙:完善劳动法律法规

　　农民工讨薪事件的频发, 折射出政府责任、政治诚信、公民尊严的缺失, 以及因法律不完善、规则失灵所产生劳动合同虚化等问题, 这根源于劳动法律中虽涉及到劳动者权益问题, 但并没有针对农民工劳动权益保护的专门规定, 对资本方的惩罚性规定和义务性规定并不明确, 大量侵权行为现象屡禁不止。因此, 制度补阙即完善劳动法律法规尤其重要。首先, 制定地方专项劳动法律法规, 保证农民工享有法定社会保障的权利, 完善社会保障的法律条款;其次, 加强劳动保障监察, 严厉处罚违法用工行为;第三, 加强农民工法律援助立法, 完善农民工法律援助制度。同时, 优化新生代农民工劳动争议案件的仲裁诉讼程序, 使法律维权途径更畅通快捷, 节省时间和经济成本, 提高解决劳动纠纷的效率。制度补阙也是一种信任修复措施。信任修复包括不信任的约束机制和信任的展示机制两个方面, 前者着力于消除成员的不信任感并及时处理造成错误的原因, 后者包括表达歉意、承担责任、在组织处理该错误时表现出的能力、善心和正直[21]。处理危机时所展示的能力、善心和正直, 也正是受雇就业农民工所特别看重的, 大多数欠薪者出现三个方面的信任违背, 从有意拖欠走向拒不支付, 将经济问题演变成法律问题, 破坏了农民工分享城市发展成果的心理契约, 更极大损伤劳动法律制度。

　　四、结语

　　城乡二元结构仍然是主导城乡群体权益差别的核心因素, “就业是最大的民生”, 尽管农民工群体对美好生活需求日益增长, 从以受雇就业的新生代农民工的讨薪维权行动观察, 总体上还是对其基本权益的被动维护而少有对其发展性权益的主动争取 (并不否定其中的积极变化) , 这或许造成他们与城市劳动者在实现劳动权益平等地位格局上的低逊。同时, 受教育程度和务工经验对于改善和提高新生代农民工权益状况具有正向意义。有业可从是新生代农民工在城市的第一选择。由于在“先就业、后权利”位序上别无他选, 同时即便有了签订劳动合同的刚性要求和追偿劳动报酬的合法性支持趋好, 他们仍然会遭遇如合同虚化的规避式伤害, 各种方式的讨薪型群体性事件就会弛而不息。

　　农民工是伴随着中国城镇化进程成长起来的, 它的产生就蕴含着对美好生活的新期待。当前, 中国的城镇化率已超过50%, 其突出特点是“半城市化”, 城镇人口中有高达1/3的比重规模属于“候鸟式”迁徙的流动人口群体, 新生代农民工逐渐成为流动人口的主体, 他们面临既回不了农村又进不了城市的窘境, 讨薪行动既为解决当下生存之需, 亦为立足城市争取更多权益, 因而城镇化发展与城市治理的重点应放在“两栖”农民工群体市民化的政策设计上来, 因为他们渴望实现身份上的彻底转换, 成为城市社会的一员, 成为真正的工人和市民[22]。于此, 我们要从“主体视角”而不是“客体视角”、从“优势视角”而不是“问题视角”看待新生代农民工群体, 认真检视他们对城市做出的重要贡献, 以及劳动付出所应得到的收益和回报, 不能一边心安理得地收获他们的劳动成果, 另一方面对其日益增长的权益诉求却漠然不理。首先, 从农民工城市融入的当下需求及对美好生活向往追求, 促进农民工积极健康成长, 培养造就高素质的现代产业工人, 政府、社会及用工单位要开展教育培训, 提高就业竞争力及依法维权意识。其次, 要满足农民工基本心理需求, 做好农民工职业规划, 设计符合其职业发展的特色方案, 提供满足个人成长的营养补给, 开展心理疏导, 增强自我效能感、安全感和归属感, 以“新市民”的身份迎接城市生活。第三, 要立足于农民工的自立、自主与自尊, 树立全新的现代人力资源管理观念, 建立一套完善的人力资源招聘、培训、绩效管理、薪酬和激励体系, 实现对农民工“原子化”管理, 提高其工作满意度, 降低非正式组织诉求行动的负面性。

　　农民工讨薪维权属于应得利益被侵害的自我防御型集体行动, 很少掺杂无理取闹、恶意诉求的因素, 完全有别于典型的工人集体行动, 与那种对抗性的群体性事件更有根本区别。劳动力市场分割是导致体制外劳动者权益长期无法提升的重要原因, 尽管新生代农民工素质提高将改善其权益状况, 但却需要较长时期的人力资本投入, 单凭个人力量无法改变其整体权益状况, 特别要重视基于主体地位的平等与尊重, 基于公民权利而不是基于户籍、身份、职业等差异。要依据劳动力市场供求状况和劳动者权益诉求, 动态调整维权政策和维权制度, 既适应他们从生存型提升到发展型的高层次需要, 又要改革过去政府主导的维权模式, 切实发挥农民工、雇主和政府三方机制的作用, 培养劳动者的市场主体性, 建立真正有效的社会对话机制。随着劳资博弈的常态化, 目前普遍的“集体行动—政府介入式协商—达成协议—平息事件”的应激型处理方式的作用将越来越有限, 难以达到标本兼治的治理效果, 要从应激性管理转向劳动关系长效协调机制建设。给予他们城市主体性地位并逐步消除城市中的各种偏见和歧视, 给予他们与城市居民同等的权利和待遇并着力解决好需求增长与制度短缺问题[23]。

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