研究高等院校的退学权的行政立法法依据

摘要：在我国的高等教育体系中， 退学权一直是高校所掌握的较为关键的权力。而在如今高等教育改革， 国家对高等院校的学生提出更高要求的背景下， 退学权的使用不可避免的变得广泛。但在这一权力行使的过程中， 一些复杂的现实矛盾也体现了出来：在学生凭借宪法中所规定的受教育权来与院校做出的退学处分做抵抗的同时， 院校仍坚持将退学权的行使作为自身管理体系的重要一环。究其缘由， 在于相关单位行使退学权的立法依据不完备或缺失， 而宪法、高等教育法等上位法与各个高等院校的规定、制度之间有着清晰的矛盾和冲突。在本文中， 笔者将对这一问题进行研究和讨论。

 　　关键词：高等教育； 退学权； 行政法；

 　　一、定义阐述及问题分析

 　　（一） 定义阐述

 　　在目前国内的现行行政法规中， "退学权"并未作为一个明确的权力被提出。可以找到的有关于"退学"的条文则是出现在《普通高等学校学生管理规定》中。在该规定的第二十九条中， 规定了如果学生在学习或者是身体上出现了重大的问题， 被学校以退学处理， 这是属于学校的正常学籍管理， 并不能作为处分来看待。而在第六十二条中所涉及的， 学生由于道德或者行为方面有较大缺陷或过失， 而被学校以退学处理并开除学籍， 这才是一种处分措施。这样的差异在实践中有着一定的意义， 有利于院校根据现实情况的差异进行管理。然而， 在对退学权这一权利进行界定时， 笔者认为， 应当脱离对其外在的体现形式的研究， 深入研究其内涵和根本。事实上， 不管是上述两条法律条文中的哪一条， 在处理过程中， 都具有一定的强制性， 即强制开除学生学籍。这一行为使得校方与学生之间的法律关系发生了转变， 在物理意义上影响和损害了学生的受教育权。所以说， "退学权"在实践当中的定义应该是：学校以法律规定的原因和操作流程使剥夺被退学对象的受教育权的权力。而其性质也应当是院校针对被退学者的受教育权利的惩罚措施。

（二） 相关问题分析

 　　在如今高等院校行使退学权的过程中， 有着一些亟待改善的不足和缺陷， 具体如下：

 　　1. 权力主体设置过于广泛。

 　　在如今的高等教育学籍管理实践中， 退学权行使主体的泛滥使我们需要正视的一个问题。主题范围广泛， 从层次较高的中央的教育部门， 到省级的教育机关， 再到各个高等教育院校， 都能够依据相关的《高等学校学生学籍管理规定》行使"退学权".

 　　2. 权力主体界限不明， 规定之间存在冲突。

 　　在目前的学籍管理中， 常常会存在着相对下层的权力主体在行使权力的过程与逾越了相对上层的主题的权力的现象。此外， 有时下位主体所出台与行使的规范性文件与上位主体的规范之间会有着不统一乃至矛盾。在国家教育主管部门出台并执行的规范文件《普通高校学生管理规定》中给出了学校能够合法地依据具体事实使用"退学权"的六大情况。但在具体的管理过程中， 许多学校在其自身的规范性文件中加入了使用"退学权"的事由。例如"考试中的不诚信行为""品质低劣、三观扭曲""传播不健康内容".这无疑使得在寻找行使"退学权"的合法事由的过程中出现了许多混乱和不统一。

 　　3. 文件内容缺乏规范， 执行程序不够正当。

 　　这一问题在实践中重点体现在规范性文件中对受教育者的权责关系的界定的不科学。同时被教育者的许多权利例如知情权、申诉权等在实践中都缺乏必要的保证， 校方的权力行使也缺乏有力的依据。

 　　4. 文件形式缺乏统一性。

 　　在众多教育部门与高校颁布的权力行使的依据性文件中， 形式并没有得到高度统一， 而是存在着许多以"决定""意见"等性质的文件而非是"规范", 这也会在实践中造成一定的困扰。

 　　综上， 这些缺陷和不足只所以会长期存在， 一个很重要的原因是我国的立法体系中缺乏对"退学权"这一权力的规范。仅从权力的来源这个方面来说， 高校是有着法律的授权的教育机构， 有着行政主体的属性， 其行使退学权的行为也应当归类为行政行为， 理应处于行政法的规范范围内。高校对退学权的行使， 其性质归根结底是在管理学生， 是一种针对被处分者受教育权的处分， 理应被纳入到行政诉讼的范围中来。

 　　二、退学权行使中应体现的行政法原则

 　　（一） 法律保留原则

 　　这一原则的体现， 主要是为了对退学权行使的主体及其层级进行规范。这一原则的具体定义为， 对于宪法中所规定的公民的基本权利进行影响、限制等行为， 都应当归属为立法事项， 其进行一定要有立法机关通过法律的制定来进行规范， 而各级行政机关不能够逾越职权进行规定。同时， 行政机关的在行使何种权力时背后也一定要有法律的根据。

 　　虽然在我国现行的法律体系里关于"法律保留"的条文， 例如《立法法》的第八条中， 并未直接将"教育"作为一个保留事项写明。然而， 我们需要看到的是， 在宪法所确定的公民所应当享有的正当权利中， 受教育权位列基本权利中。而高等院校是具备一定公权力性质的机构， 其对于退学权的行使能够直接地影响到宪法所规定的受教育权这一公民的基本权利。因此， 在关系到这一基础性权利的前提下， 退学权的行使依据一定要有更加上位的法律来进行规范。如今在国内， 最为科学的"退学权"行使机制， 是由最高立法机关来出台针对性等的法规， 对于"退学权"行使的各个方面例如事由、主体、尺度等进行合理的规定。诚然， 各级地方行政机关所颁布的地方性法规和各大高校为了更加科学的学生管理所推出的规章制度， 都应当具有根据上位法律的精神来进行更加细化、更加具体的规定的自由。然， 这种自由需要在可控范围内体现， 不能脱离上位法律的精神， 更不可以和上位法的精神相抵触和冲突。各大高校在颁布自己的管理规章制度时， 一定要对其进行严格的检验， 确保其符合上位法律的精神和原则。

 　　（二） 比例原则

 　　这一原则定义是：一个行政主体在行使一定的行政权力时， 在追求达成行政目标的同时， 也要同时兼顾到对权力受体的利益的关切。如果所作出的行政处罚， 会对受处罚者的权力造成限制或损害， 该主体应当采取一定的行动， 将这种限制和损害维持在法律所规定的、合理的范畴内， 而不能使其失控， 造成过大的伤害。在行政行为的"目标"和"方法"之间， 应当有着必要的平衡， 即比例必须适当。在行使退学权的过程中， 渗透这一原则有着很高的必要性。在高等院校中， 退学几乎是针对受教育者的最为严厉的处分， 能够对学生更加长远的发展和成长产生很强的负面作用。举例来说， 曾经陕西某市高考中夺得理科第一名的学生郭某， 在某高校学习期间因为违纪而被处以退学处分。他在被退学之后选择回到高中继续复读， 准备下一届的高考。然而根据陕西省的高考招生办公室的相关文件规定， 学生在被高等院校退学后， 一年之内不具有参加高考的资格。郭某因此被剥夺了当年高考的权利， 也因此无法被任一大学录取。我们先抛开对郭某的违纪行为以及对该高校处置正确性的探讨， 仅从这一处分所造成的实际结果出发， 这一处分在事实上为一名学子更加长远的发展和成长埋下了阴影， 造成了难以挽回的负面影响。高等院校之所以要设立并行使退学权这一权力， 其根本目的是为了对学校和学生进行更好的管理， 而这种管理的最终目的则是要为祖国的建设培育出更多更加优秀的、具有扎实的理论知识和强大的实践能力的人才。所以， 在行使退学权这一权力时， 一定要慎之又慎， 要把握住"培育人才"这一目标与管理方式之间所存在的比例的科学和适度， 避免出现对微小的过错进行过重的处分、对严重的过错处罚过轻， 更不能出现责罚与过错之间失去平衡的现象。一定要着重地保障好学生的法定权利。

 　　（三） 程序正当原则

 　　这一原则的定义为， 行政主体在对受体的权益进行限制或影响时， 这一行为一定要严格遵照法律规定的程序。这其中包含了以下几个方面：在作出行为之前要先对行为受体进行通知、要对行为受体解释该行为执行的事由和法律依据、要接受行为受体对自身行为的辩护， 并在行为进行之后对行为受体给予对应的救济。如今国内的现行法律体系当中的《行政处罚法》对于这一原则有着十分充分的规定。在影响到行为受体的基本权利的前提下， 退学权在行使的过程中自然也要遵照程序正当原则。

 　　三、针对退学权的行政诉讼分析

 　　（一） 诉讼缺失的原因探究

 　　高等院校的退学权的立法依据的缺位， 在针对"退学权"所进行的行政诉讼的缺失上也有着很明显的体现。有关这一方面的法律条文， 仅在《教育法》中有所体现， 即"若多校方作出的处分决定有不服， 则可向相关部门提起申诉"这一规定在实践中缺乏具体的指导意义， 难以落实， 这也正是对于高等院校的退学权行使进行的司法监督难以落实的一个重要原因。在很长的历史时期内， 人们都已经习惯于高校对学生进行的退学处分， 认为学校对于学生的这一惩罚措施是合理的， 如果因此引起纠纷， 人们也往往倾向于使用申诉、信访等手段进行解决， 而不会诉诸于诉讼上。但是这些途径在解决问题的过程中都有着自身所固有的局限性， 难以从根本上解决问题。诉讼并非解决矛盾和问题的唯一办法， 但是是公民保护自己权益的最后一张底牌。人们习惯于认为学生如果对学校做出的退学处分有异议时不能诉诸于诉讼， 其根本原因在于其思想观念收到了过去的特殊权利思想的影响。

 　　这一思想理论发源于1850年以后的德国， 当时其法学家认为法律中的权利关系存在着一般权力和特殊权力的差异。特殊权力是指， 一些行政主体， 因为一些特殊的法规的规定， 在特定的领域中， 对于一定的权力受体有着强制性的命令权， 而这些受体则只有服从的义务。这在高等院校对学生的关系中有着突出的体现。但随着时代的进步和法学理论的不断发展， 这一理论早已被摒弃。我国在改革开放之后， 在法学领域的研究有了很大的进展， 同时法律的实行也有着很大的改革。在这样的背景之下， 我们自然应当摒弃特殊权力理论这样陈旧过时落后的理论， 为法学的发展和进步松绑。

 　　（二） 必要性分析

 　　正如之前所论述的， 高校对"退学权"的行使无疑会直接影响到宪法所规定的公民的基本权利--受教育权。在如今， 知识与自我价值的转化速度极大提升， 转化效能也更加强大， 对一个公民的受教育权的限制甚至比对财产权的影响更为严厉。举例来说， 在被判定违反交通规则时， 仅仅20元的罚款额度都可以让一个公民合法地提起诉讼。然而如果公民因为高校的管理尺度问题在责过不平衡不前提下被退学， 受教育权受到极大的侵害， 却没有办法进行诉讼， 这在法理上是缺乏足够依据的。因此， 针对受教育权这样关键的公民权， 应当在法律条文中写明被退学者拥有提请行政诉讼的权利， 对公民的合法权利进行切实的保障， 而非流于形式。

 　　总之， 针对如今大量发生的由于高校行使退学权而导致的学校与学生之间的矛盾， 应当采取的措施是在立法体系中特别是行政法的体系中对"退学权"的行使进行更为严密的规定， 并且将由于退学权行使所导致矛盾纳入行政诉讼的解决范畴之内， 为学子维护自己的权力提供最后一道围墙。

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