政策、法律、制度“三位一体”模型及其对民族区域自治的启示

民族区域自治作为解决中国民族问题的一项基本政治制度，是中国共产党结合中国国情，不断实践，解决民族问题的制度创新，高度体现了政策、法律、制度“三位一体”的综合运用和良性互动。因而，以中国民族区域自治制度作为考察基点，通过对实践过程中政策、法律、制度的“三位一体”的深入分析，揭示在国家管理和社会治理中的基本关系和模式，具有重要的意义。当然，政策、法律、制度的宏大叙事能力和理论背景，使任何试图对其“三位一体”全方位进行研究显然不可能，而只能就其时间进程中优位关系、实践推行中互动机制以及“三位一体”关系的基本模型或模拟等基本问题加以研究。

　　一、政策、法律、制度的时间优位关系

　　( 一) 三位关系的几种基本模式

　　1． 政策—法律—制度模式

　　通常是国家治理过程中面临紧迫性问题解决而有关法制不健全或缺失的情况产生的现象。表现为国家和政府为了应急性处理某项问题，因立法程序漫长而成本高昂，问题的处理机制也还不系统和成熟等原因，而倾向于用最小成本和最高效率解决问题机制，先通过制定政策解决当前问题，通过政策实施过程逐步积累经验，条件成熟后制定法律，制度则是作为法律实施后的形成的相关规范体系。

　　2． 法律—政策—制度模式

　　以法律规定作为起点，法律制定后，为了贯彻实施，解决执行过程中的具体和细节问题，需要制定配套的各级各类政策、措施，并基于这些政策措施和既有的法律框架，形成有关的常态性运行机制，形成常设的组织、机构、人员，从而统一构成完全的制度结构。

　　3． 政策—制度—法律模式

　　发端于政策，政策出台后为了贯彻实施，会形成初步的组织、机构、人员等物质手段，基于这些规则和物质基础，可以进行初步的运行，从而形成一种较为初步的制度体系。随着制度运行及政策实施，条件成熟后，政府和管理者为了固化这种制度尝试的经验，而将有关经验和做法吸收进法律加以固化，并形成了相应的法律规定。

　　( 二) 影响三者优位关系的因素

　　上文所言的公共选择中政策、法律、制度优位关系的三种模式中，第一种通常适用于国家和政府应急状态，比如突然出现的暴力恐怖事件、病源流传事件等，需要政府紧急行动，而既有的规则体系中又没有必要的内容储备，因而用这种紧急政策模式解决问题是最快捷最有效的办法。因此，事实上第一种模式运用较少，第二、第三种才是公共选择中最为常用的模式。

　　究竟选择后两者的哪一种模式? 其本质关键在于是政策在先与还是法律在先的问题，这一情况通常会受以下方面的因素的影响。

　　一是公共决策模型。根据公共决策理论，公用决策主要有团体理论模型、系统理论模型、精英理论模型、制度理论模型和政策网络理论模型等五种基本模型。团体理论模型认为，公共政策是利益集团之间相互斗争的产物，各种利益集团相互竞争，以便接近或进入政策制定过程，从而影响政府政策的产生，公共政策实际上是利益集团之间利益均衡的结果。团体理论模型可以分为多元主义模式和法团主义模式两种基本形式。系统理论模型则认为任何公共选择都是环境的系统反映，是适应环境需要的一种选择，因而环境条件是关键。精英理论模型认为，公共决策体现的是精英们的偏好，普通民众要求和行动不会对公共政策产生作用; 制度理论模型认为公共政策是制度的产物，政府制度决定了公共政策的基本价值取向及其内容，决定了公共政策的制定程序。制度理论模型侧重于研究政府机构以及机构之间的相互关系和政府活动程序在政策制定中的作用。政策网络理论模型是网络分析方法在政策过程研究中的应用和发展，假设国家与社会并非一元整体，各自由不同部分组成，国家与社会之间的边界模糊，彼此从各个方面向对方渗透。［1］以上这种不同的公用决策模型，会对优先采用政策还是法律来解决问题会产生重大影响，团体理论模型以利益集团的博弈机制通常会优先采用法律优先模式，精英理论模型往往优先采用政策优先模式，制度理论模型主要体现官僚组织体现的关系。

　　二是对使用政策和法律的习惯传统。作为国家或政策的决策或管理集团，在长期的管理和运行中，都会形成自己的管理习惯，政策和法律何者优先问题上，很大部分因素取决于决策者团体的传统，因此，在政策和法律问题的选择，更多表现为决策者治理理念在当时环境下的一种习惯偏好。

　　( 三) 民族区域自治公共选择的历史考察

　　基于上文的理论和模型，中国民族区域自治制度的公共决策中究竟属于哪一种类型，有哪些特点? 中国近代以来，逐步沦为半殖民地半封建社会，西方列强不断制造、怂恿中国的民族分裂活动，民族关系处于隔阂、对立、紧张状态，怎样来处理民族关系和解决民族与国家的地位问题是近代中国面临的一项公共选择的重大命题。在中国共产党成为国家领导核心之前在此问题上的种种探索，都归于失败。中国共产党掌握国家命运主导权后，由此开始了民族区域自治理论和实践。追溯民族区域自治的实践，可追溯到 1931 年 11 月《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确提出了“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权”的主张; 1941 年 5 月《陕甘宁边区施政纲领》颁布，其中规定: “依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区”。［2］P306 －3111949 年 9 月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，确立了“各少数民族聚居地区，应实行民族的区域自治”。从此，民族区域自治作为中国解决民族问题的基本政策形式固定下来，是我国民族问题上的“史无前例的伟大创举”。［3］P2531952 年 2 月，中华人民共和国政务院第 125 次会议，通过了《民族区域自治实施纲要》，这是我国第一部关于民族区域自治的专项政策，它的颁布实施标志着我国民族区域自治开始走上制度化轨道。经过三十多年的实施与实践，1984 年 5 月，六届全国人大二次会议，通过并颁布《中华人民共和国民族区域自治法》。纵观我国民族区域自治的历史发展，在公共选择上政策、法律、制度三位关系上呈现出以下特点:

　　一是经历了“政策—制度—法律模式”的发展路径，在政策发展上首先经历了从党的政策到政府( 边区) 政策的转变过程，党的政策主要表现在党的纲领文件中，党建立边区后，相继颁布了有关文件，阐明民族区域自治制度。在制度化环节主要分为两个阶段，边区自治政权的制度构建以及新中国成立后以《民族区域自治实施纲要》为主要内容的制度构建。

　　二是在民族区域自治的公共决策上，具有多模型复合性，主要体现为系统理论模型、团体理论模型、精英理论模型的多重复合特征。很显然，当时作出民族区域自治制度公共选择一方面是基于当时民族政治的特殊系统生态，帝国主义对我国的分裂导致民族与国家关系危机，而作为最开明政党———共产党以强大的政治引力吸附了当时各民族集团的政治精英，因而，所作出的决策不仅仅完全是精英主义的结果，而更多体现为来自各民族群体的共同意愿。

　　三是在民族区域自治优位关系上，受中国共产党治理习惯和传统影响至深。中国共产党产生的特定历史和阶级背景以及长期革命带来的不稳定社会状态，决定了当时的决策者在政策与法律作为政治手段选择上的对政策的偏好，长期形成的优先或习惯运用政策解决问题传统，对民族区域自治的实践产生了重大影响。

　　二、政策、法律、制度“三位一体”的衔接关系

　　一般理论认为，政策中有法律、法律中有政策，法律政策具有不可分割性。这种观点从政策法律内容角度来判断是正确的。正是这两者的紧密性，我国的理论界很少去讨论两者的分野，尤其是在民族问题上，民族政策恒强而民族法律技术操作性较差的情况下表现尤甚，因而在实践中出现了政策就是法律，法律就是政策的奇怪现象。

　　然而，随着我国法治国家目标的提出，民族问题法治化也成为必然趋势，因而，区别两者关系，发挥不同手段的功能和价值，具有重要的意义。基于这一点，民族区域自治政策、法律、制度形态内容及关系如下:

　　法律，民族区域自治法是调整民族区域自治关系的法律规范的总称。根据法律狭义和广义之分，广义的民族区域自治法蕴含着民族区域自治法的体系问题。其特点: 一是以《中华人民共和国民族区域自治法》及其《实施细则》《自治条例》《单行条例》《变通规定》《补充规定》等专门的民族法规为其体系的基础; 二是以宪法和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构; 三是以涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。［4］狭义的民族区域自治法，通常是指由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国民族区域自治法》这个法律文件。

　　政策，民族区域自治政策从样态上来看，可以表现为党的政策、政府政策或党政联合颁布的政策; 从性质上，可以分为指导性政策和执行性政策，前者主要是指中央颁布的有关实施民族区域制度的文件，后者主要指执行民族区域自治的地方相关文件。从体系上看，可以表现为民族平等团结的总政策、民族区域自治基本政策和其他具体政策。

　　制度，民族区域实践中的制度是指在为实施民族区域自治而在社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律( 包括宪法和各种具体法规) 、戒律、规章( 包括政府制定的条例) 等的总和。它由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分构成。这里的制度与民族区域自治制度的“制度”关系为后者是宏观性、统一的，而本处的主要内涵是指政策、法律的运行和实施机制。主要包括民族区域自治中的干部制度、财政制度、教育制度等。

　　民族区域自治的法律、政策、制度三位关系体现为法律构建了基本的权利义务框架，包括自治区域的地方与中央、公民与国家; 政策则是民族区域自治基于贯彻、落实需要而进行法律细化; 而制度体现为法律、政策的具体运行和实施机制、途径。

　　从政策、法律、制度“三位一体”的衔接关系看，其运行特点为:

　　第一是三位关系构成一个闭循环系统。如果将政策、法律、制度看成三个点，通过实践考察就会发现由这三个点构建成了一个三角形状的闭循环系统，形成了“政策—制度—法律—政策—制度……”循环机制，民族区域自治制度通过这种不断循环、相互作用而不断进步和深化。

　　第二是在运行中，还表现为三者循环互动中的双向影响( 顺向、逆向) 关系，三者中任何一个效果不佳，顺向上会影响闭循环的下一环节，逆向上会反作用于上一环节。因此，政策、法律与制度三者从三个方位形成民族区域自治制度稳定性，另一方面，三者的互动促进关系，形成相互不可分割的关系。

　　三、“三位一体”关系模型对当前完善民族区域自治的启示意义

　　随着我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化不断推进，各民族交往交流交融频繁，民族区域自治制度基于“区域性”的少数民族权利保护模式出现了功能弱化，如何在新形势下完善和创新民族区域制度，成为当前我国民族关系亟待处理的一个重要课题，而其中民族区域实践的政策、法律、制度“三位一体”模型互动成为制度改革的重要内容，基于三者关系的研究，对我们有以下启示。

　　( 一) 当前完善民族区域自治的公共选择模型启示

　　通过对我国民族区域自治公共选择和公共决策的考察，民族区域自治制度作为公共决策表现为多模型复合性，这是由我国当时的特定国情决定的。这一模式在当前的启示意义表现在，我国任何民族区域自治的制度改革和推动，要充分尊重三方面因素，即各民族人民群众的意愿、执政党作为全国领导核心的推动、当前民族关系的实际需要。要充分认识到民族区域制度民族集团的政治意义、对政党政治的重要意义、对解决当前民族关系的奠基性意义，做到综合考虑，全面兼顾。

　　( 二) 完善民族区域自治的路径参考的启示

　　当前关于民族区域自治制度改革的路径上有几种倾向: 一种认为，应该进行根本性大改，即先修订法律，在根本完善《民族区域自治法》基础上，配套进行政策制定和完善，再基于政策和法律，构建具体的制度体系。这一种改革路径实际上就符合前文三者时间优位关系上的“法律—政策—制度模式”，另一种路径认为应在保持《民族区域自治制度》基本不动的基础上，先进行政策创新和试点，根据试点效果逐步完成法律与制度改革和完善。其实质是前文三者时间优位关系上的“政策—制度—法律模式”。笔者认为，当前我国民族区域自治制度整体上是适应当前民主政治发展需要的，是维护国家统一、民族团结、社会稳定的根本保障。但与国家治理体系和治理能力不断提高的新要求来看，民族区域自治制度某些方面或特定领域也出现了不适应的问题，考虑到民族区域自治制度的民族政治意义和执政党实践中的经验和传统，适宜进行“政策—制度—法律模式”路径的改革和完善。

　　( 三) 政策、法律、制度“三位一体”改革和推进启示

　　民族区域自治实践中政策、法律、制度三位一体的关系，提示我们在有关民族区域自治制度的新一轮改革和完善中，要充分重视政策、法律、制度的特点和功能，做得改革中的协调配合，完善中的互相促进。既要注重政策的灵活性和开创性优点，也要注重法律的稳定性优势，对改革的经验要及时吸收进法律，通过法律及时固化改革创新成果，同时也要注意机制创新和制度建设，使良好的政策、法律及时转变为生活现实，从整体上推进民族区域制度的完善和发展。