胡敏洁：2004年社会保障行政法治发展综述

　　社会保障行政作为给付行政的重要组成部分，其往往关涉到公共福祉抑或公民的基本生存权益。因此，确保社会保障行政过程的法治化具有相当的意义。2004年，社会保障行政法治建设在立法、依法行政过程以及对公民权利的保障方面均获得了发展与进步。

　　（一）  社会保障行政的相关立法

　　2004年，社会保障领域的相关立法得以进一步完善。其中，或许最为重要的是社会保障制度被写入宪法。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案中，将“国家建立和健全社会保障制度”条款写入宪法。应该看到，作为“安全网”和“减震器”的社会保障制度入宪，对于转型中国社会的进一步稳定和发展，有着弥足重要的意义。对宪法内容的这一修改，是落实科学发展观的具体体现，标志着社会保障事业进入了全新的发展阶段。[①]

　　2004年，一些地方性法规也涉及到对社会保障行政的相关规定，其中最为典型的福建省十届人大常委会第九次会议审议通过的《厦门门市最低生活保障办法》[②]，其中对社会保障行政的对象、申请条件、申请程序以及救济手段等做出了明确的规定，这也是中国第一部关于最低生活保障的地方性法规。除此之外，国务院、劳动与社会保障部门以及民政部门亦出台了诸多其它相关法律、法规。2004年11月，国务院发布了《劳动保障监察条例》[③]，旨在保障劳动者的合法权益并规范劳动保障监察工作。为此，劳动保障部进一步颁布了《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》[④].而2004年8月1日国务院颁布了《军人抚恤优待条例》[⑤]，明确规定由国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作，县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。

　　此外，2004年1月6日和2月23日，劳动保障部先后颁布《企业年金试行办法》[⑥]和《企业年金基金管理试行办法》[⑦]，这标志着我国开始全面推行和完善企业年金制度，为完善多层次养老保险体系奠定了基础。2004年9月16日，劳动保障部发布《国家基本医疗保险和工伤保险药品目录（2004年版）》（以下简称《药品目录》）。而在《关于印发国家基本医疗保险和工伤保险药品目录的通知》中，明确规定各省、自治区、直辖市对国家《药品目录》甲类药品不得调整，乙类药品调入与调出的数量总和控制在国家《药品目录》乙类药品总数的15％以内。[⑧]这样的规定，明确了各级行政机关在确定药品目录中的职权界限。

　　此外，民政部以及各地民政部门也进一步完善了相关的立法。例如，民政部于2004年11月17日发布了《关于印发<军人新旧残疾等级套改办法>的通知》，《办法》明确了套改对象、套改原则和新旧残疾等级对应关系。[⑨]而地方各级民政部门也发布了大量规范性文件，提高了社会保障制度的法治化程度。例如，郑州市民政局颁布了《郑州市临时困难救助暂行办法》[⑩]，这在原有的城市最低生活保障制度和农村特困户救助制度之上，为保障困难公民的基本生存权益又增添了一道新的屏障。再如，《上海市民政局、上海市财政局、上海市粮食局关于进一步完善对本市城镇低保家庭中特殊困难人员临时帮困措施的通知》[11]中规定，“对本市城镇居民最低生活保障家庭中享受粮油帮困卡的七种对象，继续维持原有的临时补助政策，即在原粮油帮困标准的基础上（每人每月25元），增加领取15元等值的粮油制品。”等等。

　　（二）  社会保障行政程序的完善

　　2004年，社会保障行政程序进一步得以完善。一些行政程序中的基本制度，例如听证制度也开始得以实践。整体上，开始更加注重福利领受者对行政决定做出过程的参与，而福利行政过程也得以公开化与信息化。

　　1、听证制度的完善

　　2004年4月19日，民政部部务会议通过了《民政部听证办法》[12]，这一《办法》系统和明确规定了需要听证的情形和具体的程序要求，规定所有民政业务中的重大立法，都要听取专家学者的意见，并举行社会听证；民政部拟作出的行政处罚决定、行政许可事项，都要依法进行听证。重大政策的制定，特别是涉及到广大人民群众切身利益的政策调整，也要在征求专家意见的基础上，举行听证。

　　而在实践中，一些地区也出现了听证制度的实践。例如，2004年 3月11日下午，北京市大兴区即对即将施行的农村社会养老保险实施方案进行了听证。其中，代表大致为50多名，包括人大代表、政协委员、村干部代表以及村民代表等。[13]2004年4月15日，北京市石景山区古城街道南路东社区也为低保申请者举行了听证会，这是该社区为防止骗保以及居

　　委会在办理低保时优亲厚友等情况的发生，首次召开申请低保听证会。[14]2004年6月2日，江西省就“南昌市城市居民最低生活保障标准实施办法”举行了听证会。[15]整体上，这些听证制度的实践大体表现为两种：其一，为针对某种具有普遍影响的立法听证；其二，为针对做出具体社会保障发放决定时的听证。

　　2、规范作出社会保障行政决定的程序

　　2004年，涉及到社会保障的程序得以进一步规范。以2004年出台的《长沙市城市最低收入家庭住房保障管理办法》为例[16]，其中即明确规定了相关的申请资格和程序。而各地根据已存在的相关规范，在社保金的发放上也更为规范。以城市最低生活保障制度为例，2004年，城市最低生活保障程序，其以确保城市最低生活保障制度的有效实施、促使低保金按时足额发放为目标，被进一步加以完善并在实践中得以落实。据相关数据显示，截至2004年底，共有2200.8万城镇居民、952万户家庭得到了最低生活保障。此外，2004年民政部出台了《民政部专家咨询办法》、《民政部关于通过互联网促进公众参与民政工作的办法》[17].这些办法的出台，亦提高了民政部在作出相关决定时公民的参与程度。

　　3、社会保障行政中的信息公开

　　社会保障行政过程中相关资格规定、申请程序等相关信息的公开，有助于社保金申请者知悉作出行政决定的过程和原因。2004年，中央级社会保障行政部门，主要是民政部出台了《民政部公告发布办法》，规范了民政部公告发布的相关程序，并扩大了社会公示的范围。比如救灾、低保资金、社会福利基金、社会捐助款物的使用等都要适时向社会公布。[18]

　　此外，2004年各地的一些实践做法亦提高了社会保障行政过程的透明度和公开化。例如，2004年，湖北省宜昌市劳动保障部门近日出台了《劳动保障法律法规规章告知书》。《告知书》共含用人单位须知、劳动者须知、劳动保障相关法律法规规定、法律责任四个部分。以此，可减少工作人员的重复解释工作，提高工作效率。[19] 一些地方也开始出现了“劳动保障行政超市”。例如，浙江省东阳市人事劳动社会保障部门，其将社会保障行政的相关工作方法、步骤、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准等一律公开。而各地劳动与社会保障局也开始制定相关的信息公开目录，例如成都市和长春市等。

　　（三）社会保障行政中新的活动方式、职能转变以及基层社保组织

　　2004年，中央和各地社会保障部门开始逐步探索各种行政活动方式，以期有效并公正的实现社会福祉。其中，最为明显的趋向是社会保障行政中不断被引入诸多社会化和民营化的方式。与此同时，各地社会保障行政部门也开始不断探索新的组织结构，并不断加强地方基层组织在社会保障行政中的作用。

　　1、 社会保障事业的社会化发展

　　2004年，社会保障行政继续朝社会化的方向发展。2004年，主管部门提出了生育保险与医疗保险协同推进的思路，要求以生育津贴社会化发放和生育医疗费用实行社会统筹为目标，加快生育保险制度建设。在这种强调生育保险社会化的趋向下，到10月底，生育保险参保人数达到4153万，比年初增加498万人。[20]

　　而社会保障行政中也开始不断探索新的活动方式。例如，不断运用“公办民营”和“民办公助”的方式，开始逐渐引入契约、招标投标方式等建立福利机构，逐渐实现国办福利机构所有权与经营权的分离，引入市场竞争机制，实现资源的优化配置。以云南省为例，截至2004年，已有民办福利机构39所，收养1000余人。[21] 民办福利机构以及民办福利资金的不断引入，使得原有的社会保障行政部门的职能逐步由民政事业的直接参与者转为间接的监管者与监督者。

　　2、 社会保障行政部门的监管职能

　　2004年，社会保障行政部门的监管主要围绕对社会保障实施主体的监督检查以及行政许可展开。

　　2004年末，全国共有26个省成立了省级社会保障监督委员会，制订了基金监管办法，大部分省市开展了社会保险反欺诈工作，纠正和查处了个别地区违规挤占挪用基金的问题。进一步推进企业年金制度建设，制定发布了企业年金试行办法和基金管理试行办法。[22]在其他相关部门的配合下，2004年社会保障行政部门在全国范围内重点组织开展了农民工权益保护、禁止使用童工等专项检查活动，全年主动检查用人单位115万户，年检用人单位100万户，查处群众举报投诉案件25万件，责令用人单位为1103万劳动者补签劳动合同，补发871万劳动者被拖欠的工资，督促用人单位补缴社会保险费41亿元，取缔非法职业中介机构7470户。此外，2004年末全国共有劳动保障监察机构3277个，劳动保障监察机构组建率为96.5%.各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员1.9万人。

　　而2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》[23]开始实施，根据该法规定，各地社会保障行政部门对相关规范性文件进行了清理工作，停止执行了部门规范性文件的部门内容。例如，《劳动和社会保障部关于印发国家基本医疗保险目录的通知》中的“并报省级劳动行政管理部门备案”，这一内容被停止执行。[24]

　　3、 社会保障行政中基层组织作用的发挥

　　2004年，社会保障服务管理不断强调个性化服务。社区养老、社区医疗服务等得到大力提倡。在这种背景下，社会保障行政中更强调发挥地方基层组织的作用。以北京市为例，2004年发布了《北京市街道（乡镇）社会保障事务所管理办法》[25]，规定街道社会保障工作机构应通过社区社会保障工作者，将社会保障和劳动就业服务工作延伸到社区。吉林省则在全国首创了建立促进再就业督导组和工作队的工作模式。这一做法不仅为全国提供了借鉴，而且得到了国家劳动和社会保障部的肯定。[26]

　　这些街道社会保障事务所、督导组以及工作队，承担了诸多原本属于社会保障行政部门的职能。此外，由于其具有的专业性特点，使得其可以更好的提供更为具体和细致入微的社会保障调查和服务。由此，在更为强调社区和地方基层特点的社会保障制度中，这些组织的不断发展也将成为未来的趋势之一。

　　（四）社会保障行政中的纠纷解决

　　在以保障公民基本生存权利和福利权利为要旨的社会保障行政中，公民权利的保障主要包涵行政复议、行政诉讼以及其他纠纷解决方式。

　　2004年，有关社会保障的争议和行政复议持续增多。以诉讼为例，2004年上半年，被立案受理的劳动争议案件达13.5万件。其中保险类案件增长迅速，工伤争议案件呈较大幅度增长。上半年受理这类争议2.9万件，比上年增长25%，占案件总数的22%.其中，工伤保险争议占15%，养老保险争议占4%，医疗保险争议占3%.[27]此外，在涉及到社会保障行政诉讼的案件中，主要以社会保障金的发放、拒绝履行法定职责以及社会保障行政审核案件为主。而2004年涉及到社会保障的行政复议案件也开始增加。例如，2003年劳动保障部共受理行政复议案件93个，2004年前10个月已经近90个。在这些行政复议案件中，80%以上是有关社会保险的。[28]

　　此外，在社会保障行政领域中，仲裁方式作为一种较为重要的纠纷解决方式也大量存在。2004年全国各级劳动争议仲裁委员会共立案受理劳动争议案件26万件，其中主要以保险福利和劳动报酬案件为主。这两类案件数量相加达17.5万件，占全部受理案件总数的67.3％。其中，保险福利争议连续数年高居各类劳动争议之首。在保险福利争议中，工伤争议和养老保险争议排在前两位。[29]

　　福利领域中的这些诉讼、复议以及仲裁案件的增多，反映了这样的事实，即在行政机关的主要职能已开始由传统的命令控制开始转向更为强调给付行政和服务行政的背景之下，社会保障行政得以不断发展并逐步成为社会的热点和关注的焦点。在其不断发展过程中，也引发了更多的社会问题和争议。

　　（五）结语：亟待解决的问题

　　概观2004年社会保障行政法法治的发展，以社会保障制度被写入宪法为契机，2004年社会保障制度在社会保障行政程序、社会保障活动方式、社会保障行政组织变革等诸多方面都获得了相当发展。但是，相对于社会转型中呈现出的诸多社会问题而言，这其中仍存在诸多缺漏之处。

　　第一，从社会保障的制度设计框架上来看，目前的社会保障制度存在着体系缺漏和保障不足的问题。因为，从整体上看，我国目前仅有25％的老年人参加养老保险。而医疗保险的实施也仅停留在市、地一级，10％的人有医疗保险保障，20％的非农劳动者有工伤保障。城市最低生活保障制度也仅仅覆盖了人口的20％－30％。

　　除此之外，仍存在诸多体系上的缺漏，其中最为明显的就是农村社会保障制度与城市社会保障制度之间的差别，农村的老年福利、医疗保障、社会救助等各项社会保障制度严重滞后于城市，而公共支出和社会保障的重心也向城市（尤其是大中城市）严重倾斜，农村和农民实际享受的公共支出偏少。此外，在城市中，一些新的社会保障问题也开始出现。例如，城市农民工的社会保障问题以及其他流动人口所面临的社会保障问题。正如《2005年社会蓝皮书》中所显示出的，人们对于社会保障的需求更加突出和迫切，而社会保障的覆盖面不足成为一个严重问题。[30]这些问题如不能得到很好的解决，公民社会保障的相关权益也很难得以平等享有和实现。

　　第二，从政府的财政预算和支出来看，一方面资金的来源存在问题；而另一方面如何配置这些资金也存在问题。从资金的来源来看，由于社会保障的市场化进程，这导致政府在其中的直接监管职能开始弱化，但政府在资金筹集方面仍需发挥重要作用。据相关数据显示，近年来，中国社会保障支出占财政支出的比重基本保持在10％－11％之间，而统筹帐户存在着明显的资金短缺问题。这更需以政府为主导多渠道的筹集社会保障资金，积极扩大彩票发行，不断充实全国社会保障基金。

　　而从这些资金的配置来看，城乡之间的差别仍是主要问题，而各个具体社会保障项目之间仍存在相当的不平衡。例如，2004年扶贫资金达成122亿元，还以50亿元贴息方式引导银行扶贫贷款达成330亿元，2004年财政预算安排再就业专项转移支付资金47亿元。这些用于抚恤、扶贫的资金同其他医疗保险项目等仍存在差异，而与发达国家相比也存在明显的不足之处。[31]财政投入和资金问题严重制约着社会保障水平的整体提高。

　　第三，从社会保障的立法体系来看，仍存在立法不统一、效力等级低等问题。从目前我国社会保障领域的立法状况来看，社会保障领域并不存在由全国人大及其常务委员会制定的相关法律。正在实施的社会保障规范性文件多为国务院或各部委制定的行政法规或部门规章，抑或由地方制定的地方性法规。这些规范性文件往往赋予了地方福利行政部门相当的裁量空间，各地做法也并不统一。基于上述缘由，造成了目前我国社会保障实施中的“法出多门，各行其是”现象。因此，考虑设计出一部统一的社会保障法，对于城乡范围内公民社会保障权利的平等实现而言，是重要的立法保障之一。

　　第四，从政府实施福利项目的具体过程来看，仍存在一些问题。以2004年福利行政中的听证制度发展为例，其仍旧较多的集中于家庭收入的计算、不得享受低保的情况以及如何办理低保等方面，但并未涉及其它更为重要的内容，比如针对低保标准如何制定抑或直接针对个别福利领受者举行的听证会。而考察2004年各地发布的规范性文件，从涉及到福利项目申请的程序设计来看，也更为倾向于设计出某种严苛的程序，这往往忽视了福利领受者的权益保障。例如，为申请低保金所设计的“公示”制度，使得低保申请者往往很容易遭受人格尊严的侵扰。

　　最后，从对公民权利保障的救济途径来看，尽管包涵复议、诉讼等方式在内的救济途径已基本存在。但是，在具体的保障过程中仍存在瓶颈之处。以诉讼为例，由于现行行政诉讼制度的制约，法院在福利案件中更多针对原告与被告资格、法律适用中的合法性问题予以审查，而很少可以针对是否合理的问题展开审查，这就使得福利案件中涉及较多的合理性问题难以得到审查。此外，福利案件往往涉及到高度政策性、技术因素的争议，诸如如何认定工伤等问题，这就使得法院在对某些实体性问题进行判断时，存在相当的难度。

　　上述这些问题的存在，制约着社会保障的制度建设，也阻碍了公民权益的保障进程。这就要求，在朝向以给付行政、服务行政为主要特征的行政法发展过程中，理论界和实务界需对社会保障行政的予以更多的关注，以保障公民权利为要旨，更好地实现公共福祉目标。

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　　[①]  劳动和社会保障部  国家统计局：《2004年度劳动和社会保障事业发展统计公报》（2005-05-19）资料来源：//www.stats.gov.cn/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/t20050519_402250763.htm，更新时间：2005年5月19日；访问时间：2005年7月2日。

　　[②] 《厦门市最低生活保障办法》，（福建省第十届人民代表大会常务委员会，2004年6月2日）

　　[③] 《劳动保障监察条例》（中华人民共和国主席令第423号，2004年11月颁布）

　　[④] 《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》，（劳动和社会保障部第25号令，2004年12月31日颁布）

　　[⑤] 《军人抚恤优待条例》，（中华人民共和国国务院 中华人民共和国中央军事委员会令 第413号，2004年8月1日颁布）

　　[⑥] 《企业年金试行办法》（劳动与社会保障部，2004年1月6日颁布）

　　[⑦] 《企业年金基金管理试行办法》，（劳动与社会保障部，2004年2月23日颁布）。

　　[⑧] 《关于印发国家基本医疗保险和工伤保险药品目录的通知》（劳社部发［2004］23 号）

　　[⑨] 《关于印发<军人新旧残疾等级套改办法>的通知》，（民发〔2004〕198号，11月17日印发）

　　[⑩] 《郑州市临时困难救助暂行办法》（郑州市民政局、郑州市财政局2004年4月22日颁布）

　　[11] 《上海市民政局、上海市财政局、上海市粮食局关于进一步完善对本市城镇低保家庭中特殊困难人员临时帮困措施的通知沪民救发》（上海市民政局、财政局、粮食局〔2004〕90号）

　　[12] 《民政部听证办法》（民发「2004」71号，载于《中国民政》2004年第6期）

　　[13] 《农民的事农民也能说了算  北京大兴区举办农保试行办法听证会》，《中国劳动保障报》，  2004年3月18日。

　　[14]  《北京申请低保先上听证会》，资料来源： //www.china.org.cn/chinese/FI-c/545855.htm更新时间： 2004年04月16日；访问时间：2004年5月15日。

　　[15]《物价上涨，应及时调高低保标准》，资料来源//www.longhoo.net；更新时间：2005年1月26日；访问时间2005年6月1日。

　　[16]  《长沙市城市最低收入家庭住房保障管理办法》（长沙市人民政府，2004年11月3日发布）

　　[17]  《民政重大立法推行社会听证 相关制度即将出台》 资料来源：//news.sina.com.cn/c/2004-04-17/07202329494s.shtml，更新日期：2004年4月17日；访问日期：2004年4月19日 .

　　[18]   同上。

　　[19]  《宜昌出台劳动保障法律法规告知书》，《中国劳动保障报》，2004年6月8日。

　　[20]《社会保障事业步入全新发展阶段——2004年中国社会保障形势分析》；资料来源：

　　//www.liuzhi.gov.cn/wenzhang/list.asp？id=16；更新时间：2005年3月7日；访问时间：2005年5月1日。

　　[21]《“公办民营”盘活我省福利机构》，资料来源：//news.yninfo.com/yunnan/jingji/2004/7/1089690432_4/；更新时间：2004年7月1日；访问时间：2004年9月15日。

　　[22] 《2004年度劳动和社会保障事业发展统计公报》（劳动和社会保障部  国家统计局2005-05-19）

　　[23] 《中华人民共和国行政许可法》，（全国人民代表大会常务委员会，2003年8月27日发布）

　　[24]  更多内容可参见：《关于对部门规范性文件的部门内容停止执行的通知》（劳社部发「2004」8号）

　　[25] 《北京市街道（乡镇）社会保障事务所管理办法》（北京市劳动和社会保障局、北京市民政局 北京市财政局 北京市机构编制委员会办公室 2004年5月11日）

　　[26] 《吉林省就业和劳动社会保障呈现诸多亮点》资料来源：//chinaneast.xinhuanet.com/2004-06/16/content_3601535.htm；更新日期：2004年4月6日；访问日期：2004年6月1日。

　　[27]《社会保障事业步入全新发展阶段——2004年中国社会保障形势分析》；资料来源：

　　//www.liuzhi.gov.cn/wenzhang/list.asp？id=16；更新时间：2005年3月7日；访问时间：2005年5月1日。

　　[28] 同上。

　　[29]  《数量增长调解难，劳资矛盾趋紧张》，《半月谈内部版》，2005年第7期。

　　[30]   中国社会科学院：《2005年社会蓝皮书》，社会科学文献出版社出版2004年版。

　　[31]  《调整财政支出结构 财政支出应向八个方面倾斜》，《经济参考报》2004年8月24日。

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