行政重复处理行为不属于行政复议范围

一、基本案情
　　申请人孔某某不服被申请人北京市住房和城乡建设委员会2009年12月25日对其作出的京建法权注〔2009〕88号《不予撤销房屋所有权证决定书》，向市政府提出行政复议申请，2010年2月2日，本机关收到行政复议申请书并依法受理。

　　经审理查明：申请人曾向东城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销第三人贾某某的京东私成字第02299号房屋所有权证。申请人提出第三人贾某某系农业户口，不符合购买公有住宅楼房的条件。东城区人民法院作出(2008)东行初字第193号《行政判决书》，认定产权单位将自管公房出售给第三人贾某某的行为不属于行政审判权限范围，驳回申请人的诉讼请求。申请人上诉至北京市第二中级人民法院，北京市第二中级人民法院作出(2009)二中行终字第126号《行政判决书》，认定涉案房屋登记在第三人贾某某名下并无不当，驳回上诉，维持一审判决。申请人又于2009年11月30日以同一理由向被申请人提出申请，要求撤销京东私成字第02299号房屋所有权证。被申请人审查后认为颁发京东私成字第02299号房屋所有权证的事实清楚、依据充分，符合法律程序和国家有关房屋登记规定。2009年12月25日，被申请人作出京建法权注〔2009〕88号《不予撤销房屋所有权证决定书》，决定不予撤销京东私成字第02299号房屋所有权证，并告知申请人如不服本决定可申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　二、处理结果

　　行政复议机关认为被申请人作出的京建法权注〔2009〕88号《不予撤销房屋所有权证决定书》并非行政机关作出的新的具体行政行为，没有对当事人的权利义务产生新的影响。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，行政复议机关决定驳回申请人提出的行政复议申请。

　　同时，行政复议机关发现被申请人在京建法权注〔2009〕88号《不予撤销房屋所有权证决定书》中告知申请人如不服本决定可申请行政复议或者提起行政诉讼存在明显不当，并以制发行政复议意见书的形式提出。

　　三、分析意见

　　(一)行政重复处理行为不属于行政复议范围。本案中，被申请人作出的京建法权注〔2009〕88号《不予撤销房屋所有权证决定书》是行政机关在法定救济程序外作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务产生新的影响的行为，属于行政重复处理行为，申请人对该行政重复处理行为不服，提出的行政复议申请不属于行政复议范围。被申请人在京建法权注〔2009〕88号《不予撤销房屋所有权证决定书》中告知申请人如不服本决定可申请行政复议或者提起行政诉讼存在明显不当。

　　(二)行政判决具有拘束力、确定力。行政判决是人民法院审理行政案件终结时就行政案件的实体问题所作的处理决定，是具有法律约束力的司法处理。行政判决生效后，判决内容必须得以遵守,不允许诉讼主体就同一争议以同一理由提起诉讼。本案中，法院在判决中已经认定涉案房屋登记在第三人贾某某名下并无不当，并驳回申请人的诉讼请求，该处理决定具有法律约束力。当事人必须尊重法院判决，不能再就同一争议以同一理由申请行政复议或提起诉讼。

　　四、专家点评

　　(一)行政复议与行政诉讼一样，不应受理行政相对人提起的行政主体重复处理的行为。行政复议与行政诉讼之所以不应受理行政相对人提起的行政主体重复处理的行为，是因为：其一，这样做就会使《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的复议、诉讼期限失去意义。如果行政行为作出后，当事人不在法定期限内申请复议和提起诉讼，而在过了这一期限后，其又去找行政机关申诉，行政机关对之作出不受理其申诉的决定或维持原行政行为的决定，其又可以申请复议和提起诉讼，那任何当事人就都会无视法定救济期限，想什么时候申请复议和提起诉讼就什么时候申请复议和提起诉讼，法律关于行政复议、诉讼期限的规定就会变成一纸空文;其二，如果允许行政相对人对行政主体重复处理的行为申请行政复议和提起行政诉讼，那循环复议和循环诉讼就不可避免，行政相对人对行政行为的争讼就会没完没了，行政法律关系就不可能有稳定之时;其三，如果允许行政主体对已经过行政诉讼的行政行为再重复处理，并且允许行政相对人对这种重复处理的行为再申请复议，那人民法院的行政判决就会失去权威性，司法解决行政争议的终局作用就会丧失。

　　(二)行政行为具有确定力，尽管行政行为的确定力不是绝对的。所谓“行政行为具有确定力”，是指：其一，行政行为一经作出，送达行政相对人，并为相对人所受领后，行政主体即不得任意改变或撤销该行为;其二，行政相对人对相应行政行为不服，只能在法律规定的期限内申请法定救济(行政复议、行政诉讼和行政赔偿)，超过法律规定的救济期限，不得再申请法定救济;其三，法定救济机关(行政复议机关、人民法院和行政赔偿义务机关)对行政相对人超过法律规定的期限而申请的法定救济，除非有法律规定的特殊事由，不得受理。所谓“行政行为的确定力不是绝对的”，是指：其一，行政主体在行政行为作出后，如果发现其行为违法或不当，其纠正不损害行政相对人和第三人的利益，可以自行纠正;其二，行政主体在行政行为作出后，如果发现其行为违法或不当，或者因为公共利益的需要，必须改变或撤销相应行为，尽管这种改变或撤销会损害行政相对人和第三人的利益，在这种情况下，行政主体在给予无过错的行政相对人和第三人以公正赔偿或补偿的前提下，可以自行改变或撤销相应行为;其三，行政复议决定或人民法院行政判决要求行政主体改变或撤销相应行为，行政主体必须改变或撤销该行为。

　　(三)人民法院的行政终局判决具有既判力，行政判决既判力的效力高于行政行为确定力的效力。所谓“行政判决具有既判力”，是指：其一，行政终局判决一经作出，送达被告行政主体，并为被告行政主体受领后，被告行政主体即不得重新作出行政行为(除非行政判决的内容要求行政主体重新作出行政行为)，更不得作出与行政判决内容相抵触的行政行为;其二，行政终局判决一经作出，送达原告，并为原告受领后，原告即不得就同一行政行为重新提起行政诉讼或申请行政复议;其三，行政终局判决一经作出，送达双方当事人，并为当事人受领后，人民法院即不得再受理任何当事人就同一行政行为提起的行政诉讼，行政复议机关亦不得受理任何当事人就同一行政行为申请的行政复议。这也是所谓“一事不再理”原则的要求。所谓“行政判决既判力的效力高于行政行为确定力的效力”，是指：行政行为作出后，如果行政相对人对之不服，可以在法定救济期限内向人民法院提起行政诉讼，人民法院可通过行政判决改变或撤销相应行政行为;而行政生效判决作出后，如果当事人对之不服，只能向法院或检察院申诉，而不能申请行政机关重新作出行政行为或行政复议机关进行复议。

综上可见，本案被申请人在人民法院作出行政判决以后再重新作出行政行为“京建法权注〔2009〕88号《不予撤销房屋所有权证决定书》”是错误的，尽管其行政行为的内容是维持原行政行为(其对申请人的申请应以人民法院的既判力为由不予受理);而本案行政复议机关作出驳回申请人复议申请的决定则是正确的，只是其驳回的理由不应只限于申请人申请复议的事项属于“行政重复处理行为”，而还应包括该事项受“人民法院行政判决既判力”拘束。这也许是更为重要的驳回理由。