我国政府上网20年的历程与经验教训

摘 要：　自1999年政府上网以来,中共中央、国务院及各部委(办、局)相继颁布了170余项相关政策文件,引导各级政府部门和全社会利用互联网,历经了初步摸索的“+互联网”、积极探索的互联网化、追求普惠的“互联网+”阶段,在推行电子政务方面取得了辉煌成就。电子政务深刻影响着各行各业对互联网的认知和应用,政府自身也在经历从技术创新、模式创新向生态创新的转化。反思其间电子政务建设的成功经验和失误教训,思想认识、资源整合、总体安全、合作治理和自我革命等影响电子政务可持续发展的关键性问题亟待解决。

　　关键词：　政府上网; 电子政务; 互联网; 互联网化; 互联网+; 政策; 创新;

　　Abstract：　Since the Chinese government connecting to Internet in 1999,the Central Committee of the Communist Party, the State Council, and the Ministries and Commissions(offices and bureaus) have issued more than 170 relevant policy documents.These policies guided government departments at all levels and whole society through“+Internet”stage of preliminary exploratory, internetization stage of positive exploration and “Internet +” of pursuing general benefit,and have achieved brilliant achievements in “implementing electronic administration”. These have exercised aprofound impact on the Internet cognition and application of all walks of life. The government itself is also experiencing the changes from technology innovation, model innovation to ecological innovation. Reflecting on the successful experience and lessons from failure electronic administration construction, some key issues affecting the sustainable development of electronic administration, including ideological understanding, resource integration, overall security, cooperative governance and self-revolution, needed to be solved urgently.

　　我国于1990年注册顶级域名“.CN”,1994年接入国际互联网,1999年由国家经贸委经济信息中心和中国电信牵头,联合40多家部委的信息主管部门共同启动“政府上网工程”,至今已逾20载。自政府上网至今,中共中央、国务院及中办、国办、发改委、工信部、财政部、网信办和广电总局等各部委(办、局)相继出台了170余项相关政策文件(具体的发布年份和对应的发文数量如图1所示),涉及通信产业发展、信息基础设施建设和应用、电子政务工程建设规划和项目管理、政务网络建设、政府网站建设管理和内容保障、信息资源开发利用及共享、应用系统及政务服务平台建设、行政审批制度改革、信息安全保障、大数据、“互联网+政务服务”应用及政务新媒体发展等领域,反映出在“+互联网”、互联网化和“互联网+”阶段我国电子政务建设的工作重点及目标取向。本文以上述政策文件为蓝本,以其所述应实现的目标、遵循的原则、完成的任务、执行的方式、采取的步骤和具体的措施为线索,追溯我国政府上网20年波澜壮阔的发展历程,总结各个发展阶段的关键性举措及突出性成果,反思电子政务建设在领导部门和工作机构、顶层设计和宏观规划以及契合政府职能转变逻辑方面的成功经验和失误教训,不仅对电子政务自身发展意义重大,对国家治理体系和治理能力现代化建设亦具有重要价值。


　　一、政府上网20年的发展历程和成就

　　(一)初步摸索的“+互联网”阶段(1999—2005)

　　图1 政府上网20年相关政策文件发布情况

　　政府上网之前,政府部门内部和部门之间已有网络连接,故“政府上网工程”靶向为互联网上的政府互联网站建设。随着对政府上网认识的深化,人们对互联网的认知逐步由技术工具、管理手段上升为信息基础设施,也因政府网站内容保障工作的需要,使得电子政务建设得以迅速展开。

　　1.建设重心:从政府网站到信息基础设施

　　“在‘政府上网工程’启动之前,国内登记注册的各级政府、各部门域名已有800多个,其中已经投入使用的有200多个。”12002年党的十六大报告提出“推行电子政务”以后,至“2004年底,我国以gov.cn命名的站点数达到 10260 个”2。2005年国办印发《关于做好中央政府门户网站内容保障工作的意见》,提出“中央政府门户网站建设重在内容,网上信息要及时更新”的建设要求,同年“国务院所属部委、直属单位、办事机构及部委管理的国家局的门户网站普及率达到96.1%”3。认识到国家基础设施建设的滞后会严重影响并制约政府网站建设及其功能发挥,信产部联合国家计委于1999年发布《关于加快移动通信产业发展若干意见的通知》,提出要“加强对移动通信产品市场的宏观调控与管理的力度”,加快推进移动通信产业发展。2001年国家计委等部门印发《关于促进我国国家空间信息基础设施建设和应用若干意见的通知》,提出以加快国家空间信息基础设施建设和应用为突破口,“加强国家空间信息基础设施建设中的标准化工作,支持国家空间信息基础设施关键技术的开发和产业化”,旨在为从基础设施建设转向服务与应用以及信息资源的开发和利用奠定基础。

　　2.开发重点:从业务系统到信息资源

　　自国家“九五”计划提出要加强信息化系统建设以来,各级政府虽相继建设了一批业务系统,但业务系统水平低、应用和服务领域窄等问题一直没有改观。为此国办于2000年发布《关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》,提出了建立以“三网一库”为基本架构的政府网络枢纽框架。2002年国家信息化领导小组印发的《关于我国电子政务建设指导意见》又提出政务系统基础的新架构——“两网一站四库十二金”,且金字工程取得突出成就,覆盖面广,进展顺利。在业务系统建设日趋深化的同时,构设在系统之内的信息资源开发和共享问题开始凸显,为此,中办、国办于2002年转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》,提出“必须充分利用已有的网络基础、业务系统和信息资源,加强整合,促进互联互通、信息共享”的要求,以不断强化信息资源开发利用。2004年中办印发《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》,进一步提出要“推进政府信息公开和政务信息共享,建设政务信息资源目录体系和交换体系,支持信息整合和业务协同,避免重复建设”。2006年全国首个政务信息资源共享交换平台建成,政务信息资源互通共享取得明显进展。

　　3.安全保障:从安全政策到安全法律

　　在“+互联网”阶段,针对大多数政府网站缺乏安全措施的现实情况,国家保密局出台了《涉及国家秘密的计算机信息系统集成资质管理办法》,提出要加强对涉密的计算机信息系统的保密管理。2002年中办、国办转发国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设指导意见》,提出要一手抓电子政务建设,一手抓网络安全,“建立政务内、外网间的物理隔离,政务外网与互联网之间逻辑隔离。还要加强关键性安全技术产品的研究和开发,建立应急支援中心和数据灾难备份基础设施”,有效扩展了包括系统和网络在内的电子政务设施安全范畴。随着安全认知的突破,意识到信息安全问题的重要性,国家信息化领导小组于2003年出台《关于加强信息安全保障工作的意见》,确定建设以密码技术为基础的信息保护体系,提出要“健全信息安全法制建设,实行信息安全等级保护”。2005年《电子签名法》施行,针对信息系统对安全环境变化的适应性及安全措施的有效性提出信息安全风险评估和初步验收的具体工作要求,电子政务安全体系建设开始受到重视。

　　(二)积极探索的互联网化阶段(2006—2014)

　　在这一阶段,包括互联网企业和政府在内的组织开始以互联网思维行事,社会对互联网的认知度和行动力有了显着进步,电子商务和电子政务渐次从注重技术创新进展到进行模式创新层面。只是政府仍受制于落后的思维观念、体制机制与模式方式的羁绊,电子政务建设仍以信息公开、相对集中审批、公共服务供给等应用为主。

　　1.网络建设范畴:从政务网络到三网融合

　　2006年《国家电子政务总体框架》提出“国家电子政务网络由基于国家电子政务传输网的政务内网和政务外网组成”,并对政务内、外网覆盖部门和作用范畴给出明确划定;《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》要求“形成从中央到地方统一的国家电子政务传输骨干网,建成基本满足各级政务部门业务应用需要的政务内网和政务外网”4。电子政务网络建设由粗放模式向需求主导的集约模式转变,成为国家网络建设的主要任务。为完成这一任务,2007年国务院信息化工作办公室组织了政府采购,中国网络通信集团公司和中国电信集团公司中标,开始为中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅等多家中央国家机关各单位提供国家电子政务传输骨干网络服务,并于2008年建成了横向连接42个国家政务部门的中央城域网、纵向连接全国32个省级政务外网的广域骨干网,为行政管理体制变革提供了有利条件。此外,为不断提高国家信息化水平,积极推动电信网、广播电视网、互联网向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进,开始从业务、网络和终端等层面推进“三网融合”。“十一五”规划提出要积极推进“三网融合”,2010年国务院还专门印发《关于推进三网融合总体方案的通知》提出要在2015年实现“三网融合”,并分别将2010～2012年确定为试点阶段,将2013～2015年定为推广阶段,先后公布两批试点城市名单,使得三网融合的试点城市在2012年就已扩大到直辖市及省会城市,但“三网融合”并未获得理想成果。

　　2.功能建设重点:从政务公开到办事服务

　　从公开到服务再到以公开促服务,都体现了我国电子政务“由注重内部应用转向对外服务与应用,应用与服务从浅层次转向深层次”5的变化过程。为了推进政务公开发展,有关部门在2006年至2014年间先后出台7项政策文件,将不断健全完善政务公开机制、编制完善信息公开目录、创新政务公开方式方法、加大政务信息发布力度与范围作为政务公开发展的新方向。全国政务公开领导小组还于2011年选择了100个县(市、区)开展政务公开试点工作,促使政务公开范围延伸至县一级。截至2015年已有60家部委网站公开了本部门的行政权力清单,且省、市、区县级政府网站开通的相关专栏的比例已达到了43%6。政务公开的最终目标是更好地提供公共服务,在政务公开不断完善的基础上,逐步健全电子政务服务体系成为互联网化阶段电子政务的重要任务之一。为此,国办于2006年印发《关于加强电子口岸建设的通知》,先于电子口岸服务领域展开试点,提出把“电子口岸建设成具有一个‘门户’入网、一次认证登录和‘一站式’服务等功能的大通关统一信息平台”。2012年国办又印发《关于电子口岸发展“十二五”规划的通知》,声明已经基本建成了大通关“一站式”服务体系,成为电子政务模式创新的亮点。此外,伴随着各级政府部门的政民互动和在线办事栏目的建设,其面向公众和企业法人的服务能力在不断提升,政务服务已从单向的静态信息公开转变为双向的互动办事服务。

　　3.安全建设重心:从技术安全到总体安全

　　面临日益复杂的安全环境,国家信息安全建设重心开始由技术安全向技术与管理并重方向转变。2010年工信部出台《通信网络安全防护管理办法》和《关于加强国际通信网络架构保护的若干规定》,提出应坚持积极防御、综合防范、分级保护的原则,加强通信网络安全防护和国际通信网络架构保护,至2013年《国家电子政务“十二五”规划》中期评估,有92%的中央国家机关和71%的省级政府已建设和完善了信息安全保障体系7。逐步认识到管理安全的重要性,2012年国务院印发《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》,提出要“制定国家信息安全战略和规划,做好信息系统定级备案、整改和监督检查,并加强对网络与信息安全灾备设施建设的指导和协调”,开始了管理安全建设。但是,即使政策法令接连出台,中国网络安全事件发生比例仍呈现回升态势6。为降低政府部门的安全风险,国办于2013年印发《关于印发政府机关使用正版软件管理办法的通知》,开展使用正版软件专项检查工作,积极落实有关政府机关使用正版软件的管理监督责任。2014年习近平总书记首次提出“坚持总体国家安全观”理念,强调从系统、全面、整体视角认识和把握国家安全问题,总体国家安全观自此成为指导电子政务安全建设的强有力的思想武器。

　　(三)追求普惠的“互联网+”阶段(2015—2019)

　　以2015年国家发改办发布《关于做好制定“互联网+”行动计划有关工作的通知》为起点,国务院相继出台多项有关“互联网+政务服务”的政策文件,旨在以新服务、新机制、新媒介为核心推进“互联网+政务服务”,为“互联网+”做好示范和引领,达成信息惠民的目标。

　　1.模式创新:从“线下跑”到“网上办”

　　2016年国办转发《关于推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》,提出积极探索“一号申请、一窗受理、一网通办”的服务形式并开展试点工作,以解决政务流程中的“难点”“堵点”和“痛点”,攻克“进多站、跑多网”、低效率和办事难等问题。2018年国办印发《关于进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》,提出“企业和群众到政府办事提供的材料减少30%以上,省市县各级30个高频事项实现‘最多跑一次’”。采取多种便捷形式逐步推进“互联网+政务服务”,推进办事服务由“线下跑”转为“网上办”。特别是在行政审批领域,“让数据多跑路,让群众少跑路”的服务理念及政务大数据的辅助运用,有效解决了“服务信息不实用、办理深度不够、服务事项‘两张皮’等问题”8,切实提高了政务服务事项网上办理的比例和效率,解决了“跑断腿”问题,“互联网+政务服务”在降低公众负担方面取得骄人成绩。

　　2.机制创新:从“分头办”到“协同办”

　　为实现跨界融合,必须破除机制障碍,打通协同渠道,创建变部门“分头办”为“协同办”的政务运行新机制。2018年国务院出台《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》,提出要“以数据共享为核心,不断提升跨地区、跨部门、跨层级业务协同能力,深入推进‘网络通’‘数据通’和‘业务通’”,“截至2018年底,各省级政务服务平台可提供1481个省本级部门涉及行政许可、行政给付、行政征收、行政确认等10类10万余项政务服务事项服务”9,进展极为迅速。为真正终结“分头办”时代,推进集约化平台与一体化在线政务服务平台的互联融通,构建基于大数据的智慧政府门户10,2018年国办印发《关于政府网站集约化试点工作方案》,提出“建设基于统一信息资源库的政府网站集约化平台,实现数据融通、服务融通、应用融通”,现已在北京、吉林和安徽等10个省(区、市)建立试点,计划于2019年12月底前完成试点地区的政府网站集约化建设工作。自此,电子政务建设从“以政府为中心”转变为“以公众为中心”,政务服务运行从“分头办”转向“协同办”,人性化、便利化和高效化的政务服务新生态开始形成。

　　3.媒介创新:从“PC办”到“掌上办”

　　政务服务媒介从PC端拓展到移动智能端,是政府“以人为本”“以服务为导向”理念和形象的具体体现,预示着服务渠道的巨大变革。在全国各级行政机关、承担行政职能的事业单位已开设政务新媒体17.87万个的情况下,国办于2018年发布《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》,提出“覆盖范围广、应用频率高的政务服务事项应向移动端延伸,推动实现更多政务服务事项‘掌上办’、‘指尖办’”,各省市“掌上办”取得重大进展。以在追求高质量发展方面处于全国领跑地位的广东为例,截至2019年7月,其开设的移动端政务微信小程序“粤省事”“已实现687项高频民生服务事项‘指尖办理’,其中83.5%的事项实现‘零跑动’,实名注册用户突破1300万,累计查询和办理业务2.1亿件”11。由于政务服务新媒介的发展与政务服务形式和运行机制之间关系紧密,在2018年国办印发的《关于进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》中提出要“拓展政务服务移动应用,推动政务服务向‘两微一端’等延伸拓展”,未来将建成以中国政府网政务新媒体为龙头,整体协同、响应迅速的政务新媒体矩阵体系,营造社会治理的“互联网+”新生态。

　　二、政府上网20年的经验教训反思

　　以政府上网为分水岭,政府信息化建设开始由面向政府部门管理需要的办公自动化系统建设朝面向政府内外部信息和服务需求的电子政务系统建设拓展,推行电子政务成为国家优先发展战略,电子政务成为继电子商务之后互联网上的最主要的应用甚至于首要应用。纵观政府上网20年的发展历程,既有成功经验,也有失误教训。尤其是后者,多是从走弯路和试错中汲取的,更应重视总结,以期引以为戒。

　　(一)必须拥有强有力的领导部门和工作机构

　　“推行电子政务”涉及部门多、投入资金大、管理要求高,是一项重大的创新实践和复杂的系统工程。作为重大的创新实践,它势必触及各方利益,遭遇多重阻碍,需要各级政务部门进行技术创新、模式创新、体制创新和结构变革。作为复杂的系统工程,它不仅需要提供国家层面的战略规划和法规政策类顶层设计,以作出全局性的统筹安排,还需要地方层面的网络设施、应用系统和信息资源类基础建设,以支撑其整体实施和贯通运作,因此需要成立强有力的领导部门和工作机构,以从战略上设计目标蓝图,从全局上统筹配置资源,从整体上安排行动方案和确立实施策略,方能将政治家强烈的政治意愿和公众不断攀升的服务需求转化为政务部门的实践动力和价值追求,进而朝向提高国家治理体系和治理能力现代化的目标前进,这已被逾20载的具体实践所验证。

　　在政府上网以前,国家业已成立计算机与大规模集成电路领导小组(后改为电子振兴领导小组)、国家计委信息管理办公室、国务院国家经济信息中心、国家经济信息管理领导小组,并确立了国家经济信息化联席会议制度,还在此基础上成立了国务院信息化工作领导小组,即已经初步建立起基础性的信息化管理体制,对涉及技术层面的应用系统工程、信息管理系统的规划和建设以及其战略性和基础性保障(如相关总体方案、法律法规和标准化)等问题有了初步探索,也拟定了办公自动化的发展规划,筹划了政府经济领域的信息化建设工作。但是,能够进行全国统筹的更高规格的管理体制建设是在政府上网之后。表1列出了自1999年以来国家信息化领导和工作机构的更迭情况,从中可见国家最高层级的信息化领导机构先后经历了由国务院副总理任组长,到两届国务院总理分任组长,到由工信部信息化推进司主管,再到由总书记任组长、国务院总理任第一副组长这一最高规格的管理体制变迁,说明我国一直在努力探索如何建立适应发展要求兼具权威性和影响力的信息化管理机构,以及究竟在哪一行政层次上实现集中统一领导更为适合。如今的中央网络安全和信息化委员会在历来的信息化领导机构之中最具权威性和影响力,其集国家之力制定政策规划,把国家意志、政府行为有机集合起来实现整体统筹、协调和推进效用,足以担当重大的决策使命,发挥强大的领导能力,从而能够统揽信息化建设全局,统筹协调政府内外政务发展需求和资源配置,并能够有力推进相关部门相互衔接和互动协作,对上情迅速下达、横向有效协调、抓住战略时机的目标有利,能够有效解决攸关电子政务发展的全局性、战略性问题,扭转碎片化管理格局。

　　表1 国家信息化领导部门更迭情况

　　续表1

　　领导机构规格的变化体现着国家领导人对推行电子政务的重要性和难易度的认知变化。正是这种认知变化导致的重视程度的变化决定着政府创新的脚步,从而影响着电子政务建设的目标取向和实践进展。

　　(二)必须持续改进和完善电子政务的顶层设计和宏观规划

　　电子政务建设的使命和目标的特殊性以及对象和要素的广泛性,使得对网络基础设施建设、政务应用系统和信息资源开发建设、总体安全工程建设和组织自我革命等重大问题进行前瞻性、总体性安排成为必需。由此,持续改进和完善电子政务的顶层设计和宏观规划,为技术、业务、安全和结构集成提供高层次的实施指南和管理工具成为政府必须承担的重大职责,能否履职尽责攸关电子政务整体协调发展和全面有效管理。

　　由于以往角色定位不够明确,职责界定不够清晰,导致顶层设计和宏观规划不足,战略目标与实施策略脱节,业务使命与所需行政要素资源不匹配,战略目标与系统实施之间存在差距甚至“鸿沟”,电子政务建设曾经走过许多弯路。如:政务网络从“内专外网”建设转向“内外网”建设,造成“先建的地方网络按照独立专网模式进行IP分配,导致全网互联时存在地址分配冲突”12,而且专网过多造成网络资源浪费,加剧了“信息孤岛”“数字鸿沟”等碎片化现象;推进电信网、广播电视网、互联网“三网融合”步履维艰,“十五”计划既已提出“促进电信、电视、计算机三网融合”,但因各方发展基础不一、管控严格以及利益协调困难等原因,目前还只是解决了网络层面融合的问题,并未真正实现全面融合13,等等。追究所走弯路的根源,大多与顶层设计和宏观规划不足相关。《国家电子政务总体框架》2006年才出台,此后,2010年党的十七届五中全会公布的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出要“更加重视改革顶层设计和总体规划,明确改革优先顺序和重点任务”,2011年工信部印发的《国家电子政务“十二五”规划》提出要全面推进电子政务顶层设计,并有多达11处提及要加强电子政务顶层设计,2015至2016年间国务院先后发布过《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》《“十三五”国家信息化规划》,2017年国务院办公厅相继发布《“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》《政务信息系统整合共享实施方案》《政府网站发展指引》。上述一系列政策文件的密集出台虽在电子政务建设的总体框架与操作指引方面做出了积极探索,但时至今日,电子政务建设中各自为政,重复投入,缺乏协调,数据建设和管理分散等现象仍然大量存在,没有得到有效遏制,说明持续改进和动态完善电子政务的顶层设计和宏观规划的工作仍有很长的路要走,必须更加重视和强力推动。

　　(三)必须做到电子政务建设与政府职能转变紧密结合

　　由于不同层级的政府部门职责同构问题突出,纵强横弱和条块分割问题明显,电子政务建设一直无法回避条块割裂、统筹困难窘境,难以有效解决“资源共享难、互联互通难、业务协同难”等难题。要根本性解决这些问题,只能靠行政管理体制改革。为不断推进行政管理体制改革,“十五”计划提出要“建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制”;“十一五”规划提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”;“十二五”规划提出要“按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求,加快建立法治政府和服务型政府”,同时要“加快转变政府职能”;“十三五”规划提出要“ 加快政府职能转变,持续推进简政放权、放管结合、优化服务”。这一切说明行政管理体制改革任重道远,需要不断深化,而扫除体制障碍要从政府职能转变入手。实际上,电子政务构建的初衷就是推动行政管理改革,原则应是电子政务建设与政府职能转变相契合。论及电子政务建设与政府职能转变的逻辑关联,两者之间存在内在关联、主从关系和依存关系,两者互动的触发源是环境变化和行政改革14。以往实践也证明,不与政府职能转变紧密结合的电子政务建设不可能走好行远。要利用电子政务实现初衷,必须谋求自身建设与政府职能转变的紧密结合。如“互联网+”阶段的“网上办”,单单依赖先进的技术、泛在的基础设施和政务大数据支撑无法达成目的,惟有依靠政府职能转变和行政管理体制改革才能实现权限突破和履职尽责。

　　三、结语

　　政府上网,即政府职能上网,当初是政府的选择,如今成为不可逆转的历史潮流。从“+互联网”、互联网化到“互联网+”,表明中国对利用互联网的认知度和行动力都发生了根本性变化15。由于政府上网后在推行电子政务方面,尤其是提供政务服务的载体、功能、内容、形式等方面日趋包容、可及、可得和有效,在提升人民的获得感和幸福感方面做出了令人瞩目的成就,电子政务建设日益深入人心。为全面提高各类组织和全体人民对互联网的认知度和行动力,除了要不断总结和汲取电子政务建设的成功经验和失误教训,更主要的,是要从切实解决思想认识、资源整合、总体安全、合作治理和自我革命等影响电子政务可持续发展的深层次、关键性问题入手,以各行各业共存共生共荣为追求,以多元主体共建共享共治为原则,按照规范化、标准化、整合化、工程化、安全化、合作化和战略化的要求来解决。以思想认识为例,随着电子政务的发展及人们对其认知理解的深化,其内涵渐趋宽泛、内容日益增多、形式动态演化,势必要求所有与之打交道的人对其概念达成广泛的共识,以谋求更广泛领域的更多人的包容合作。但是,学界和实践界关于电子政务中国化内涵的认知仍有分歧,观点尚未统一,还有一些学者常常将电子政务与电子政府相混淆或者将两者混同使用。事实上,电子政府和电子政务本不是两个完全对应的概念。首先,电子政府的主体是各级政府部门,而电子政务的主体是各级政务部门,就主体范围而言,后者包括前者;其次,相对而言,电子政府是一个实体概念,每一个电子政府都与现实世界中合法存在的一个政府一一对应,分别为对照物和被对照物,虽然两者有不完全对应性,但毋庸置疑的是,没有被对照物的电子政府是非法的,是不被允许在场的,而电子政务是一个程序概念,每一项电子政务对应的是具体的政务活动,它可以是政府的政务活动,也可以是党委的政务活动、人大的政务活动、政协的政务活动,等等。对类似概念理解偏差造成相应认知局限已在一定程度上影响或制约了电子政务实践的进展,导致各级政务部门在推行电子政务过程中难以规避观念、行动上的偏差及由此带来的一系列难题,给电子政务可持续发展带来障碍,更影响到全社会对电子政务的接纳度。为此,上述问题有待深入研究以促其解决。

　　注释

　　1王伟玲:《从起跑到加速:我国电子政务的四次嬗变》,《中国工业和信息化》2019年第5期,第92-96页。　　2张勇进、汪玉凯:《我国政府门户网站的顶层设计》,《电子政务》2006年第4期,第24-30页。　　3汪向东:《我国电子政务的进展、现状及发展趋势》,《电子政务》2009年第7期,第44-68页。　　4国家信息化领导小组:《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见(中办发[2006]18号)》,2006年3月17日。　　5汪玉凯:《走向2008——中国电子政务发展的回顾与展望》,《电子政务》2007年第12期,第12-14页。　　6 杨道玲、王璟璇:《中国电子政务“十二五”的进展回顾与评价》,《电子政务》2015年第4期,第2-10页。　　7《国家电子政务“十二五”规划》中期评估工作组:《国家电子政务“十二五”规划中期评估报告》,《电子政务》2014年第4期,第2-16页。　　8王璟璇、杨道玲:《政府网上办事服务的模式分析及整合建议》,《电子政务》2015年第6期,第59-66页。　　9王雨萧、安蓓:《全国各地区网上政务服务能力持续增强》,《江西日报》2019年4月19日第3版。　　10于施洋、杨道玲、王璟璇、张勇进、王建冬:《基于大数据的智慧政府门户:从理念到实践》,《电子政务》2013年第5期,第65-74页。　　11朱英:《广东:首推“秒批”政务服务民生事项“指尖办理”》,2019年7月15日,//www.gov.cn/xinwen/2019-07/15/content_5409426.html,2019年7月22日。　　12陈中林、单志广、肖国玉、陈山枝:《面向电子政务网络建设的信任互联管控模型》,《计算机研究与发展》2018年第12期,第2637-2650页。　　13米华:《三网融合发展新趋势》,《中国建设信息化》2017年第17期,第14-17页。　　14张锐昕、杨国栋:《电子政务与政府职能转变的逻辑关联》,《甘肃社会科学》2012年第2期,第220-223页。　　15张锐昕、张昊、李荣峰:《“互联网+”与政府的应对》,《吉林大学社会科学学报》2018年第4期,第140-149页。