新公共服务理论的三大困惑的成因与反思

摘 要：　新公共服务理论提出至今，其固有的不足和困惑一直受到广泛的争议。通过重新审视新公共服务理论，尝试用历史、理论和实践三个维度来解释新公共服务理论的公民的需求是否代表公共利益、政府是否提供的公共服务就是好的、政府与公民达成的共同价值取向是否一致三大现实困惑背后的原因，同时运用辩证唯物主义从三个方面对新公共服务理论进行哲学上的反思：在历史发展中，新公共服务理论体现了效率与公平的博弈；新公共服务理论本身的论证不具备严密逻辑性；新公共服务理论无法在实践性上解决效率与公平两者之间的平衡。

　　关键词：　新公共服务理论; 公益利益; 辩证唯物主义; 民主价值;

　　一、问题的提出与文献综述

　　公共行政是发展中国家最稀缺的资源。[1]对于我国来说，具有优越性的公共管理理念和管理制度同样是一种稀缺的资源，新的公共管理模式对于国家治理现代化显得尤为重要。20世纪80年代起，新公共管理理论帮助西方国家取得了一定的改革成效，但是随着传统官僚制弊端出现，政府财政赤字不断扩大，新公共管理无法解决资本市场的失效，这引起了政府和学界对新公共管理主义合法性的反思。因此，民主价值议题重新被提及，到了2000年，新公共服务理论应运而生。新公共服务理论从民主和效率的内在关联出发，以公共利益的价值导向为原点，形成以民主协商和民主参与为基轴的公共行政坐标体系，并把提供公共服务作为民主价值内涵，在全世界引起了巨大的反响。然而，到了2015年，登哈特重新回顾了过去15年间民主与公民权在公共行政的实践和研究的情况，认为新公共服务理论和新公共管理理论都没有成为主导范式，但在学术领域和实践领域都取得了一定的成果。[2]

　　回归既有研究，西方学者们在探究新公共服务理论应然与实然的状态中，发现新公共服务理论的现实困惑制约着其发展，主要体现在三个方面：第一，公民的需求是否代表公共利益。Nalbandian (2008）指出在日益复杂的地方治理环境中应加强公民参与的必要性，体现公民的需求，应保障其公共利益。[3]但Durant和Ali (2013）认为在政府改革的过程中，公民参与与政府交流具有疏远的问题，公民需求与公共利益的提供有一定偏差，公民的需求不完全代表公共利益。[4]Post、Agnihotri和Hyun (2018）等人发现随着整个发展中世界的城市增长，它们的扩张速度往往比为居民提供水和公共安全等基本必需品的基础设施和公共服务要快。一些城市在快速增长的情况下提供比其他城市更有效的基础设施和服务，并且有些家庭和社区比其他家庭和社区获得更好的服务，这些服务的获得不单纯是公民的需求，而只是城市发展到一定水平提供的均等化服务。[5]第二，政府是否提供的公共服务就是好的。Walle (2016）通过研究政府提供公共服务失败的案例，发现公共服务失败会给公民、公共组织和社会带来巨大的后果，他认为公共服务失败导致的社会不平等需要在未来的研究中发挥突出作用，为后续研究这种失败的过程、原因和后果以及公私差异制定了新的研究议程。[6]Hodgkinson (2017）等人认为提出要构建公共价值网络和公共服务网络框架，将公共服务研究定位于公共部门，明确复杂的价值创造网络，主张公共部门更广泛地参与公共服务管理。[7]政府在提供公共服务的同时，在对公共服务的管理上也面临着困难，Huque和Grace (2018）从2000年开始就对香港的实际个案进行研究，认为有些公共服务例如医疗和教育等，是可以看到其具体性质，但有些公共服务却被公众所忽视。随着政府强调产生可见和可量化成果的领域，它们忽视了必须向公众提供一些无形服务，这些领域的业绩不佳可能导致公共部门的重大危机。[8]第三，政府与公民达成的共同价值取向是否一致。Bryson (2014）等人认为新公共服务理论的公共价值治理，超越了传统公共行政和新公共管理，更加强调公民权和民主。[9]要实现政府与公民的共同的价值取向，Rauh (2018）从新公共服务中的伦理问题出发，指出结构性伦理问题在官僚机构和民选权力机构之间不断变化的关系中得到解决，但解决剩余道德问题的办法是回归服务道德。为了使政府与公民达成共同的价值取向，Pablo (2018）在研究发展中国家的个人就业决策时，发现决定因素是公共服务动机的强弱，它会影响到其选择政府、非营利、营利和学术四个不同领域的工作。[10]


新公共服务理论的三大困惑的成因与反思


　　综上所述，通过西方学者的反思，明晰了新公共服务理论在实践中的三重困惑。我国进入到新时代，要构建人民满意的服务型政府也将面临此三重困惑。当前针对三重困惑产生的原因主要是从西方学者的视角出发进行研究，虽然推进了对新公共服务理论的认知，但无法从辩证唯物主义的理论高度上准确揭示其背后原因。反观国内近年来发表的关于新公共服务理论的论文，主要是认为新公共服务理论在理论层面上还不能称之为一个理论，并且在实践层面上未能提出有效的具体实践措施，从诞生之日起，就有着天生的实践理论的不足。[11]迄今为止，国内学界并没有形成反思新公共服务理论的系列文章，其原因与中国政府的行政改革和构建服务型政府迟于当代西方政府有关，也与国内学界对此问题研究的缺乏重视有关。基于对上述文献的梳理，本文拟从西方学者反思新公共服务理论的视角入手，梳理西方学者对新公共服务理论的三大现实困惑的成因探析，并运用辩证唯物主义对新公共服务理论进行反思，为建设人民满意的服务型政府提供新的理论预设、价值内涵以及制度安排路径，使之更好地符合中国的国情，促进建设人民满意的服务型政府。

　　二、新公共服务理论三重困惑的致因：西方学者的反思

　　新公共服务理论是舶来品，现有研究对其理论困惑的解释主要是从西方的角度出发，认为新公共服务理论三大现实困惑的成因，是其产生的历史背景、社会环境、实际情况和发展历程所造成的。

　　（一）新公共服务理论的“历史维度”

　　从历史维度来看，对西方现代性起源的哲学思考上，公民追求事物“新”的本质。公民提出新需求可作为公共利益的表达，就应得到满足。在20世纪60年代西方的学生运动中，斯特劳斯指出现代性的本质是“青年造反运动”，其逻辑思维是：判断好的唯一标准就是新、更新、最新。[12]新公共管理和新公共服务等理论，都在突出一个“新”，其已经忽略了在万物皆在发展的前提下，一味只追求“新”，在这一过程中，依然存在“好与坏”“对与错”的标准。[13]新公共管理理论引用市场经济理论，把“企业型政府”作为“新”的理性技术化推动政府改革，此乃实践中的创新之举。新公共服务理论的“新”在于重申民主价值在公共行政中的主体位置。但新公共服务理论在效率与公平之间寻求平衡点的实践理论尚未形成，势必会导致新公共服务理论在实践中的不足。[14]对于新公共管理理论来说，新公共服务理论是思维方法上的变革。新公共服务理论虽在内在的形而上学上，实现了对新公共管理理论的超越，但对于“公平性”这一基点，新公共服务理论还在寻求形而上学的探索，因其批判现实存在的“制度”和“理论”只是一种超越现实的憧憬。当然，否定新公共服务理论形而上学“新”的探索，将弱化追求公平的初衷，毕竟实现真正的超越是要从公平与效率两个方面突破。

　　新公共服务理论把民主摆在第一位，是以实现公民公共利益为前提，并保障公民权利。但历史经验证明，公民需求可从不同方面去考察和评判，但首要和决定性因素是公平性。公共行政官员在公共利益与公民权利之间要找到平衡点。新公共服务提倡从掌舵走向服务，其民主价值取向既追求效率也追求公平。新公共管理的职能转变要求政府由管理转向服务，其改革的路径是以市场为导向，突出效率，把市场化与竞争化的市场模式引入政府的实际工作之中，结果却导致公共利益与公民权利的缺失。[15]在新公共服务看来，政府角色的转变是为社会领航，公共行政官员基于价值的共同领导实现公民的公共利益需求，保障公民权利。因此，要做到：（1）协助公民以及所在社区认识其需求；（2）协调和整理公民与社区的愿景；（3）担任沟通的桥梁和促进因素。此刻，公共行政官员是作为权利领域的公共产品，也是各方利益团体实现各自目的的民主表现形式。

　　（二）新公共服务理论的“理论维度”

　　从理论维度来看，新公共服务理论批判新公共管理理论推崇的市场竞争模式和企业管理价值观。在此之前，已经出现了对现代公共管理理论的反思与批判，集大成者包括法默尔、福克斯和米勒等。公共管理是现代性的一个标杆，法默尔却透过后现代主义的透镜重新想象、解构、去领地化、变样，来对公共管理这一现代性之核心思想否定。[16]并且他从特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神和解释学等领域对现代公共管理理论的局限性进行反思与批判，认为现代公共管理理论过于强调“宏大叙事”或者“元叙事”的所谓“真理性”和“合法性”的阐释。并且，福克斯和米勒在《后现代公共行政》的书中解释“现代性”也是用一种“元话语”来证明其自身“合法性”的科学，并且依赖于某种宏大叙事。[17]

　　新公共服务理论对于“后现代”的“元叙事”的批判就在于批判其“合法性”。利奥塔认为后现代主义的核心也是要考查“合法性问题”，体现为“后现代”对于“元叙事”的质疑。[18]对此，登哈特在书中表明：“现在存在着一种公共行政的合法性危机，在这一危机中，理论的统一性基础无法反映或者回应公共行政领域中的参与者———包括那些理论家、实务者以及公民等———的要求。”[19]可以看出，“理论的统一性”是相对于新公共服务理论存在的“合法性危机”来说，且认为“合法性危机”是不能满足实践的要求，体现出新公共服务理论更多是一种呼吁还有倡导，谈不上实际的要求，这将导致在政府实际操作层面上不能提供给公民更好的公共服务，未能形成具体的实践方案，最终变为一个空想主义的理论困境。

　　（三）新公共服务理论的“实践维度”

　　从实践维度来看，公共利益和协作领导的价值体现在“效率”与“公平”之间的取舍，直接影响到政府与公民如何达成共同的价值取向，原因在于：

　　第一，新公共服务理论的支持者认为，公共利益的概念对公共行政及其相关工作至关重要。但McGinnes和Ostrom在研究Vincent和Tiebout的着作的时候，发现其与公共服务理论之间的紧密关系具有讽刺性，认为公共服务理论给政治研究带来了“效率”在公共政策中的重要性，却提出在多中心的秩序中，个人或社区的关系可能出于各种原因会追求其他目标，如问责、公平或可持续性，势必会抛弃“效率”。[20]

　　第二，在新公共服务理论中，寻求公共利益的共同观点是基于对价值的公开、公平的环境、知情的讨论。公民对政府的信任和信心是基于政府政策是否注重公共利益的价值观念，当政府机构提高社会福利和公共利益时，公民信任和支付城市投资的意愿增加。它与新公共管理截然不同，新公共管理理论基于自利性的个人选择的集合，被假定为确定和实现政策目标的最佳方法，推行企业家政府，鼓励公务员与企业家一样行动，保障政府运行如市场般的效率性。并且，新公共服务理论认为公共价值的正确仲裁者必须是一个集体公众，在超越效率和高效性的价值观上，应继续质疑对自利性与公共价值之间的判断。越来越多的研究表明，新公共服务理论提倡的公共价值和规范是不可或缺的，在实践中可以实现政府与公民达成共同的价值取向，并引导价值取向。新公共服务理论的研究者还发现，良好的公共服务动机是价值取向的目标，拥有公共服务动机的公务人员在进行公共服务之时，绩效也会得到积极提高。[21]并且，公共服务动机和组织文化之间存在相互影响，组织文化调节公共服务动机对组织起到承诺的作用。[22]

　　三、对新公共服务理论的反思：辩证唯物主义视角

　　理论的产生不仅是建立在对于现实存在问题的分析和解读之上，同时也建立在对现有范式解构的基础之上。新公共服务理论肇始于登哈特，并在理论建构中，理性与批判性地汲取传统公共行政和新公共管理的精华，重新明确公共行政领域中民主价值、公共利益和公共服务的规范性位置，定位政府部门既不掌舵也不划桨，而是具有完善整合力和回应力的提供服务的公共机构。但是，从诞生到发展，新公共服务理论固有的不足和困境一直受到广泛的争议，理论与实践上的不足是导致三重困惑的原因。相对于西方学者从“历史维度”“理论维度”和“实践维度”的三个维度来解释新公共服务理论的三重现实困惑产生的原因，要想新公共服务理论中国化，必须要用辩证唯物主义的视角，重新审视新公共服务理论。

　　（一）效率与公平的博弈：反复与上升

　　纵观公共行政百年的宏大叙事，效率与公平的博弈是推动公共行政自身发展的内在动力。公共管理理论经历了传统公共行政、新公共行政、新公共管理、后现代公共行政和新公共服务几个阶段，每一阶段都有其丰富的理论基础，说明了公共管理理论的认识具有反复性，并且受到了主客观条件的限制。这也引发了沃尔多对于效率与公平的思考，其认为传统行政学拥有实用主义、功利主义和实证主义的哲学基础。工具性手段所取得的效率体现出传统行政学的实用主义哲学基础；公平前提下对待每一个人，争取到最大的幸福人数是功利主义的表现；形而上学中无的放矢和捉摸不着的无形标准是实证主义所反对的，要用实证和实际的数据来替代形而上学。[23]

　　具体而言，在传统公共行政中，政府被抽象为高度的“理性人”，韦伯式的“科层制”理论保证了政府的高效运转，却也使得公民与官员无一不在这种高度制度化的理念中被遏制了自主性。新公共行政批判了传统官僚制与人的权利之间的矛盾，然而，这种过于强调自由意志的行政理念与社会发展必然会脱节，政府的冗余与威权暴露了新公共行政的缺陷，其中，以经济危机中的市场失灵最为显着。并在老公共行政之上强调了“公平与正义”的政府行政价值。再到新公共管理改革运动，新公共管理理论指出政府的办事要突出效率，主要是因为经济的低迷，使得社会在价值与效率的博弈中不得不又偏向后者，并急需后者来重振社会发展，政府的行政取向重新回归到效率与经济发展。再到新公共服务理论对于新公共管理理论的批判，提出公共权益的最大限度保障和民主参与，不仅考虑行政经济、效率、效能，还更加考虑公平与公正。

　　因此，人类在找到一条真正的公共管理真理的路上并不是一帆风顺，这就决定了人类对于公共管理理论的正确认识需要一个漫长的过程，是在从实践到认识，再从认识到实践的一个反复的过程中实现的。对于新公共服务理论来说，它不是公共管理理论的尽头，因为认识同时也具有反复性和无限性，认识的主体与客体是会随着时代的变化而变化，作为公共管理理论认识基础的公共管理行为实践也会不断发展，因此，对于新公共服务理论的认识是一个永无止境的认识与实践的过程，而不是仅仅停留在新公共服务理论对于新公共管理理论的批判上，未来也会有新的公共管理理论的出现。

　　（二）新公共服务理论的论证不具备严密的逻辑性

　　新公共服务理论的论证不具备主观与客观、理论与实践的具体的、历史的统一，体现在其不具有严格的自洽性和一致性、严密的论证性和高度的确当性。当回归到批判的本身，同时是对后现代公共行政深度解构之后的回答，新公共服务理论并未提出新的条件性与具体性的要求，而是照搬过去对于新公共管理理论的认识，认为新公共服务理论已经超越了历史条件，把新的历史条件直接放入到运用之中，这就会脱离实际。新公共服务理论吸收了后现代主义的怀疑论态度，对现代公共行政中的“真理”性叙事加以质疑。同时，在论证新公共服务理论的可行性条件和具体上，新公共服务理论采用的观点是吸取历来出名的学者的学术着作和经典名言，从中提取出适合自身观点的论证素材，企图用一种观点推翻另一种观点，这是一种片面的认识。

　　在论证逻辑上，新公共服务理论的论证是不够严密的。这点可以通过提出的两个目的看出：第一，新公共服务理论认为在公共管理领域中的建议和倡导统一后，通过把公共价值与公共利益两者相结合形成民主价值观，进一步把公民权和公共服务作为公共管理领域中的规范性基础；第二，新公共服务理论认为行政组织要围绕着其原则与想法提供理论框架支持，进而为它们提供一个一直都缺少的名称和表达方式。这两个目的在整合后难形成一个完整的逻辑闭环，单纯地把公共价值与公共利益两者相结合而形成的民主价值观难以体现自洽性，在缺少的名称和表达方式上实现不了确当性。登哈特曾在书中这样描述到：“新公共服务理论更多提供的是一个未来观点，可以通过这个观点憧憬未来，可以预期到未来的公共服务是由政府提供，通过公民参与和协商对话实现公共利益。”[24]登哈特对于新公共服务理论是建立在前人理论基础上进一步的建议与倡导，寻求多方价值和技术支持。同时，与“经济人”理性预设不同的是，新公共服务理论支持公民个体分权的政治生活形式，却把论证方式变为无需论证的道德层面，缺乏严密的论证性和高度的确当性。

　　（三）新公共服务理论的实践性不足

　　新公共服务理论认为政府应该要彰显出提供公共服务的重要性，指出政府应该提供服务而非掌舵，更应该定位于自身是负责任的参与者，促进公民之间的参与性的对话。从实践和认识的辩证关系出发，必须反对脱离实际的纸上谈兵，新公共服务理论把其理论作为检验认识的标准，以对新公共管理理论的批判作为实践的指导，这产生的后果是片面夸大认识的能动作用的唯心主义错误，不承认实践决定认识、忽视认识能动作用的形而上学错误。

　　第一，新公共服务理论认为从实践的角度，政府作为服务者和协调者，提供给公民一个平台进行协商。但在此过程中，从政府与公民的责任定位来看，以往的传统行政管理的责任理论已不再适用，无法确定政府的责任和公民责任，出现责任真空状态。新公共服务理论对于责任的划分也没能给予明确的界定，势必导致公民权利保障不能完全到位，易产生福利依赖、政府无限责任等问题，这也使得新公共服务理论提倡的权力共享、责任共担机制停留在理论层面上描写，在实践中尚有不足。为此，作为实践不足的补充，新公共服务理论提出了公共服务动机来解释责任感，认为拥有良好公共服务动机的政府和工作人员会具有强烈的责任感和服务意识。[25]

　　第二，新公共服务理论指出公共利益是目标而非副产品。政府希望搭建一种新型的公共服务技术平台，这一平台基于新公共管理哲学，支持准市场中公民的公共服务，保障公民的公共利益。[26]但在实际的运行中，通过公民的参与协商是很难达成一定共识的，并且公民的需求是否代表公共利益还有待商榷。新公共服务理论强调公民参与的重要性和对于公民公共权益的保障，对于如何通过协商后进一步地确保公共利益却没有给出可实践的方案，这样的认识导向不仅没有推动实践活动，也不符合对于事实本质规律的认识，只会把实践活动导向另一个方向。

　　第三，新公共服务理论认为公民应战略地思考、民主地行动。通过推动和倡导公民来参与政府政策的制定，进一步培养公民的责任与风险意识。而现实情况是，学者在研究公民参与政府政策制定时发现，公共部门会有“风险承担”和“风险管理”，并且更为突出的问题是“问责制”。政府要求这些公民对其行为负责，似乎需要减少分层控制结构支持更小、更灵活的手段。与此同时，保护公共问责制仍然难以实现，尽管这样做的尝试越来越明显。但最终大多数西方民主国家仍在尝试根据现有信息做出最佳决策解决维持适当风险的微妙实际问题，接受一个不确定的世界。[27]

　　第四，效率与民主一直是公共管理领域讨论的重心，然而在解决效率与民主两者平衡这一问题上，新公共服务理论缺乏可行性的执行方案，做不到理论指导实践。新公共管理理论对官僚制的层级理论的批判，虽找不出更好的替代方式，但其引进的市场经济竞争模式很大程度上解决了传统官僚制僵化的体制问题。并且通过公共服务中的官僚主义改革，实施形成了一站式综合服务，却也发现效率与民主在制度制定程序上存在被弗雷德·里格斯称为“异端规则”的现象中提出的棱形社会的特征。[28]

　　四、新公共服务理论的完善与未来生长点

　　总体来看，可通过借鉴西方行政改革的有效成果和廓清新公共服务理论存在的现实困惑，以此来更加清晰构建中国服务型政府的路径。新公共服务理论提出的以重视民主、公民权和公共利益服务为前提的理论框架是对以往理论框架的一种新的探索，扬弃基于经济理论中效率优先和自我实现利益为主导的行政理念，可以推动政府从管理到服务。[29]新公共服务理论视角是行政改革一个很好的切入视角，对于构建我国服务型政府有所裨益，但要实现新公共服务的中国化，依然需要更进一步的研究。因为公共管理理论的发展不是一蹴而就的，而是随着“文化”形式沉淀下来的。美国新制度经济学派代表诺斯指出：“各个国家由于其文化遗产和政治决策规则的差异，就决定了它们之间的道路”。[30]因此，人民满意的服务型政府在新的治理环境下应通过何种方式得到完善，以解决社会转型中发展不平衡不充分的矛盾，则是基于行政改革和模式创新的重要考量。

　　首先，在规范性的立场上，可以看出新公共服务理论比新公共管理理论更可以兼容并蓄，在新公共管理理论追求效率的前提下，需要一个以价值为基础模式的新公共服务理论。公共服务要依托管理，而且由于电子政务的发达，公共管理更加具有效率性，提供的公共服务更全面与周全，利用电子政务的优势，减少了官僚作风，提高了公共效率。同时，电子政务的提升实现了公共行政的现代化和质量提高，增加了公共服务中的公民互动性和用户导向性。

　　其次，当前新公共服务理论的现实困惑，不可能通过纯粹的技术改进成功在某一行政范式的框架内解决。这种情况需要在更广泛的政治和文化背景下重新审视。新时代要求对原则和机制采取新的方法治理。新公共服务理论追求效率与公平，从定义上来说是一种相当惯性的结构。这种特质积极的后果多于消极的后果，但是目前许多方面的情况完全不同。在迈向国家治理现代化中，旧的行政方法没有有效地工作，新的行政范式还在探索之中，我们正戏剧性地进入一个充满挑战、不确定性、危险和机遇的新时代。除非能够找到足够的智慧和意志力来进行改变，使新的行政范式与民间社会交叉在某些点上满足新的需求和愿望，。

　　最后，新公共服务理论的未来生长点应该是更加扎根于中国的具体国情。让人民满意是服务型政府的本质，是机构改革的最终目标，因此要内化于心、外化于行，进一步推动全面建设服务型政府在新时代迈上新征程。从学科发展的视阈来看，虽然中国的公共管理理论相对于西方的公共管理理论一直处于落后的地位，真正地把公共管理理论引入中国是改革开放以后，但研究者主要停留在翻译、引进，提出原创性的公共管理理论并受到国际与国内的认可，尚有一段很长的道路。反思如何客观、公正、理性地看待新公共服务理论，有助于探寻出属于中国的超越“新公共管理”和“新公共服务”的公共服务的“第三种范式”。“第三种范式”是从公共利益的主体属性及其自由维度出发，要求坚持人民代表大会制度和中国共产党的领导地位，推进基本公共服务的均等化原则，并从整体上拓展并畅通公民有序参与公共决策和社会管理的途径，建立一种具有包容性的公共服务体系，为走向“自由人的联合体”提供社会准备。[31]

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