完善军事行政执法救济制度探讨

摘要：在新时代背景下，军事行政执法作为军事法治体系中的重要一环，有必要审视其存在的主要问题，并有的放矢地进行改革，以适应构建中国特色军事法治体系的要求。当前，法治意识不强、机关责权不明确、执法透明度不高、执法力度不严、法律保障不力、监督机制不健全、救济机制不完善是存在的主要矛盾，建议从培养法治思维和法治方式、明确机关权责边界、增强军事行政执法透明度、坚持全面从严治军、建立军事法律顾问制度、健全军事行政执法监督机制，并从完善信访制度、改革军事行政申诉制度、建立军事行政复议制度、推广军事行政诉讼制度四个方面完善军事行政执法救济制度。

　　关键词：军事行政执法； 军事法治体系； 制度；

　　Abstract:

　　Enforcement of military administrative law is an important part in the system of military laws. In the new era it is necessary to recognize the existing problems in this respect so as to carry out the reform and to adapt to the requirements of constructing the system of military laws with Chinese characteristics. At present, the problems present themselves mainly as the weak law awareness, vague institutional responsibility, loose and non-transparent law enforcement, ineffective legal protection, imperfect supervision mechanism, and unsatisfactory relief mechanism as well. It is suggested that we should cultivate the thoughts and conception of ruling by law, clarify the boundary of institutional authority and responsibility, enhance the transparency of enforcement, persist in running the army in an all-round and strict manner, establish a system of military legal advisers, complete the supervision mechanism, improve the system of petition letters and visits, reform the system of military administrative appeals, establish a system of military administrative review, and promote the system of military administrative litigation to improve the relief system of military administrative law enforcement.

　　Keyword:

　　military administrative law enforcement; mechanism; reform;

军事行政执法

　　党的十八届四中全会提出"全面推进依法治国",总目标是构建中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。继中共中央全面推进依法治国决定之后，中央军委随即提出新形势下依法治军、从严治军的决定，这是全面提高国防和军队建设法治化水平、实现党在新时代强军目标的重要举措。军事行政执法是军事法治体系中的重要一环，构建完善中国特色军事法治体系，有必要研究军事行政执法机制现状，并有的放矢地提出改革建议。

　　一、 推进军事行政执法机制改革的重要意义

　　改革军事行政执法机制具有多方面意义。一是改革是法治军队建设的必然要求。一个现代化国家必然是法治国家；一个现代化军队必然是法治军队。军队建设离不开法治的支持，官兵离不开行政依法执法的利益保障。实现强军梦不仅要依法执法，而且要执法从严、违法必究，只有这样才能确保部队安全管理无空档、战斗力建设无缺位。二是推进军事行政执法机制改革是军事法治体系建设的客观要求。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》明确提出，要构建完善中国特色军事法治体系，形成系统完备、严密高效的军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系、军事法治保障体系。在新时代背景下，我军必须从立法体系、执法体系、监督体系和保障体系等多维度出发，构建中国特色军事法治体系。依法治军、从严治军，重在严格执法，从源头上规避违法或侵权等行为。进一步完善行政执法，有利于加强法规的执行力度，进而有利于构建完备的法治体系。三是推进军事行政执法机制改革是治军方式发生根本性转变的重要体现。努力实现"三个根本性转变",就是要求治军方式从单纯靠行政命令的做法向依法行政的根本性转变；从单纯靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作的根本性转变；从突击式、运动式抓工作的方式向按条令条例办事的根本性转变。军事行政执法机制改革，正是契合了新时代"三个根本性转变"治军方式的重要举措。四是推进军事行政执法机制改革是军事政策制度改革的重要内容。要扎实推进政策制度改革，加快构建现代军事政策制度体系，坚决破除各方面体制机制弊端，坚定不移地把改革进行到底。军事行政执法机制改革是军事政策制度改革的题中应有之义，推进军事行政执法机制改革，形成精准高效、全面规范、刚性约束的军事行政执法体系，有助于加快实现军事政策制度改革目标。

　　二、 现阶段军事行政执法机制存在的主要问题

　　（一） 法治意识不强

　　法治意识是新时代军事行政执法人员必备的基本素质之一。法治意识涉及法律知识、法律素养、法律服务意识等。强大的法治意识是军事行政执法人员依法执法、高效推进工作、保障军人权益不受侵犯的第一道防线，是保证军事执法公正、廉洁、高效的基石。党的十八大以来，我军行政人员的法治意识有了明显的提高，但是依然存在法治意识淡薄、随意处罚、盲目执法、违法决策等以个人意志为主导的现象。另外，行政人员法治意识不强还表现在法律知识空白、执法理念陈旧等方面。

　　（二） 机关权责不明确

　　机关权责不明确是产生军事行政执法矛盾的原因之一。机关令出多门，部队忙乱应付，出现了军事执法的缺位和越位问题。机关忙、部队工作压力大，究其根本原因就是机关权力与职责、权利与义务不明晰，指导不规范，主观随意性大[1].特别是在中国特色军事变革转型时期，联合作业现象增多，国防经费和国防资产共同使用现象增多，干部多头管理现象增多，权责不明，都直接导致了违纪甚至违法现象的发生。

　　（三） 执法透明度不高

　　依法治军关键是依法治权。军事行政执法透明体现的是军队公平正义，提高"可见度"是军事行政执法机关依法执法的重要标志[2].执法透明度不高，主要体现在决策不公开，执行难以服众，执法过程不受监督，尤其在干部晋职、士官选改、接收兵员、住房分配、伤残认定等官兵关心的热点敏感问题上表现较为突出。规范军事行政执法，提高执法透明度，可以有效避免冲突纠纷，有利于提高行政部门满足官兵知情权，有利于遏制腐败，提高行政部门的办事效率和权威性。

　　（四） 执法力度不严

　　鉴于执法意识不强、惩治机制不全、监督机制不力等原因，执法力度不严也是主要问题之一[3],主要表现在两个方面。一是少数领导依法决策意识不强。当前，以言代法、以权代法、感情大于法、进行降格处理、隐案不报的情况已大大减少，军改成效显著。但是，少数领导依然存在决策前未经严格研究调查、表态时意气用事、出事后追悔莫及的情况。二是部分干部依法行政意识较弱。遇到问题先问领导如何指示，再看本单位政策是否允许，而很少对照条令条例解决问题，影响了法规的正常运行。在行政过程中存在的疏于管理、管理乏力、不严格按规章和程序执法、徇私舞弊等随意执法的情况，导致了一些不良后果。执法力度不严，严重背离新形势下依法治军、从严治军的主题思想，是违规、违纪、违法、犯罪行为发生的温床，是军事行政机关亟待摒弃的陈旧观念和行为。

　　（五） 法律保障不力

　　法律保障是军事行政执法必不可少的支撑因素。现阶段，我军法律保障不足主要表现在，法规制度不够完善、运行机制尚不健全、责任制方面尚不明晰等方面。造成法律保障不足的因素有很多，尤其是法律人才匮乏会直接影响机关依法决策、执法组织缺少被指导的路径，甚至在法规制度或规范性文件制定、解读方面会出现不同程度的空白、衔接不到位、非专业的问题。法律人才是贯穿法治体系的最鲜活元素，在新时代高度重视法治的背景下，亟待提高法律人才的地位，使其充分发挥指导和服务执法的作用。

　　（六） 监督机制不健全

　　执法监督是军事行政执法有效进行的必要手段。在法治军队中，科学完善的监督手段和管理体系是军事行政执法公平公正运行的基础。执法监督机制不健全会导致执法机关失去权力约束，不利于督促和管理公权正确行使。在构建法治军队、严抓政治纪律和政治规矩的时代，我军专门监督程序尚不健全、层级监督还不够彻底。另外，党内监督、群众监督、社会监督等方面都有待形成严密体系，并以此来提升行政执法力。

　　（七） 救济机制不完善

　　当军事行政相对人因军事行政机关违法或不当军事行政行为使其利益或权利受到损害时，可依法向有关军事行政机关或司法机关请求撤销或变更其违法不当行政行为，从而使其受到损害的权利或利益得到救济。我军军事行政救济途径丰富，随着时代进步、改革深化，新的救济管道还为官兵提供了更多的庇护选择。从当前情况来看，救济机制平稳发展，但仍有不完善之处尚待改进，如信访制度、军事行政申诉制度、军事行政复议制度、军事行政诉讼制度等。

　　三、 改革军事行政执法机制的对策建议

　　（一） 培养法治思维和法治方式

　　当前，培养军事行政人员法治思维和法治方式的工作重点，应放在填补执法人员法律知识空白、提高法律素养、强化服务保障意识等方面。一是军事行政执法人员应该认清形势，不再故步自封、心存侥幸，从内心树立依法执法的观念。二是基层军事行政执法人员应加强学习各类法律法规，关注试点军事法院行政诉讼案例，为善于执法打好基础。在此基础上，还要注重军事行政执法人员的综合法律素质和能力的提高。

　　（二） 明确机关权责边界

　　解决机关权责不明确的问题，建议加大力度规范机关权力，促其有序指导。一是在划分权责之前，应做足前期功课，基于运作效果良好单位的有益经验，明确本单位多部门的权责划分。二是加强工作协调，润滑各部门"关节",使各部门运作更加高效，创造出更大的合力。例如，凡涉及部队综合性的工作，以及计划外增加的临时性任务，必须通过军政主官协调或批准；业务性工作，谁主管谁负责协调。三是畅通意见、建议的反馈通道，以积极的心态对待官兵诉求，并就合理部分进行及时整改，以"促团结、提效率"的目的为指导，有魄力地去除烦冗细节，使机关权责明晰。四是完善军事行政执法责任追究办法，明确对执法主体失职渎职行为的处理措施，增强法规制度执行刚性。

　　（三） 增强军事行政执法透明度

　　要多管齐下，提高军事行政执法的透明度、可见度。一是规范执法依据。为规范行使行政权，可以经过研究论证，将符合官兵利益的行政程序上升为法律，以法的形式固定下来，避免行政权的滥用和行政侵权行为的发生。二是规范执法程序。行政机关应依法严格按照法律规定的执法程序进行执法。这样既提高了执法效率，又避免了人为因素的干扰。三是加强执法监督管理，严格落实执法责任制，公开执法过程和结果，在保密情况下部分地借鉴地方听证制度，严格审核制度，着力构建有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系。四是进一步建设大信息化管控设施，从技术手段上压缩人为操作空间。就干部晋职、士官选改、士兵考学、技术兵选送、接受兵员等群众关心的热点敏感问题，根据各类选拔对象的标准条件、指标分配、素质考核、体格检查和各级推荐意见等，设计或改进软件系统，在计算机上对选拔对象资格进行自动审查，帮助党委研究确定系统筛选出的对象，同时官兵也可上网查阅和监督。这样既落实了军事法规，又满足了官兵需求，也减少了领导和机关办事机构的主观随意性，提升了军事执法水平。

　　（四） 坚持全面从严治军

　　坚持全面从严治军是加快实现治军方式"三个根本性转变"重要指示精神的实际举措，是军队法治建设进程中的必然趋势，对于进一步规范和制约权力运行、促进各级依法履职、维护官兵合法权益、巩固和提高部队战斗力，具有重大而深远的意义。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称为《决定》）明确提出，要加大军事法规执行力度，明确执法责任，完善执法制度，健全执法监督机制，严格责任追究，推动依法治军落到实处。从严治军不仅体现在对行政管理对象层面，就行政机关自身而言，要做到以下三点。一是弄清楚违法行政所要付出的机会成本是巨大的，头上时刻悬着一把法的利剑，要从思想源头、行为动机加以遏制。二是加强利用法律法规来惩治不良行政行为，使法的力量被实际运用起来。三是树立典型，对严格依法行政的机关和人员加以宣传，树立榜样，加大奖励力度。

　　（五） 建立军事法律顾问制度

　　《决定》强调，要建立军事法律顾问制度。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》也进一步明确，要完善重大决策和军事行动法律咨询保障制度，在各级领导机关建立以法制工作机构人员为主体、吸收专家和法律工作者参加的军事法律顾问队伍，为党委首长决策和部队行动提供法律咨询保障。因此，应大力加强军队律师队伍建设，建立并逐步完善军事法律顾问制度。法律顾问能够发挥力量的领域很广，如帮助党委首长断绝决策时可能出现的主观臆断、违规决策、随意拍板等现象；参与军事行动，为运用战争法作战方面提供服务，为组织开展法律战演练提供服务，既为指挥官决策提供法律意见，指导官兵学习和运用交战规则、驻军守则、条令条例，又担任军地公共关系联络员和对外事务协调员；参与军事诉讼，担任军事法庭的公诉律师、辩护律师，保证军事指挥权和军事诉讼的正确性，为解决官兵涉法问题提供服务。目前，军队律师在编人数较少，法律素质也普遍偏低。建议军事法律顾问工作条例在前期论证阶段，能够充分考虑各战区现实情况，为军队律师储备和配备工作提供指导性意见。

　　（六） 健全军事行政执法监督机制

　　专门监督是具体的、行之有效的监督方式。因此，要完善法治、司法、纪检、监察、巡视、审计、警备等专门机构的程序，还要健全部门内部实施法纪监督的制度，如行政执法机构及人员的评议考核制度、激励竞争制度、行政执法人员财产收入阳光制度、执法听证制度、情况通报制度等。综合来说，我军还应强化其他各项监督，健全规章制度，综合运用党内监督、层级监督、群众监督、社会监督等形式，以及信息共享、结果共用、军地协作等制度，形成监督合力，完善监督体系，以此提升行政执法力。

　　（七） 完善军事行政执法救济机制

　　1. 完善信访制度。

　　军队信访工作具有维护军人合法权益、部队公平正义、单位和谐稳定的重要意义。我军信访工作已进行多年，帮助官兵解决了众多问题，也在工作当中积累了丰富经验。目前，军队信访形势总体平稳，服务内容、方法和途径更加多样有效。但是，在面对新时代要求及深化国防和军队改革等诸多全新课题时，我军信访工作也需不断完善以应对新的挑战[4].

　　完善我军信访制度，建议着力处理以下四个方面。一是加大力度解决好伴随军队规模结构和力量编成改革纵深推进而带来的一些问题。例如，由于部队多次转隶导致责任主体不清，不少部队撤并降改，涉及个人进退去留的信访诉求；全面停止有偿服务导致经济纠纷类信访矛盾增多，出现了一些省份租户串联上访；转改文职人员、试点推进军衔主导军官等级制度、老干部服务管理改革等，涉及官兵权益一系列新的政策制度出台落地。二是顶层设计进一步调研论证优化，解决部分老旧政策与新形势不相适应的矛盾，如保险未接续的挂空挡问题，伤病残人员退役后重新鉴定伤残等级的问题，伤病残滞留人员移交需家人签字后才可接收的问题等。三是为应对集体访规模加大、频次趋高的动向，应加大军地联动、把握尺度，可与公安部门合作维稳。四是深入分析当前经济社会发展阶段党和政府优抚安置保障能力水平与部分退役人员对优抚保障水平的美好向往之间不相适应的矛盾，特别是长期以来复转退士兵指令性、计划性安置与政府主导岗位空缺数量及可提供的自谋就业金、待安置期间生活费、续交社保等财政支付能力之间的矛盾。五是随着国际形势、政治利益日趋复杂，预防、遏制和打击境外敌对势力也越发重要。境内外敌对势力千方百计地插手和利用信访问题，沾军必炒、涉军必炒已成别有用心分子的惯用伎俩，特别是逢大事之年、政治之年更是无孔不入，一旦军队信访问题被炒作放大，很可能引发不良的社会和政治影响。

　　2. 改革军事行政申诉制度。

　　依法行政是法治国家的内在要求，也是依法治军的必然选择[5].军事行政申诉是军人的民主权利之一，它既可以充分发挥监督作用，又有助于保护军人的合法权益，维护军队严格的纪律。

　　由于军事行政行为带有更高程度的强制性，且具有高度集中和高效率运行的特点，势必会增加侵权行为的比率。近年来，随着国家和社会改革、特别是军队改革的不断深入，军队各种行政争议屡有发生。例如，有的单位以提升干部、士官学历为由，强行克扣军人工资；有的单位强令不符合退役条件的军人转业或复员。作为内部救济方式，申诉成了官兵对有争议执法行为提出质疑、表达诉求、维护其合法利益的一种方便、快捷的选择。

　　《纪律条令》等法规对申诉做出了较为笼统的规定，但对申诉的范围和申诉的具体程序还未明确。目前，我军各单位官兵一般利用三种渠道来反映有异议的行政行为：主动地逐级提意见建议；上级收集意见建议时反映自己的诉求；通过军网公开网络页面，写下令自己困惑的问题。值得肯定的是，随着民主、文明、和谐、团结等价值观的深入普及，我军已形成良好的上下级互动方式。但不容忽视的是，这些诉求方式还不属于法定程序。鉴于目前的情况，应充分发挥申诉制度简洁高效的优势，从军事行政申诉的范围、条件、时效、证据、提交材料、处理结果或反馈意见等具体方面和程序进行规定，使军事行政申诉成为官兵切实可行的高效维权武器。在处理申诉问题时，应注意保护争议相对人的隐私，依法杜绝打击报复等不良后果的发生。

　　3. 建立军事行政复议制度。

　　通过行政复议加强对军事行政行为的外部监督，不仅可以教育行政行为的主体和相对人要依法办事，而且可以使军队的教育管理增加法律手段[6].由于国家对很多案件的管辖还没有明确规定，加之军队尚未全面实施行政诉讼制度，致使发生争议的相对人在本单位投诉无门，同时有关部门因职责不明，不愿积极处理，甚至相互推诿扯皮，造成一些争议久拖不决。这种情况牵扯了领导机关的精力，影响了部队的正常工作秩序，给当事人造成了一定的物质损失和精神痛苦。

　　建议建立军队行政复议制度，即当争议相对人对内部军事管理机关的处理不服时，可向行政复议委员会提出复议，寻找权利救济渠道。如果建立这一制度的条件尚不成熟，可在现有制度下完善越级申诉制度、网上申诉制度和首长接待日制度等，采用多渠道化解军队行政纠纷。

　　4. 推广军事行政诉讼制度。

　　军事行政诉讼能够发挥军事行政审判的司法利剑作用，强化军事司法权对军事行政权的监督制约，倒逼军事行政执法能力水平的提升。它既能通过个案审理纠治违法行政行为，又能体现制度确立，形成法律威慑，督促机关依法履职用权[7].2017年7月，广州军事法院、北京军事法院成为军事行政诉讼试点单位，受理第一审军事行政案件。2017年9月，北京军事法院正式受理的第一起行政案件并得到圆满解决。

　　当前，及时总结试点单位工作经验，进一步推进军事行政诉讼制度，可以从以下几个方面做起。一是高度注重发挥军事行政审判工作多元职能作用。审理军事行政诉讼案件，具有直接监督作用。要重视预防功能，坚持能动司法，宣讲军事行政诉讼制约和监督权力功能，强化各级领导机关依法决策、依法履职用权意识，减少和预防行政争议。要注重前置服务，引导协商调解，促成行政争议及早实质解决，防止小矛盾变大问题，影响部队安全稳定。要从多个视角认识和推进军事行政审判试点，在实践中提炼升华价值，拓展延伸工作平台[8].二是进一步宣传教育军事行政诉讼制度。北京和广州军事法院在试点工作中，认真进行巡回专题教育，采取编印普法读物，制作服务卡片、宣传挂图，开通咨询电话、服务网站等开展军事行政诉讼经常性教育。实践证明，广泛深入、耐心细致的宣传教育，一方面可以积极争取各级领导机关的理解认同，促进军事机关依法行政；另一方面，可以培养官兵的民主意识、权利意识、诉讼意识。今后，宣传工作还要加大工作力度，走开线上线下、多渠道和多样式的宣传路子，特别要注重全军性媒体宣传、试点区域部队宣讲。三是完善法规制度是进一步推动军事行政诉讼持续发展的重要任务，必须加强军事行政法规体系建设。军事行政诉讼主要是审查军事行政行为的合法性。当前，军事立法工作已具规模，但军事行政法规还不够健全，特别是保障官兵合法权益的配套制度规定还不能满足官兵日益增长的法治需求，因此需要依据我国宪法和行政诉讼法的相关规定，结合我军行政管理的特点和实际，加快推进相应法规制度配套建设[9].四是上级法院的监督指导是推进军事行政诉讼试点工作顺利开展的重要保证，必须坚决落实好请示报告制度。军事行政诉讼是一项新生事物，其政策性强、涉及面广。在处理案件过程中，试点军事法院严格落实工作纪律，从宣传教育、摸排线索到立案受理、法律适用等各个环节，加强向上级法院请示报告并得到有力指导帮助，推动了试点工作的全面展开。上级法院不仅集体研讨案情、把关定向，还指派业务庭领导亲临一线现场指导，面对面传帮带。今后，需坚持贯彻这一优良做法，上下联动，集思广益，促进有效办案，并为推广工作积累更多经验。

　　参考文献
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　　[6] 谢丹，徐占峰。军事行政复议制度构想[J].法学杂志，2009（7）：17-20.
　　[7] 姜明安。行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015:1.
　　[8] 北京军事法院依法妥善处理一起行政案件的实践及启示[EB/OL].（2017-11-21）[2018-12-17].//21.44.44.66/jsfy/contents/2399/24731.html.
　　[9] 樊文。军事行政诉讼受案范围研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2017:19.