基于宪法的法院与检察院定位及司法改革

【内容摘要】
中国的司法改革是一场重大的政治革命，是建设社会主义法治国家的关键步骤。其任务是：通过司法改革实现司法公正，以司法公正引领社会公正并促进法治社会建设；通过完善司法管理体制和司法权力运行机制，实现司法权力与其他国家权力的合理配置，健全各种权力行使的法律制度并形成相互制约关系，有效防治权力腐败以促进法治政府建设。不能将司法改革视为司法机关“系统内部”的改革，也不能将其理解为“司法技术”的改革，更不能将其简单地看成是司法权力再分配的改革。司法改革要卓有成效地进行，应首先依据宪法落实法检两院的宪法定位，而这也是构建“以审判为中心的诉讼制度”的宪政前提。
??【关键词】法检的宪法定位、司法改革的目标、以审判为中心的诉讼制度。

??经过多年的酝酿与探索，中国的司法改革终于在党的十八届四中全会后有了明确的方向和目标。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“公正”确定为司法的最高价值目标，明确指出司法改革的目标要求是“健全事实认定符合客观真相，办案结果符合实体公正，办案过程符合程序公正的法律制度”,“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”.为了实现这个目标，《决定》强调“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督”“必须完善”的“司法权力运行机制”,以及“规范司法行为”只有通过对刑事诉讼法的再修改来解决；对于刑事诉讼法的再修改，则必须“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”,舍此没有其他途径。而“完善司法管理体制”和“加强对司法活动的监督”,则通过再次修改刑事诉讼法也不能完全解决，还必须再度修改《人民法院组织??法》《人民检察院组织法》等相关法律，特别是建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的法律监督制度，实现最高国家权力机关和地方国家权力机关对司法活动的有效监督才能解决。
??自2014年以来，根据《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，我国法院系统和检察院系统在一些省市进行了“四项改革”试点。两年多的试点实践表明，法院、检察院以法官、检察官员额制和责任制改革为切人点，在推动人员分类管理改革方面有了相当进展，但就法官、检察官遴选人额和责任制的建立来看，已遇到许多难以解决的问题。司法辅助人员、行政人员的分类管理改革多数试点单位尚未进行。司法改革的推进呈现缓慢而艰难的态势。笔者认为，司法改革是国家的一项重大政治改革，是建设法治国家的关键步骤。不能将司法改革视为司法机关“系统内部”的改革，也不能将其理解为“司法技术”的改革，更不能将其简单地看成是司法权力再分配的改革。司法改革是以建设社会主义法治国家为目标，通过改革保障司法公正，实现司法权力与其他国家权力的合理配置，健全各种权力行使的法律制度并形成相互制约关系，有效防治权力腐败以促进法治政府建设，以司法公正引领社会公正促进法治社会建设，从而确保中华民族伟大复兴的中国梦得以实现。这是一场深刻的革命，其意义十分重大。《决定》指出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”,因此，司法改革要卓有成效地进行，必须首先依据宪法，落实宪法的相关规定。

??一、国家权力的分配与行使

??根据我国《宪法》第2条的规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是我国的国家权力机关。《宪法》第3条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”上述规定表明，我国的行政机关（政府）、审判机关（法院）和检察机关（检察院）都由人大产生，对人大负责，受人大监督。可见，行政权、审判权和检察权这三项特别重要的国家权力，也是由人大这个国家权力机关分别配置给“一府两院”来行使。这一规定同时表明，“一府两院”作为人大权力的执行机关是平行设置的，其地位是平等的，彼此间不存在隶属关系。根据《宪法》第57条和第58条的规定，全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会行使国家立法权。可见，在我国，立法权高于行政权、审判权和检察权。《宪法》第89条规定了国务院的18项职权，第107?109条规定了地方各级政府行使的各项职权。这些规定严格界定了行政权行使的范围。《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”上述规定是“一府两院”依法独立行使各自职权的宪法依据，在权力划分上是十分明确的，没有重叠或者交叉。因此，“一府两院”间存在着分工负责的关系。同时，这三项国家权力的行使虽然都以建设高度文明、高度民主的社会主义国家为目的，但是国家权力的行使不仅需要有严格的制度约束，而且需要权力之间的相互制约。这种制度约束和相互制约是规范权力行使、防止产生腐败的有效方法。因此，不仅应进一步完善“一府两院”行使权力的法律制度，而且也应通过法律??精心设置“一府两院”互相制约的关系，把管住权力的法律笼子编织到位。

??二、如何落实两院的宪法定位

??长期以来，由于受传统的权力行使方式的影响，法院、检察院被当成是政府下面的一个部门，并没有与政府平等的待遇。正因为如此，法院、检察院的司法行为不具有与政府的行政行为一样的威信；司法文件在人民群众眼里不具有政令或者政府“红头文件”那样的权威；在某些官员眼里，法律只是自己行使权力的工具，是用来管别人的，不是管自己的，因此，法院、检察院如何执法自然也应当听自己的；法律的崇高性，甚至在一些法律工作者心里也底气不足，因为习惯了 “权大于法”的思维逻辑，往往在权力和法律发生冲突时，总是屈从于权力，宁可让法律丧失权威。例如，“公、检、法、司、安”这种笼统的提法，将法院和检察院同政府下面的部门并列，显然贬低了法检两院的地位。这既不能正确体现司法机关的应有位置，也不利于正确体现法律在治国中的突出地位。依照宪法规定，最高人民法院、最高人民检察院同国务院应为平级单位，在干部级别配备上自然也应对等考虑。然而，目前的情况普遍是：县级法院的院长、县级检察院的检察长均为副县级（副处），副院长、副检察长多为副科级，一般法官、检察官仅是科员。难怪他们在许多执法场合感到人微言轻，即便多么正确的法律意见说出来也不比行政领导的指示更具有权威性。这种情形十分不利于法治国家建设。
建议依照宪法的精神，县一级法院、检察院与县政府同为正县级机关，院长、检察长提升为正县处）级别，副职为副县（副处）级别，审判员、检察员为正科级别（相当于县级行政机关的科长、局长）。以此类推，各级法院院长、检察长及法官、检察官的级别，均与同级政府官员配备相当，即院长、检察长与政府主官同级，副院长、副检察长与政府副职同级，审判员、检察员与政府下面的部门负责人同级。这样的配备不只是为了在形式上符合“一府两院”平行设置的宪法规定，更重要的是为了让执掌司法权的机关和司法人员在建设法治国家的艰巨任务中充分发挥其职能作用，担当起肩上的责任。当然，提升法官、检察官的级别待遇，要同法官、检察官的员额制、责任制、遴选制改革结合起来一并进行，才可能产生积极效果 。 ?? 有一种意见认为，司法机关应当“去行政化”,法官、检察官应取消行政级别。笔者认为，司法机关“去行政化”是对的，因为它不是行政机关；过去由于太行政化因而冲击了“法律化”,因此“去行政??化”应是当前司法改革的重要内容。但是，在我们这样一个官本位意识尚浓的社会环境中，过早地取??消法官、检察官的行政级别，也许更加不利于法治权威的形成。所以笔者主张，先按宪法规定将两院地位及法官、检察官的级别提升到位，待将来条件成熟了，再取消法官、检察官的行政级别。


      三、一府两院”的相互关系


??根据宪法的规定，“一府两院”分工负责行政、审判和检察事务，这一点是十分明确的，且三者的权力边界也十分清楚。《决定》之所以还要特别强调法检两院必须依法独立行使审判权和检察权，主要是为了纠正长期存在的“司法从属行政”的错误观念，及因此带来的行政权对司法权的非法或不当干预。“一府两院”各自行使法定权力，是“独立行使”并非“孤立行使”,三项权力之间存在着诸多法律关系，这些关系会因法律设计的不同而不同。
??例如，办理刑事公诉案件，政府的公安机关、人民检察院和人民法院都参与其中。倘若诉讼运行机制（即刑事诉讼法的构造）是以侦査为中心的，则侦查形成的结论必将贯彻到起诉和审判。为了保障侦査结论能够贯彻到起诉和审判，法律设计必然强调三机关的相互配合，并以具体程序制度来保证这种配合。公诉机关和审判机关只能配合公安机关，以其侦查结论作为起诉和裁判的依据。如果侦査结论正确，案件处理结果也就正确；如果侦查结论错误，起诉和审判都将一错再错，无法让“每一个司法案件”都实现“公平正义”的效果。倘若诉讼运行机制是以审判为中心的，则侦査仅是起诉的准备步骤并为起诉服务；公诉机关对提起公诉全权负责，必须对起诉的事实和证明起诉事实的证据的真实性、合法性进行严格审査。为此，公诉机关必须对侦查行为的合法性进行实质性的监督，排除非法收集的证据和其他不适格的证据，以保证起诉的合法性和准确性。审判机关则通过审理活动，充分听取控辩双方的陈述和意见，严格审查控辩双方提出的证据，查明案件事实，正确适用法律，对案件作出公正裁判。这样的诉讼运行机制必然强调三机关之间的制约关系，在侦诉关系上强调公诉对侦查的制约，在诉审关系上强调审判对公诉??的制约，否则就不能叫“以审判为中心”因此，在刑事诉讼程序中，是选择“以侦查为中心”的诉讼构造，还是选择“以审判为中心”的诉讼构造，本质上涉及政府与司法机关的关系问题。总之，在行政、审判和检察三项权力之间建立科学适当的制约关系不仅有利于三项权力的独立行使，而且更有利于三项权力的正确行使。然而，目前这种科学适当的制约关系尚未形成。目前的情况是，法院可以通过行政诉讼纠正政府错误的或不当的具体行政行为，但这仅限于行政相对人提起诉讼的场合；检察机关可以对触犯刑律的行政官员提起公诉，但这仅限于追究行政官员个人已经构成犯罪的违法行为；而政府可通过行使行政权力在司法行政??方面制约两院。这种体制往往直接影响两院权力的独立行使。
??因此，现有的这点制约关系根本起不到三项权力之间通过相互制约进而防止权力滥用和防治腐败的作用。习总书记一再强调“要把权力关进制度的笼子里”,构建“一府两院”之间合理的、健康的相互制约的关系便是一个重要的“笼子”,这个“笼子”目前可以说是似有若无。现行《宪法》只规定了 “一府两院”应受人大监督，至于人大如何监督，《宪法》只原则性地规定了 “一府两院”向人大负责，并无具体的监督规定。因此，人大对“一府两院”的监督也是相当形式化的，并未建立起严密有效的法律监督的“笼子”这是我国目前法制状况中最为薄弱的环节，也是权力滥用和腐败频繁发生的重要原因。只靠党规党纪去制止腐败不可能最大限度地达到遏制腐败的目的，只有通过构建纵向和横向两种监督制约法律规范，把三项权力的行使关进“笼子”里才能有效地遏制腐败。

??四、完善法律监督制度的构想

??笔者认为，“一府两院”之间的相互制约关系重点在限制权力的滥用。例如，根据现行《宪法》第89条的规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”.倘若国务院规定的行政措施、制定的行政法规、发布的决定和命令确有宪法和法律依据，是合法的，法院和检察院在处理法律事务或具体案件时，应认可这些行政措施、行政法规、决定和命令的合法性和有效性并加以适用；如果法院和检察院采取相反态度，国务院可向全国人大提请监督或提起弹劾，要求纠正。倘若国务院规定的行政措施、制定的行政法规、发布的决定和命令违反宪法和法律，法院和检察院不但可以拒绝适用，同时可向全国人大提请监督，要求废止或纠正；检察院还可直接启动法律监督权进行监督。这样的相互制约的关系应由法律加以规定。应建立、健全强有力的监督机构来强化人大监督权的行使，以强化人大对于违宪、违法事项的监督。
??根据现行《宪法》第62条、第67条及其他相关条款的规定，全国人大及其常委会的监督权包括对宪法和法律实施的监督，对国务院、中央军事委员会、最髙人民法院和最高人民检察院工作的监督；地方各级人大也有监督本级人民政府、人民法院和人民检察院工作的权力。所有这些监督，在依法治国的大前提下都属于法律监督的范畴。也就是说，人大的各项监督性质上都是法律监督。而现行《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,没有规定人民检察院法律监督权行使的具体内容。长期以来，全国人大存在监督权行使不力甚至“虚化”的情况。人民检察院法律监督权行使的状况并不理想。
??笔者认为，宪法规定由人大行使的法律监督权同人民检察院作为国家法律监督机关行使的法律监督权具有一致性，而国家的法律监督权是一项髙于行政权、司法权的上位性权力，本应由高于行政机关、司法机关的最高权力机关来行使；而宪法将法律监督权授予检察机关，显然是为了使人大的法律监督权落到实处。这种法律安排的合理性在于：法律监督虽是防止权力滥用的有效手段，但仅从制度上限制和约束权力行使是不够的；对于那些滥用权力，情节严重，触犯刑律构成犯罪的，则需要追究其刑事责任；而追究刑事责任恰是检察机关的公诉职能，因此，宪法授予检察机关行使法律监督权有利于法律监督落到实处。
上述关于法律监督权行使的法律安排既然是合理的，那为什么又未能发挥其应有作用呢？主要原因似有两点：第一，法律监督权行使的范围不够明确；第二，没有明确具体的规则规定人大监督与检察机关的监督如何衔接，也就无法保障监督权的有效行使。笔者根据上述分析意见提出如下改进的对策。
??1.法律监督权行使的范围应当及于宪法和所有法律的实施，监督内容涵盖全社会对宪法和法律的遵守与维护，审查和纠正一切违宪和违法行为。法律监督权的有效行使是建设法治国家的必备条件，也是实现司法公正的重要保障。
??2.全国人大设立法律监督委员会（常设机构）负责行使法律监督权，凡属于全国人大及其常委会依照宪法规定应当行使的各项监督权，都可授权由这个委员会负责处理。其中，必须经由全国人大或其常委会作出决定的，可由这个委员会先提出处理意见，然后按规定提交全国人大或其常委会审议决定。全国人大法律监督委员会监督权行使的范围包括：对违宪行为的监督，对行政权行使的监督，对审判权行使的监督，对公诉权行使的监督，对政党、社团和其他组织的活动是否遵守宪法和法律的监督等。
其中，对行政权行使的监督，主要监督行政机关是否依法行政，查处和纠正各种滥用行政权力的行为，以建设法治政府为目标；司法监督主要监督司法机关是否依法办案，查处和纠正司法活动中的违法操作、枉法裁判等行为，以实现司法公正为目标。法律监督委员会可根据各项监督工作的需要组成相应机构负责监督工作。人民检察院作为法定的国家法律监督机关，可根据人大设置的监督机构对口设置监督机构，负责各项法律的监督工作。

??五、检察机关的两项权力应分别行使

??我国检察机关拥有宪法授予的法律监督权和刑事诉讼法授予的公诉权。法律监督权以监督法律实施，防范、限制、及时发现和制止、纠正各种滥用国家权力的行为为使命；而公诉权是对犯罪的追诉权，它以追究被告人刑事责任、遏制犯罪、恢复被破坏了的法律秩序为使命。因此，公诉权在实体意义上是对犯罪的侦查权，在程序意义上是追究犯罪的司法请求权。检察机关进行侦查、审查起诉、提起公诉、出庭公诉等具体办案活动，应属于行使国家刑事司法权力的性质。这些权力的行使是否依法进行，也应受到严格的法律监督。
??因此，人民检察院应按法律监督和追诉犯罪两项职能将人员分流，各司其职。行使法律监督职能的部分，与人大法律监督委员会对口设立相应机构，根据人大法律监督委员会的工作部署开展监督工作；行使公诉职能的部分，则根据刑事诉讼法的规定开展工作，并接受法律监督。行使不同职能的检察官互不介人他方的工作，只有检察长统一领导两项职能的行使并对人大负责。