英国行政裁判所发展历程及其经验借鉴

摘要：最近几年, 英国行政裁判所制度经历了彻底改革, 呈现出了全新的面貌。在过去的很长时间里, 英国行政裁判所经历了多次发展, 三个官方调查报告是在其发展中的重要里程碑, 涵盖了从19世纪下半叶行政裁判所发展的现代阶段, 到20世纪上半叶的一些宪法争议, 再到最近的功能转变。三个报告分别为1932年多诺莫尔 (Donoughmore) 报告, 1957年弗兰克斯 (Franks) 报告和2001年的里盖特 (Leggatt) 报告。整个过程是一个行政裁判所系统走向正规化和司法化的稳定运动。原属于行政性质的裁判所经过重新组合纳入了英国的行政司法体系, 实现了其司法化的质变。我国目前没有严格意义上的行政裁判所, 与之最相近的是我国行政复议制度。英国行政裁判所本身的产生有其特殊的历史背景, 应当有针对性地进行取舍和扬弃, 完善我国的行政复议制度。

　　关键词：行政裁判所; 司法化; 里盖特报告;

　　作者简介： 杨颖 (1994-) , 女, 河北邢台人, 河北师范大学法政与公共管理学院, 硕士研究生, 研究方向:行政法学。;

　　一、英国行政裁判所的起源

　　伴随着19世纪上半叶英国铁路的发展，法律纠纷有时产生于大型垄断的私营铁路公司的贸易行为，这成为了行政裁判所的起源。由于专业纠纷在普通法院的法官们看来显得十分陌生，并且技术上的专业领域使那些寻求解决纠纷的人也往往不太乐意接受这种不专业的裁决。因此在1888年成立了特别法庭，这个法庭就是铁路和运河委员会，由一位司法执行官担任主席，由内政大臣提名的行业顾问协助。1906年之后，情况开始发生变化，当时自由党政府通过引入养老金和失业救济金。根据统计，那些在福利领域寻求正义的人往往不成比例地来自社会中较贫穷和受教育程度较低的阶层。1除了裁判所的专业知识之外，相对非正式的优点开始显现。以及对正式证据规则的一种宽松的应对方案使得申请人可以在没有法律代表的情况下出庭，大大降低了申请人的诉讼成本。在整个二十世纪，行政裁判所都在持续发展，但是有些领域并不系统。到2000年进行里盖特审查时，约有60个或更多不同的司法管辖区，它们在不同的时间建立，以应对特定的需求，这些活动涵盖了社会保障、就业、庇护、税收、土地登记和心理健康等多种主题。他们每年处理的案件超过50万件，使用了数千名全职或兼职裁判所成员。

　　行政裁判所是行政司法稳固且相当长久的领域，这些机构中有许多与普通法院一样，为对国家的行政权力感到不满的公民提供了一个专门的审判机构，这些法院的运作在很大程度上不需要繁琐的程序。

　　裁判所的形象似乎经历了几次演变变化，从法治的敌人，变成有用但却游离于司法和行政制度之间的边缘实体，又发展为成熟的、专业认可的机构，成为现代化和更好的综合行政司法制度的主流。追溯这一转变过程，有助于深入认识行政司法的发展以及背后社会发展的逻辑。

　　二、行政裁判所发展中的三个重要报告

　　(一) 多诺莫尔报告:对抗法庭的“新专制主义”

　　在首席大法官赫瓦特1929年出版了着作《新专制主义》，“这本书在议会引起了极大的愤怒”，这是因为在他之前担任司法部长时经常亲自支持授权立法，赋予行政部门广泛的权力，但他现在对此表示反对。有鉴于此，当时的大法官设立了一个委员会，由多诺莫尔伯爵 (Donoughmore) 担任主席，审议行政部门是否存在大量设立行政裁判所以损害议会主权，或绕过了司法机关破坏法治的行为。

　　多诺莫尔委员会试图在维持现状和立即否决赫瓦特之间找一条中间路线。它原则上赞同使用裁判所，认为议会在允许部长和部长法庭行使司法和准司法权力的现有做法没有根本错误。但它表示，应该始终有一个有利于使用普通法院而不是裁判所来裁决行政纠纷的推定，大法官应与大臣们就法庭成员问题进行磋商，法院应有权就法律问题向高等法院提出上诉。多诺莫尔报告的主要目的是在不过分冒犯最高法官的情况下，为一场相当综合的争议降温，但它的实质性建议几乎没有或根本没有产生影响。

　　(二) 弗兰克斯报告:行政裁判所制度的分水岭

　　多诺莫尔使用了“部长级法庭”一词，并认为它们是行政机制的一部分。1957年弗兰克斯 (Franks) 的“行政裁判所和调查委员会报告”对他们的角色有截然不同的看法。弗兰克斯的报告总结说，裁判所“已经被搁置了”。它将它们的优势定义为“成本低、方便、不受技术限制、拥有相关专家知识”。报告还阐明了裁判所和调查工作应遵循的三大原则:公开、公平和公正。

　　裁判所不是普通法庭，但也不应该是政府部门的附属机构。很多官员认为裁判所应在某种程度上被视为行政机构。弗兰克斯报告对此表示反对，裁判所应作为审判机关而不是行政体制的一部分。议会规定裁判所独立的意图是明确无误的，“裁判所”一词在立法中的使用无疑具有这一内涵。弗兰克斯的报告在当时和后来都受到了大量批评，主要原因是裁判所本身的职权范围狭窄，而委员会却选择对其作更狭窄的解释。2但是，就行政裁判所制度本身而言，该报告是一个分水岭。该报告将关注点转换到了裁判所运行细节、地位、和裁判所司法性质上。它重申了裁判所的优点，认为裁判所独立于政府而运作的，是司法系统的一部分。

　　(三) 里盖特报告

　　2000年5月，大法官委任上诉法院前法官安德鲁·里盖特爵士 (Sir Andrew Leggatt) 对裁判所制度进行调查。里盖特报告发表于2001年8月，这项工作可被视为1997年上台的工党政府对民事和刑事司法系统进行的一系列根本性改革的一部分。报告指出，裁判所的随意发展导致了实践和方法的广泛差异，目前的安排似乎是为了满足裁判所运作部门和其他机构的需要和便利，而不是为了满足使用者的需要。它的结论是，如果法庭要满足现代公众的需要和期望，就必须满足四项标准:首先，需要向公众保证，做出决定的法官与公众起诉的机构没有任何联系;第二，打造一个更体系化的裁判所框架以改进服务的质量;第三，如果要使他们能够自己起诉，这一框架将使它们能够对公众必须得到的服务采取更加一致的办法。第四，面向公众的服务需要比现在更清楚，告诉他们裁判所的职能以及后续的申诉机制。



　　报告建议设立一个独立的裁判所服务处来接管裁判所的管理工作，这一部门类似于法院处的执行机构，能够与裁判部门保持一定距离。它还建议设立一个新的综合两级裁判所，由一名高级法官来行使的司法领导职能。英国议会在后来的几年一直在推动落实Leggatt的建议。《裁判所、法院和执行法》 (TCEA) 最终在2007年7月获得了王室的批准。许多细节已经并且将通过授权立法的方式得到补充。TCEA明确了裁判所法官的地位 (现在称为具有法律资格的裁判所法官) ，作为独立司法制度的一部分，向他们提供与适用于普通法院法官同样的独立保障。任命将由司法任命委员会作出。该法创建了一个两级裁判所系统，包括一级裁判所和上级裁判所，都被划分为专门的裁判庭。

　　三、对我国行政诉讼制度的启示

　　(一) 灵活的纠纷解决机制

　　新的安排是进一步采取更加灵活和全面的办法来实现行政司法，这反映在后弗兰克斯法庭理事会的标题和职能的改变上，其监督作用已转移到后勒加特行政司法和法庭理事会。2004年白皮书中的“比例争端解决”原则反映了同样灵活和全面的目标。它在它所称的“按比例解决争端” (PDR) 的更广泛背景下处理法庭改革:其目的是制定一系列政策和服务，尽可能帮助人们首先避免问题和法律纠纷;如果不能，则提供量身定制的解决方案，以尽可能快速和经济有效地解决争端。根据这一原则，裁判所的裁决只应保留给无法以其他方式解决的案件。有人指出，虽然公民与国家之间的某些争端可能需要裁判所通过口头听证会进行独立裁决，但其他争端可能通过谈判得到更好的解决。

　　(二) 裁判所人员的独立任命

　　需要特别注意的是，英国裁判所与普通法院并不完全相同，其区别在于管辖范围以及是否包括具有相关专业知识的非司法成员。在司法部设立一个新的执行机构来管理裁判所，同时发挥以前设立的法院服务机构的作用，是这方面的一个体制表现。由TCEA建立的高级办公室的重要管理和监督作用。在《裁判所、法院和执行法》的指引下，经过后续一系列改革，行政裁判所现在的组织体系已完成重新搭建，为司法化改革奠定了基础;独立的人员任命，也保障着裁判所司法的公正;程序规则更加正式，增加了双方的对抗性、程序的公正性以及救济的合理性。这些变化既是司法化的表现，也是司法化的保障。

　　(三) 裁判所裁决的救济机制

　　一些司法审查职能将从行政裁判所移交给上级法院，有些例外案件还可以向更高级的上诉法院和最高法院提出。直到弗兰克斯委员会在1957年公布的《关于行政裁判所和调查的委员会报告》，裁判所作为司法系统的一部分而不是行政机关的产物的地位才得到充分承认。最近的改革推动了一种演变趋势，使裁判所的结构和工作制度化、司法化。一些过去被认为是裁判所的特点和重要力量的非正式形式，特别是在福利领域，可能越来越多地被正式的途径取代。这可能会给许多身无分文、受教育程度较低的上诉人带来潜在的问题，因为他们一贯被鼓励在没有专业代表的情况下出庭。从理论上讲，如果国家能够将很多民事纠纷解决于到达法庭之前，那么对于诉讼的程序设置来讲也存在着显着的影响。如果当上诉到裁判所，它无疑能够用系统且专业的方式使每个人的利益得到妥善处理，而不是用相同的传统法庭可能会处理它们的方式。裁判所是多层面行政司法系统的关键要素。3

　　从“法律与公共行政”的观点来看，如Leggatt审查的职权范围所反映的，以及报告本身的实质内容所反映的新安排，清楚地标志着已经应用于司法机制的许多其他方面的新公共管理原则的扩展———“效率、有效性和经济性”，更多地使用透明的绩效指标，以及更强的公众关注。正如余凌云在其《行政法讲义》中所言，完全借鉴英国模式，将我国行政复议制度司法化，目前还不太可能。但是在具体设计上吸收英国行政裁判所的优点比较合理。4比如将我国行政复议机构从各地政府机构中分离出，学习行政裁判所独立的运行模式;人员独立任命，提高复议人员的法律资质要求等。程序规则上增加双方当事人的对抗性，使得所有有关案件的事实都能充分展示;明确行政复议机构的监督机关等。

　　注释

　　1 R.E.Wraith and P.G.Hutchesson, Administrative Tribunals, London, 1973:249.
　　2 Gavin Drewry, The Judicialisation of“Administrative”Tribunals in the UK:From Hewart to Leggatt, Transylvanian Review of Administrative Sciences, No.28E SI/2009 pp.45-64.
　　3 宋华琳.英国的行政裁判所制度[J].华东政法学院学报, 2004 (5) .
　　4 余凌云.行政法讲义[D].清华大学出版社, 2014:410.