行政公益诉讼发展问题与完善建议

摘要：伴随着社会经济的不断发展, 行政权力的触角几乎渗透到社会生活的各个领域, 并呈现出不断扩张的趋势。而作为社会公共利益的保障者, 行政机关及其工作人员违法或不当行使职权的行为往往给公共利益造成重大损害。伴随着愈演愈烈的公共利益受损的实践状况, 对行政公益诉讼制度的研究应运而生, 并在学界引起了如火如荼的探讨。文章正是基于此背景, 研究我国行政公益诉讼制度的发展状况, 分析当前我国行政公益诉讼制度存在的问题, 并从增加行政公益诉讼的提起主体、扩大行政公益诉讼受案范围、明确行政公益诉讼举证责任以及健全行政公益诉讼保障制度等方面提出进一步完善我国行政公益诉讼制度的相关建议。

　　关键词：公共利益; 行政公益诉讼; 制度完善;

　　作者简介： 南丽军, 东北林业大学文法学院教授;; 张献一, 东北林业大学文法学院在读研究生。;

　　一、行政公益诉讼制度概述

　　（一）公共利益

　　所谓“公益”即为公共利益，与个人利益、私人利益相对。伴随着经济和社会生活的不断发展，公共利益受到日益广泛的关注。当然，对于公共利益的广泛研究并不意味着对其内涵的界定达成一致，相反，公共利益在内容及对象上的不确定性，导致公共利益的含义具有相当的模糊性，因此很难对其进行准确定义，学界对这一问题的探讨也未能达成一致。整体而言，我国学界主要将公共利益划分为以下四个层面：第一层面公共利益的内涵可谓最为基础，此种观点认为可以将公共利益理解为满足整个社会共同体在生产力方面的需要；第二个层面的公共利益，在于生产与运用使每个社会共同体内的社会成员都受益或者是有可能受益的公共产品，例如公共安全、公共设施建设等；第三个层面，公共利益是对社会共同体内的每个成员正当权利及自由的保障；第四层面，则是将公共利益界定为科学化、合理化的公共制度。从宪法文本来看，“公共利益”的宪法涵义更加接近于后两个层面的内容，即“公共利益基于保障社会成员的利益，同时通过制度的运行保障公共利益，使其在制度上的建立的目的便是实现公共利益。”

　　（二）行政公益诉讼

　　目前，我国《行政诉讼法》已经明确规定了行政公益诉讼制度，但是对于行政公益诉讼概念的界定，与公益诉讼的情形相似，主要以理论研究为主，并未形成统一观点。当然，尽管我国理论界对于行政公益诉讼的概念说法不一，总的来看，研究的关注点主要集中于行政公益诉讼主体、诉讼受案范围等内容。在早期的理论研究中，行政公益诉讼是以公民为起诉主体，对行政机关及其工作人员的不作为或者违法行为提起诉讼，以达到维护公共利益的目的，这表明起诉的事项与该公民并无直接的利害关系，此后研究又进一步将行政主体具体到了行政机关或其他公权机构。伴随着社会现实需求的推进，对原告资格的限制条件不断放宽，我国行政公益诉讼制度应运而生。对各种观点加以综合，可将行政公益诉讼界定为：公民、社会团体以及检察院为维护公共利益，当行政主体违反法律规定作为或不作为而对公共利益造成侵害或者侵害之虞提起的行政诉讼。由此，行政公益诉讼主要有以下几个特征：第一，目的上的公益性。行政公益诉讼以维护公共利益为目标，包括国家利益与社会利益两大方面。行政公益诉讼保护的不是特定某一个人的私利，而是涉及所有社会成员，即公益目的；第二，诉讼主体的广泛性。行政公益诉讼不要求原告与涉案事项具有直接上的法律关系，诉讼主体不再仅仅局限于私人权益受到侵害的直接受害者，社会团体和个人均可以以保障公共利益不受侵害为由提起公益诉讼，这使得行政公益诉讼的主体具有相当的广泛性；第三，结果上的预防性。与其他诉讼一般要求以实害结果为起诉基础不同，行政公益诉讼牵涉的国家利益和社会利益涉及社会发展的方方面面，也正是因为如此，公共利益一旦遭到侵害，后果往往不可弥补。因此，行政公益诉讼具有在损害结果发生前，就以法律手段将损害可能性予以排除的功能。

　　二、我国行政公益诉讼制度的发展历程及存在问题

　　（一）我国行政公益诉讼制度的发展历程

　　与其他基本法相比较，我国行政法的颁布于实施在时间上具有一定的差距。1989年我国第一部行政法颁布，并于次年开始实施。而对于行政公益诉讼的研究则更加推迟。我国对于行政公益诉讼制度的研究大约兴起于上世纪末本世纪初，衍生于公益诉讼案件无法进入诉讼领域的社会背景中，此后，公益诉讼制度日渐收到学界的广泛关注，尤其以本世纪10年代末至20年代初期，行政公益诉讼制度的研究已成为中国行政法学界的前沿和热点问题之一。我国行政公益诉讼制度正式确立于2017年修改的《行政诉讼法》中，次年又出台了相关的司法解释，但学界对很多问题的界定与研究仍未达成一致。总的来说，我国《行政诉讼法》的修改与相关司法解释的出台已经在学术界引起了强烈反响，但毕竟时间不长，因而新的研究可谓是刚刚起步，也必将如火如荼地进行。

　　（二）我国行政公益诉讼制度存在的问题

　　我国行政诉讼制度的建立具有实践上的必要性和紧迫性，但新的法律与制度的运行时间尚短，虽初见成效，但其中的问题也不可避免。整体而言，我国现行行政公益诉讼制度主要存在以下几个方面的问题：

　　1. 行政公益诉讼提起主体单一。

　　对于起诉主体一元化还是多元化的讨论，已经引发学术界热烈的探讨。但无论是新修改的《行政诉讼法》中的官方规定，还是在之前展开的行政公益诉讼的试点工作中，都已明确表明，在我国的行政公益诉讼中，检察机关是唯一的提起主体，是一种“官告官”的诉讼。无论是公民还是其他社会组织和团体，都未曾拥有提起行政公益诉讼的权利。这样规定的原因主要在于，我国行政公益诉讼制度属于初始阶段，由国家机关行使起诉的权利更有利于保障制度运行的秩序性和可控性，制度的放开需要经历时间的打磨与验证，这固然具有制度设计上的合理性，但也无疑显露出其弊端。一则，这样的规定直接导致监察机关的工作量和工作任务压力加重，增加检察机关人力、物力及资金投入等方面的负担；再则，行政公益诉讼的起诉主体过于单一，势必造成相当一部分公益案件不能得到及时有效的处理和解决，行政公益诉讼的目的在于保障公共利益，社会生活千变万化，对公共利益的侵害随时可能发生，仅仅依靠检察机关行使起诉权无法对公共利益提供万无一失的保障，主体的单一性加大了公共利益受损的风险。“公民、法人和其他组织虽可能囿于利害关系而不具备行政诉讼原告资格，但却最容易接近或知晓行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的信息。”公民与社会团体在提起行政公益诉讼面前表现无力，不得不说这是当前我国行政公益诉讼制度在现实运行过程中的遗憾。

　　2. 行政公益诉讼受案范围狭窄。

　　明确界定受案范围，是完善行政公益诉讼制度不可或缺的环节。但纵观我国行政公益诉讼的发展历程，无论是新法修改前的试点工作，还是2017年新修改的《行政诉讼法》以及之后出台的司法解释，我们不难发现，对于行政公益诉讼制度的受案范围的限定还是十分狭窄的。现行规定中是以列举式阐明了行政公益诉讼的受案范围，但众所周知，社会生活包罗万象，对公共利益的侵害不可能仅局限于列举出来的情形，当前的规定方式无法穷尽所有案件的可能性，无疑将大量与列举情况不一致的行政公益诉讼案件排除在诉讼领域之外，这便偏离了保护公共利益的制度初衷。

　　3. 行政公益诉讼审判公平性缺失。

　　这一点主要源自于检察机关在行政公益诉讼中的双重身份。作为现行行政公益诉讼起诉主体的检察机关，还承担着审判监督者的另一重要职责。行政公益诉讼的目的在于保障公共利益，检察机关作为公共利益的代表者，与诉及利益并无直接的利害关系，虽有权起诉，但其是否都是出于保障公共利益的目这一点却无法保证，加之检察机关是目前法定的行政公益诉讼的唯一起诉主体，实践中过高的诉讼胜率也极易带来烂诉的风险，检察院独揽诉讼权利又过于自信，打着公共利益的旗号损害公共利益的情形便不可避免。如若检察机关妨碍审判独立权的行使，影响审判过程与结果上的公正，权力的天平向司法一边的过度倾斜将给行政权力的有效行使带来阻碍。这一点可以说是行政公益诉讼制度的先天不足。

　　4. 行政公益诉前程序不完善。

　　诉前程序作为检察机关提起行政公益诉讼前的必经程序，在行政公益诉讼制度中的地位不可比拟。通过诉前程序，一方面是对行政权行使的一种尊重；另一方面，促使行政机关尽力在提起行政公益诉讼之前纠正违法行为或依法履行其职责。实践中相当一部分案件都可以通过诉前程序加以妥善解决，诉前程序未能奏效的，检察机关再进一步提起诉讼。通过试点及新法的运行，实践中显示出来的诉前程序主要在以下方面存在不足：首先，诉前程序的进行方式较为单一，多是以检察机关书面递交意见的方式对相关行政机关进行敦促，敦促的结果往往不进入人意；其次，检察机关敦促后，留给行政机关予以答复和回应的时间较为紧张。理想的敦促过程，至少应当包含行政机关自收到检查意见后对自身及其工作人员的行为进行审查，审查后确有违法情形的，依法予以改正。而这一切必须以对案件事实进行核实与调查为基础，否则便做不到以事实为依据。在现行的答复期限内，行政机关往往很难对其行为进行全面调查，检察机关也很就很难对案件进行全面有效的监督，诉前程序的作用有待于进一步提升。



　　5. 行政诉讼配套机制不完善。

　　首先，未形成有效的鉴定机制。行政公益诉讼牵涉到的案件内容往往需要一定的专业技术鉴定，鉴定的过程也常伴随着复杂性、长期性等特征，这一点在环境公益诉讼中的表现尤为突出。但实践中，我国有关于行政公益诉讼的专业鉴定机构数量十分有限，实践中又有鉴定意见多次反复降低诉讼效率的情形。对专业鉴定机构和完善的鉴定机制的呼吁已成为当前行政公益诉讼制度的完善不可回避的话题。其次，缺乏科学的诉讼费用承担机制。以鉴定费用为例，由于行政公益诉讼设计社会公共利益，过程长期复杂，鉴定费用高，而这一部分资金由何者承担，法律上还没有明确的规定。

　　三、完善我国行政公益诉讼制度的建议

　　承接前文提到的我国行政公益诉讼制度存在的问题，完善该制度主要可以从以下几个方面入手：

　　（一）扩大行政公益诉讼起诉主体范围

　　主要包括赋予公民起诉权利以及社会团体与组织起诉权利两部分内容。首先，从社会公民的角度来看，有关于公民是否可以成为提起行政公益诉讼的主体，许多学者都采取了较为谨慎的态度。否定的观点主要认为，当前我国法治建设的进程还并未达到理想状态，公民的法律素养及个人素质、能力与水平等参差不齐，贸然将公民纳入行政公益诉讼提起主体的范围，极有可能造成行政公益诉讼起诉权的滥用，承担滥诉风险，浪费司法资源。但笔者认为，随着社会的发展，公民与国家的良性互动进程不断加深，赋予公民行政公益诉讼起诉权利是时代发展的大势所趋。同时，公民的法律素养、道德素养等也经历着不断提高的过程，公民知法、守法、懂法、用法的能力不断提升，监督法律实施的意识也逐渐强化，这也为行使行政公益诉讼权提供了可行性基础。其次，从社会团体组织的角度来看，大多数学者对赋予其起诉权也是持肯定态度的。社会组织掌握较多的社会资源较多，参与行政公益诉讼也有利于进一步发挥其公益性价值与作用。当然，我国社会团体和组织的数量众多，类型也较为丰富，因此，在将社会组织纳入行政公益诉讼起诉主体范围时，也应当对该组织进行法律上的限定。例如对其成立手续与合法性进行严格审查，提起行政公益诉讼应符合公益性目的以及不违背组织的运行章程等。赋予公民及社会团体与组织行政公益诉讼起诉权，即在我国的行政公益诉讼中，具有公益精神的公民、社团组织和检察机关都可以主张公共利益的保护。与行政公益诉讼保障公共利益的目标并行不悖，这有利于公民及社会组织法律监督权的行使，降低检察机关的诉讼压力，形成公民、社会组织及检察机关三位一体、相互结合的起诉机制。

　　（二）扩大行政公益诉讼受案范围

　　为了保护公共利益，我们必须对行政公益诉讼的受案范围加以明确，将可能出现的情形尽可能地纳入案件受理的范围内。当前，受案范围的狭窄性与现实的需求之间彰显出矛盾，但受案范围的扩大也应遵循适度原则，不能包揽一切。如果现阶段将案件范围设定太广，检察机关可能会在传统业务和公益诉讼之间顾此失彼，影响司法效率，行政机关也可能疲于应付，影响正常行政效率。因此，受案范围应在充分考虑保护公益最大化和司法及行政资源的承载力等因素后不断调试，找到制度高效运行的平衡点。当前我国的行政公益诉讼受案范围采用的是列举式方式及兜底性原则，但行政公益对公共利益的保护已经逐渐从公民的生命及人身财产安全事项逐渐扩充到维护社会公共安全、保护生态环境以及维持良好的社会秩序等方面，因而在之后的制度建设中，可以逐渐将设计公共安全、城市建设与规划、环境保护与可持续发展以及保护弱势群体等内容纳入到行政公益诉讼的受案范围之中。

　　（三）维护法院审判权独立行使

　　检察机关的角色重复是影响案件公正的隐患之一。不同于一般诉讼案件中的原告地位，检察机关拥有法律上的监督权，这是一般诉讼原告所不具有的权利，也是极易造成司法不公正的原因。因而在行政公益诉讼案件中，检察机关首先应明确自己的角色定位，滥用自身监督权，不左右法院审判结果，保证司法独立与公正。尤其是在国家监察体制改革的背景下，检察机关在行政公益诉讼中，应当逐步回归到诉讼起诉人的定位上，弱化其行政化色彩，监督权由专门的监察机关行使；另一方面，法院判决应当坚持以事实为依据、以法律为准绳，在经过充分的法庭调查与辩论的基础上作出客观公正的审判，避免检察机关干预审判造成程序或结果上的不公。当行政公益案件的调查职能从检察机关分离出来，交由更为适格的监察机关行使，那么行政公益诉讼的调查、起诉、审理三大职能环节就实现了完全的分离和分立。

　　（四）完善行政公益诉讼诉前程序

　　检察机关诉前程序包括检察机关对案件进行核实、分析与决定的过程，在诉前程序中，检察机关应当对行政机关是否存在违法或不作为行为、是否对国家或社会利益造成损害或损害可能性以及是否有明确的法律依据等问题进行审查，提出检察建议，行政机关应当及时回复检察建议，这应当被看成是一种司法性的法律义务。针对前文所提到的问题，诉前程序的完善可以从以下两方面入手：首先，检察机关对行政机关的敦促方式应做到多样化。检察机关可以通过网络、大数据等公共平台发布监督意见，采用多种途径对行政机关及其工作人员进行指导、建议和监督，而不局限于书面建议的制约。其次，应当适当延长行政机关对指导及建议等的回复时间，保障检察机关对案件有全面的掌握和监督，行政机关应当依法履行职责或改正自身行为并将结果反馈给检察机关。

　　（五）健全行政公益诉讼配套机制

　　主要包括成立专业的鉴定机制和基金会保障机制。前文提到，行政公益诉讼案件牵涉到的鉴定费用大、过程长期复杂，对技术的专业性要求也比较高，因此，建立专业的科研鉴定机制是十分必要的。同时还必须以坚实的资金保障为后盾。因此，建议建立完善的行政公益诉讼基金会机制，由政府财政与社会公益基金共同作为基金会资金来源，避免行政公益诉讼中提起主体因败诉而承担巨大的经济压力，从而降低公众及社会组织参与行政公益诉讼的积极性。

　　四、结语

　　作为维护公共利益的有效手段，行政公益诉讼制度在我国已经建立并初得成效。但制度的建设与发展需经历长期复杂的过程，并不断在实践中得以健全。我国行政公益诉讼制度的完善并非一蹴而就，但必将在时间的修正中推进我国行政法实践的不断进步。

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