行政诉讼法中关于行政不作为现状的分析

摘要：行政不作为现象在司法实践中屡见不鲜, 而且近年来起诉的数量日趋增多, 这说明行政不作为受到越来越多人的关注, 这就从侧面要求制定一套具有针对性的司法救济程序。行政诉讼法的修订弥补了旧行政诉讼法有关不作为的缺漏。文章通过研究行政不作为的概念、现状来阐述修订后的行政诉讼法对行政不作为救济的意义。

　　关键词：新修订行政诉讼法; 行政不作为; 司法救济; 行政诉讼; 行政补偿;

行政诉讼法论文

　　最高人民法院在2015年1月首次公布了十大行政不作为案件, 由此, 对行政不作为的司法救济成为理论界讨论的焦点, 也逐渐列入立法日程。其实, 2014年底的行政诉讼法的修订对行政不作为的救济作出了巨大努力。可以看出修改后的行政诉讼法对行政不作为救济的重视。

　　一、基础理论概要

　　(一) 行政不作为的概念争议

　　关于行政不作为行为的概念, 理论界存在几种不同的意见, 并且都具有充分的理由, 很难有统一的学说。具体包括行为说、法定义务说以及法定职责说。[1]行为说仅仅从行政主体的表面的客观行为来定义行政不作为, 这种学说忽略了行政主体实际的履行能力和相应的职责, 所以行为说是片面的。法定义务说单纯从行政主体承担的义务角度来定义行政不作为, 忽略了行政主体的实际履行能力。行政主体承担积极义务却不作为并不一定就是行政不作为, 还要看行政主体是不是有合理地阻却事由, 所以法定义务说也难免顾此失彼。法定职责说注意到行政主体应当承担一定的职责, 但是以行政主体的法定职责来判断行政不作为, 没有考虑到行政主体实际履行职责的能力, 这无疑扩大了行政主体承担责任的范围, 而且这种扩大是毫无根据的。这种标准过于考虑追究行政主体不作为的责任, 而忽略了标准的合理性与可行性, 容易打击行政主体履行职责的积极性。[2]

　　综合上述各种学说, 笔者认为行政不作为是一种较为隐蔽的、不易被发现的行政违法行为, 是行政行为的表现之一。行政不作为主要是从程序上而非实体上定义行政主体的行为, 即行政主体以不作为的表现形式损害了行政相对人的合法利益, 而且行政主体是有职责、有责任并且有能力履行相应职责的。

　　(二) 行政不作为的司法救济程序涵义

　　行政不作为的司法救济程序, 是指行政主体具有履行职责的义务与能力时, 却以不作为的方式不履行或者延迟履行而损害了行政相对人的合法利益, 行政相对人为了维护自己的合法利益而向人民法院提起行政诉讼的救济措施。[3]这里对于行政不作为的救济措施是行政诉讼, 不能与行政复议相混淆。虽然行政诉讼与行政复议都能解决相关的争议, 维护行政相对人的合法利益, 但是二者在性质上有着本质的区别。行政复议是行政机关内部解决行政争议的方法, 而这里讨论的是行政不作为的司法救济措施。我国行政权由政府行使, 而司法权由各级人民法院行使, 二者不可混淆等同。

　　行政不作为的司法救济既是服务行政的诉求, 也是程序公正的彰显。目前英美法系和大陆法系的主要国家都有针对行政不作为案件的不同处理方法, 其中不乏可借鉴之处。相较于国外, 我国现行法律虽对该程序的受案范围、起诉期限、举证责任、判决类型和判决执行等方面都有所规定, 但相关的条文及制度却有诸多欠妥之处。即使是新修改的行政诉讼法, 也仅仅从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等方面, 这些对于解决行政不作为的违法行为有多大的帮助还不得而知。

　　二、行政不作为救济的现状分析

　　虽然近年来我国行政法治化取得了不小的成绩, 24年来首次对行政诉讼法进行了大修, 但行政不作为问题在现实实践中仍大量存在。行政主体的不作为不仅严重损害了百姓的合法利益, 同时也削弱了政府为人民服务的形象以及政府行为的权威性。旧的行政法存在诸多的立法疏漏, 例如对于起诉期限的规定是三个月, 这受到许多理论界与实务界人士的批评, 认为三个月过于短暂, 不利于行政相对人利益的维护。于是许多律师、学者纷纷提出延长起诉期限, 新修订的行政诉讼法无疑是响应了呼声, 将起诉期限增加了三个月。旧的行政诉讼法对于受案范围的规定也是广受诟病的地方之一, 现行的行政诉讼法不再区分抽象行政行为与具体行政行为。以前做这样的区分是为了确定哪些行为可以起诉, 哪些行为不可以起诉。现行的行政诉讼法第二条将“具体行政行为”修改了, 直接改为“行政行为”, 这就意味着只要是行政主体的行为损害了行政相对人的利益, 都可以通过诉讼的方式来保护。[4]新修订的行政诉讼法的修改幅度令人咋舌, 但这也许并不是坏事, 新法总是能与快速发展的经济、政治相适应的。

　　新修订的行政诉讼法进行了大刀阔斧的修改, 这是它沉默了24年之久后的爆发, 可以说这个时候的修改时机与修改条件也是成熟的。旧的行政法颁布已久, 例如起诉期限、立案、执行的规定已经不能适应现代社会快速发展的需要, 而且在现实执行过程中遇到了难题。新修订的行政诉讼法力求针对实践中的立案难、执行难等现实问题进行修改, 新出炉的法条便是有力的证明。但是法律条文毕竟是呆板的, 而新修订的《行政诉讼法》究竟能在多大程度上解决现实中的问题, 以及其执行力度如何还要拭目以待。

　　毫无疑问, 如果行政相对人的利益受到行政不作为行为的侵害时, 他提起行政诉讼, 在新修订的行政诉讼法施行之前, 都只是起到督促警示的作用, 并不能真切可靠地解决百姓的困难。因为不予立案或者拖延立案对于行政相对人毫无意义, 并不能实质上解决行政相对人的利益受损问题。也许法条规定的出发点是好的, 是希望对行政相对人的利益提供一个切实的保护网, 从而可以及时地保障百姓的利益。但是, 相关法规的漏洞也是显而易见的, 只是粗疏笼统地规定“在一定期限内”难以解决真正的问题, 赋予政府的自由裁量权未免过于宽泛, 难以解决实际的行政不作为问题。

　　要解决行政不作为的违法问题, 同时应该注意对于行政不作为的事后救济措施。因为现实生活中存在行政不作为的原因之一就是缺乏行政不作为的事后救济, 缺乏对行政主体的行政权力的监督导致行政权力的滥用。必须规范行政权力的行使, 建立健全的行政责任机制, 实行权责统一, 加强对行政不作为行为的司法审查。[5]新修订的行政诉讼法做出规定, 行政机关不得干预法院的立案。这主要是针对现实生活中法院受制于行政机关、缺乏应有的独立性而做出的。试想法院在经费、权力等方面难以做到独立, 又怎么真正制约、监督行政权力呢。所以必须给予法院充分的权力, 让其真正摆脱行政权力的羁绊与束缚, 享有充分的独立地位, 这样才能更好地控制行政主体的不作为违法行为。

　　三、新修订的行政诉讼法对于行政不作为救济的意义

　　我国现阶段对于行政不作为的法律规则已经大大增强, 诸多的法学工作者献身法律事业, 共同推动法治的进步, 使行政不作为违法现象极大地减少。但是上文已经提及, 相关的行政法规对于行政不作为的违法行为的规定非常有限, 即使是修改后的诉讼范围也难以真正维护公民、法人及其他组织的利益。但是新法的施行毕竟是法治进步与完善的表现, 让人民对于法治社会的建设与完善充满了信心, 下面从行政诉讼法新修订的几个方面阐述新法的施行对于行政不作为的救济意义。

　　(一) 行政受诉范围关于“损害公共利益”的立法空白

　　新修订的行政诉讼法明确了对于行政相对人的合法利益的保护, 即公民、法人或者其他组织的合法利益受到损害的, 可以通过行政诉讼的方式来维护。但是新修订的行政诉讼法并没有提及公共利益受损的保护措施, 只是强调“公民、法人或者其他组织”, 那么行政主体的不作为违法行为损害了公共利益, 应该如何保护受损的公共利益呢?例如, 某市的土地使用较为混乱, 不仅没有保持相应的农耕土地, 而且存在大量荒置土地的现象。这时政府应该积极作为, 合理规划土地的使用情况, 但是政府就是不积极作为。那么对于受损的公共利益怎么进行保护?

　　笔者认为应当加强对公共利益的保护, 可以把损害公共利益的情况纳入行政诉讼的范围, 这样可以有效保护公共利益。行政不作为损害公共利益与损害公民、法人或者其他组织的利益是不同的, 损害后者的利益会有具体明确的主体提出行政诉讼, 而由于公共利益涉及不特定的多数人利益, 其受到损害反而缺乏明确的原告, 从而造成公共利益保护的疏漏。现实中多数人都抱着“各扫自己门前雪, 不管他人瓦上霜”的冷漠态度, 只热心自己的切身利益, 对于公共利益受损的状况却是熟视无睹。但是, 公共利益是与每一个公民息息相关的, 冷漠的态度损害的不是别人的利益, 恰恰是自己的利益。行政诉讼法应该从立法的角度提高对公共利益的关注与保护, 这样也有利于民众提高自觉维护公共利益的责任感。

　　(二) 延长起诉期限对于行政不作为救济的意义

　　新修订的行政诉讼法对于起诉期限的延长是这次行政法大修的一大特色。可以说这次行政诉讼法的大修是在结合实践与理论的基础上, 顺应了经济、政治快速发展的趋势, 进行的合理的修改。旧法关于三个月起诉期限的规定, 不利于行政相对人的利益的保护, 于是有的律师甚至提议将起诉期限延长至两年。这种提议不免过于幼稚, 但这次行政诉讼法的修改可以看出是经过深思熟虑的。它并没有置百姓的呼声于不顾, 而是重新合理地修订了起诉期限。起诉期限的延长不仅仅是对于行政主体的作为提出的, 对于行政主体的不作为同样有着重要意义。

　　行政主体的不作为违法行为本身就存在一种隐蔽性, 其性质决定其不易被发觉。结合司法在现实生活中的实践情况, 三个月的起诉期限确实过短。面对行政主体的不作为违法行为, 要求行政法知识缺乏的行政相对人及时准确地起诉, 对于行政相对人显得过于苛责和不合理。行政不作为起诉期限的起点的确定对于行政相对人还是个困难, 是以行政主体不履行或者拒绝履行职责时起算, 还是以行政相对人利益受到损害起算, 都略显不合理, 然而对起诉期限起点的确定有重要意义。关于起诉期限的延长, 不仅使法条本身更加合理化, 还给公民、法人及其他组织维护其合法利益提供了充分的时间, 是法治进步的体现。

　　合理设置起诉期限对于解决行政主体的不作为显得尤为重要, 因为不作为的隐蔽性相对于积极作为来说, 的确需要更久的起诉期限。同时, 延长起诉期限还有利于实现行政诉讼法的基本目的, 即解决行政争议。如果错过了起诉期限意味着行政相对人的利益无法得到有效的保护, 即使是行政相对人自己的过失, 但终究是不利于行政纠纷的解决。延长起诉期限意味着行政相对人有更多的时间提起诉讼, 从而更好地维护其合法利益, 有利于解决行政争议与纠纷, 缓解行政主体与行政相对人之间的紧张关系。

　　(三) “应当登记立案”对于行政不作为救济的启发

　　新修订的行政诉讼法的修改亮点之一就是针对“立案难”提出对策, 即要求法院对于符合起诉条件的案件, 必须立案。注意新修改的法条的措辞是“应当”, 这就表明法院对于行政相对人的起诉, 只要符合起诉的形式条件, 就必须立案。以前法院对于行政相对人提起的行政诉讼进行实质审查, 或许会因为法院并没有真正意义上的独立地位, 造成行政相对人起诉难的情况。新修订的行政诉讼法在这一点上进行了实质的修改, 即要求法院对于符合起诉条件的, 必须当场登记立案, 不得找任何借口拖延。同时还给法院设置了一个合理期限, 即七日内不能查明的应当先于立案。这可以有效避免法院以事实不清的借口拖延立案, 提高了法院的立案效率与速度。

　　新修订的行政诉讼法关于“应当登记立案”对于行政主体的不作为有着十分重要的意义, 这对于减少行政不作为的违法行为会起到积极的效果, 如果行政相对人起诉行政主体的某个不作为行为, 那行政主体应当一律接收起诉状, 应当先于立案。因为行政主体的不作为违法行为缺乏具体的行为, 这对行政相对人提起行政诉讼增加了困难。新法还规定了法院的释名义务, 即对于行政相对人有不明白的地方, 法院有解释说明的义务。这虽然大大增加了法院的日常的工作量, 但是却也有效地解决了纠纷, 保护了行政相对人的诉权, 解决了现实生活中“立案难”这个棘手的问题。

　　(四) 完善国家赔偿制度对于行政不作为的意义

　　国家赔偿制度是现行行政机关违法做出行政行为进行补偿或者赔偿的一种救济措施。[6]目前, 我国国家赔偿制度涉及行政不作为的赔偿程序尚不完备, 例如赔偿申请程序、赔偿申请条件以及赔偿数额等等, 完善行政不作为的国家赔偿制度需要从以上几方面着手。所谓国家赔偿是指:“国家机关及其工作人员因行使职权给公民、法人及其他组织的人身权或财产权造成损害, 依法应给予的赔偿。国家赔偿是由造成损失的国家机关应当履行的责任和义务。”我国新修的国家赔偿法在诸多方面较之前的有了很大的提升, 赔偿程序也在趋向合理、完善方面发展, 新法中详细规定了行政主体在国家赔偿中应当承担的责任, 这体现了我国国家赔偿法在向前跨了一步, 反观行政不作为方面的国家赔偿却止步不前。虽然现行赔偿法规定行政主体在收到赔偿申请书时应当通过明示行为书面确认;但对于确认之后的程序也应该予以具体明确的规定。国家机关和国家机关工作人员由于行政不作为侵犯了公民的合法权益时, 利益受损者有依照本法取得国家赔偿的权利, 这是国家赔偿法关于归责原则的规定, 这只是明确了国家机关对其违法的行政行为应当赔偿, 但对于保障行政相对人的具体利益归属却没有保障措施。国家机关在确定相关赔偿责任的同时, 辅以执行救济措施是更重要的完善方法。另外国家赔偿决定需要将听证制度引入其中, 保证充分听取行政相对人的意见和看法, 并且积极协商, 从而更好地维护了行政相对人的合法权益, 确保国家赔偿的合法化、民主化。

　　(五) 新修订的行政诉讼法针对执行难问题

　　新修订的行政诉讼法针对现实生活中的“执行难”问题进行了重点修改, 力求使法院的判决得到切实有效地执行, 避免法院的判决只是一纸空文的情况, 保护了行政相对人的利益。旧的行政诉讼法由于缺少执行法院判决的切实可行的措施, 使得法院的判决往往停留在纸面上, 这不仅不利于行政相对人的合法利益的保护, 而且无形中损害了法院的权威。新修订的行政诉讼法针对执行难问题提出了切实可行的举措, 例如“对应当归还的罚款或者应当给付的款额, 通知银行从该行政机关的账户内划拨”。旧法中关于罚款数额的低标准与滞后性, 更使法院的执行缺少动力。新修订的行政诉讼法针对此种现状提出了一系列切实可行的举措。例如将罚款数额精确到每日多少钱;行政主体不履行应付数额的可以通知银行强制划拨;对于造成社会影响恶劣的, 可以拘留行政机关的主体, 必要时还可以追究其刑事责任。这一系列措施对于行政主体的不作为违法行为同样有着举足轻重的救济意义, 因为行政主体的不作为案件的判决同样存在执行困难的情况。

　　参考文献
　　[1]刘宏博.行政不作为诉讼研究[D].长春:吉林大学, 2015:10-11.
　　[2]吕旭日.关于行政不作为概念的思考[J].法制与社会, 2012 (6) :258-259.
　　[3]张海棠, 娄正涛.行政相对人行政救济与司法救济程序衔接问题研究[J].政治与法律, 2013 (3) :159-161.
　　[4]霍小光, 陈菲, 杨维汉, 等.行政诉讼法面临首次大修[J].法制与经济, 2014 (1) :31-33.