我国公益诉讼当事人的具体分析

适格当事人是满足一定实体要件的民事诉讼概念，是沟通实体实施权与诉讼程序权的一个桥梁，［1］它一方面要求参与诉讼的当事人应当与实体利益存在一定的法律关系，另一方面亦要求实体权益人应同时成为维护其权益的诉讼程序的当事人。

　　因而，何者可以代表公益提起诉讼即公益诉讼的适格原告，并非仅是一个“何者为原告”的形式主体识别问题，还涉及到“何者应为当事人”的实体正当性问题。通常来说，涉及公益的利益形态主要为三种:与私人利益相对的“公”益、涉及多数主体利益的“共”益及缺乏明确主体的二者之外的“第三种”利益，根据当事人适格理论，诉讼当事人均应由各自的实体利益主体进行诉讼，对于的“公”益与“共”益而言，问题不大。但对于缺乏实体法上明确主体的第三种利益而言，何者应当代表它进行诉讼，就成了一个难题。我国《民事诉讼法》第 55 条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，此规定下的公益诉讼是一种不同于普通诉讼的新型诉讼形态，在当事人类型上属于担当人诉讼，由此，涉及公益的诉讼在诉讼形态上就分为两种类别: 普通诉讼与公益诉讼。

　　笔者认为，我国《民事诉讼法》所规定的公益诉讼，虽然通过赋予担当人以原告资格的形式，解决了何者代表第三种利益进行诉讼的难题，但此种规定只是对缺乏正当当事人实体来源的无主利益进行保护而采取的一种不得以为之的应对性技术方案，在适用上具有特殊性及局限性，不具有普遍性，只能适用于第三种利益的情形，不能适用于“公”益及通常的“共”益情形。同时，通过普通诉讼进行的涉及公益的诉讼，无需担当人作为当事人，因而必须遵循当事人适格的规定，由与公益具有特定实体法律关系的主体作为当事人进行诉讼。

　　一、公益的三种形态

　　虽然对公益概念的争论一直未曾停息过，长期无法定论，［2］公益的内涵与外延亦呈现出复杂性、混乱性以及不确定性，但是，综观各种观点，可以发现，人们所讨论的公益基本上表现为三种形态: 与私人利益相对的“公”益、涉及多数主体的“共”益、以及实体法上没有明确规定主体的第三种利益。由于实体法对这三种形态利益规定了不同的归属主体，因而，在发生损害的情况下，何者应当成为诉讼上的当事人对受损利益进行司法救济，遇到的问题有所不同，解决方案亦随之有所不同。

　　(一) “公”益

　　所谓“公”益，是相对私人利益而言的，因为这些利益不属于任何一个私主体所有，通常为所谓的“公”主体所有，如为国家、政府、集体或他们授权的主体所有，从而表现为国家利益、政府利益、集体利益等，因而，称之为“公”益。

　　现代意义上的“公”益是在现代人本主义与法治国家出现之后而产生的，这种“公”益的构建与实现在本质上是一种社会契约的过程，它以肯定私人的意思自治为前提，以承认私权为起点，在法律的框架内依照法定的程序，在各种不同利益博弈的基础上而形成。从“公”益与私人权益关系的和谐一面上说，“公”益不仅可以解释为私人利益的集合，更可以理解为以私人自愿性的权益让与为基础的利益联合。［3］法国着名的政治理论家卢梭认为，每个结合者以及他所有的一切权利已全部转让给整个集体，国家将原有的个人利益整合为“公”益，这样公民就没有个人权利，也不存在个人利益。国家代表公民的全部利益。这种形态的公共利益一般出现在控制力较强的社会中，国家将权力的触角延及每个主体，将个人利益与社会利益高度融合，整个国家中的利益形成牵一发而动全身的格局。“我们每个人都把我们自身和我们的全部力量置于公意的指导下，而且把共同体中的每个成员都接纳为全体不可分割的一部分。”［4］所以，在主体方面，“公”主体实质上是众多私人的集合体，“公”益实质上是私人将其利益转让给“公”主体之后，而为“公”主体而享有的利益。从此意义上讲，“公”主体是“公”益的存在前提，只有当私人组合而成“公”主体之后，才可能存在着脱离私人所有而为“公”主体所有的独立的“公”益，如 果没有“公”主体，就不可能存在所谓的“公”益。

　　由于特殊的社会历史背景，我国长期不承认私主体及私人利益的存在，一切均为公有，国家、集体利益高于一切，在这种情况下，“公”的观念在社会上具有广泛的影响力。但是，应当看到，这种带有强烈意识形态色彩的“公”的概念并不是一个典型的法律概念。在我国，“公”主体有多种类型，包括机关、事业单位、社会团体、村民自治机构等，甚至还有某些企业法人如国有独资企业，它们各自在不同的领域作为“公”主体占有着“公”益。但从民事实体法的角度而言，这些所谓的“公”主体，实际上只一个普通的民事主体，其持有的“公”，在权属上就表现为该主体的利益; 如果所谓的“公”主体不是符合法定要求的民事主体，那么，这个主体就不具备法律上独立身份，当然亦不享有独立的利益，其名下的利益分属于它的组成成员私人所有。因此，从参与民事活动的角度来讲，所谓的“公”主体并无多少特殊性，与作为“私”的普通民事主体具有平等的法律地位。当“公”主体所拥有的利益受到损害时，其当然拥有救济权包括作为诉讼当事人的起诉权，不可能亦没有理由剥夺它们的诉权。从这个意义上讲，涉及“公”益的诉讼，作为实体权利的法定拥有者的“公”主体，自然转化为诉讼上的诉讼当事人，没有其他主体比他们更具有正当性。

　　(二) “共”益

　　所谓“共”益是由多数主体的私益汇集而成，而这些汇集在一起的各个独立的私益及其主体，并没有组合而成一个新的民事主体，利益仍归各个民事主体分别拥有。由于“共”益涉及到多数人的利益，因而，相比于单独的个体私益，具有一定的公共性。

　　但应当看到，组成“共”益的各个私益之间相对独立，并没有因为汇集成“共”而改变各个主体与利益之间的实体法律关系。因而，涉及诉讼时，各个主体通常仍是维护各自利益的诉讼当事人。

　　在涉及多数人的“共”益中，存在着一种特殊的情形，那就是虽然在实体法上，各个私益具有明确的利益主体，但这些主体通常无力有效地保护自己的利益免遭侵害，同时还可能存在诸多因素妨碍司法救济: 个人权利太分散或太小以至不能敦促其寻求保护; 过高成本阻碍其向法院提出诉讼; 他可能惧怕强大的侵害者; 他可能甚至根本意识不到自己的权利。［5］在这种情况下，利益主体怠于或难以保护其利益，致使该利益在事实层面上处于一种无人救济的状态，客观上造成了一种只有实体主体而无诉讼主体的局面。理论上讲，这种情况并不属于无主利益的范畴，涉及诉讼时仍应当由各自的利益主体作为诉讼当事人。但形成诉讼的前提是主体行使诉权，此种情形下，利益主体根本就不行使诉权，更不可能转化为诉讼上的当事人。此类案件往往涉及众多人的利益，单个利益虽然细小，但集合在一起的“共”益往往巨大。如果仍局限于将诉权只授于实体利益主体，无疑是否定了法律对此类利益的诉讼保护，纵容了侵权人的非法行为。同时，即使一位利益主体偶尔拥有充分的利益来起诉，但此单一个体的利益相对于集合的“共”益而言，往往也显得十分微小，违法者不会因这一诉讼而受到足够的威慑，从而不再继续违法活动。［6］
　　
　　因此，此类诉讼的意义不仅仅局限于对个体利益的救济，还表现为法律对于违法行为的否定与制裁，对维护正常的社会秩序及价值观念，意义重大，具有一定的公益性。所以，法律需要设定特殊的机制推动此类诉讼的进行，其中的关键就在于为“有人有、无人诉”的利益寻找适当的诉讼当事人，这种当事人实际上是一种诉讼担当人，美国的集团诉讼、德国的团体诉讼、日本的选定当事人诉讼等，基本上属于此类诉讼。由于这种担当人所进行的诉讼的着眼点在于公益而非个体利益，因此，并不必然排斥利益主体的个别诉权，反过来，利益主体的个别诉权亦不否定担当人的公益诉讼。从此角度而言，涉及公益的多数人的“共”益，可以存在着两种目的的诉讼: 为公益而诉与为个体私益而诉。由于公益诉讼与个体维权的私益普通诉讼，在诉讼当事人、目的、诉讼标的、审理方式等方面均存在着本质差别，事实上属于两个完全不同的诉讼，因而，二者可以相容并存，并不必然是有此无彼的相克关系。但亦应看到，毕竟两类诉讼存在着案情上的同一性，如果分别进行诉讼，可能会造成程序的重复浪费及诉讼结果冲突，所以，通常的做法是择一而诉，功能附带，或通过个体私益的普通诉讼，在实现私益的同时，维护公益，如日本的选定当事人;或通过担当人诉讼，在维护公益的同时实现个体私益，比如美国的集团诉讼。不过，这种程序技术上的处理方式，只是体现了程序节约的原则，并没有否定程序的并存性。如果不能作到程序功能的两全或法律无意两全(多数情况是指公益诉讼无意于附带实现私益，因为私益可通过个体诉讼自行解决，无需法律另行规定) ，那么，两类诉讼就可以分别进行，不必选择合一。

　　(三) 第三种利益

　　所谓第三种利益，指的是“公”益与“共”益之外的、与公共利益有关的一种利益形态，这种利益不属于实体法上的任何特定的主体，既不属于某个“公”主体，也不属于“共”益中的某个“私”主体，但是此利益又涉及众多主体或整个社会的利益，具有一定的公益性。比如清洁空气并不归某个主体所有，却是一种涉及到众多人的社会公共利益。相对于传统的“公”益与“共”益，笔者将此种利益称之为公益的第三种形态，因而，称之为第三种利益。亦有观点将此利益形态称为“超个人利益”［7］，但是，“超个人利益”主要是针对个体私益而言的，从此角度而言，“公”益亦是一种“超个人利益”，第三种利益的视角并不在于利益是否具有个人性，而在于利益的无主性，实质上是一种超主体归属的利益，因而称为“超个人利益”并不贴切。

　　一般来说，利益就是某种需要和期望的满足，或者说就是主体对他所需要的任何一种对象的一种目的明确的态度。［8］因而，利益总是与一定的主体相联系，是归属于某一主体并满足其需要的客观存在。

　　严格意义上讲，世界上不存在没有主体归属的利益，利益也不能脱离一定的主体独立存在，否则，就不能称之为人类社会的利益。但在特殊情况下，可能会发生无主利益的情况: 第一，实体法只能对某些特定的利益设定归属主体，不能也不可能事无巨细地对所有利益均作出明确规定，故在法律上存在着无归属主体的利益，比如谁在法律上拥有空气、蓝天等的所有权? 其二，随着社会的发展及人类需求的多元化，一些原来不被认为是利益的事物会逐渐成长为能满足人类需要的利益，这些新的利益形态可能会存在着客观上的归属主体，但法律的滞后性决定了其不可能及时对此作出规定，在法律明确规定之前，这些利益就处于法律上的无主状态，现在法律上明确规定的诸多权利及利益，很多都经历过此种状态，比如采光权等。因而，无主利益并非是指利益不存在抽象的或具体的主体，而是这些利益在实体法上处于的一种无法定主体的状态。由于无主利益并无法定主体，因而，一旦发生了侵害这些利益的行为，就会出现因为缺乏主体而无人过问或无合法主体进行保护的情形。如果被损害的无主利益影响到众多民众甚至整个社会，不予以保护就可能影响到整个社会的生存与发展，即有保护必要的时候，那么就不能对此无动于衷，必须采取一定措施进行干预和保护。由此，很自然地就产生了保护主体问题，那就是由何者承担此项工作，如果涉及到诉讼，随之而来的问题就是何者为诉讼当事人。需要特别说明一点，那就是如果实体法上为无主利益安排了实施保护功能的主体，那么，诉讼法上的主体就应当沿用此种安排，比如破产管理人、遗嘱执行人等，此处所讨论的无主利益并不包括这些情形。

　　从以上分析可以看出，无主利益的诉讼当事人问题，并非诉讼的特有问题，而是利益的无主性所必然产生的普遍性问题。主体性与无主性是一对相互矛盾的范畴，只要涉及到需要主体出现的场合，与之相悖的无主性就必然是一个绕不过去的难题。在这种情况下，唯一的解决方案就是为无主利益寻找一个主体，由其来承担本应由利益主体承担的功能，需要保护无主利益时，就为其设置一个保护主体，涉及无主利益诉讼时，就为其设置一个诉讼当事人。根据传统的诉讼理论，诉讼的正当当事人应为系争利益的利害关系人，即利益的归属者或实施者。无主利益的诉讼当事人，由于与系争利益没有利害关系，其实质上是一种诉讼担当人，但与通常的诉讼担当人又略有不同，那就是无主利益的诉讼当事人并非代替利益主体进行诉讼，因为，本来就不存在法律上的利益主体，也就无所谓代替之说了。虽然笔者主张我国的公益诉讼主要适用于对无主利益进行保护的情形，但出发点是基于法律明确规定了担当人为诉讼当事人，并非认为涉及无主利益的诉讼均为我国法律所规定的公益诉讼。

　　还应看到，损害无主利益并不必然意味着受侵害主体的缺失，无主利益同样可以造成有主的损害，在此情况下，是否适用公益诉讼所规定的担当方式另行寻找诉讼当事人，应当看其是否符合无主利益的基本要求: 第一，间接损害，是指虽然直接受损的是无主利益，但以无主利益为中介，又间接损害了特定主体的利益。比如清洁空气属无主利益，污染空气直接损害的是无主利益，如果某个特定的人吸入污染空气受到了损害，那么，这个人就是具体的受害者。为保护空气而进行的诉讼因为缺乏利益主体，可以通过诉讼担当的方式确定诉讼当事人，但具体个人的损害诉讼就只能由其本人作为当事人，不能适用诉讼担当剥夺其诉权。其二，潜在损害，是指行为虽已发生，但还未给具体的主体造成现实损害，比如招工广告中，限定只招女性，那么，所有的男性都是潜在的损害主体，但又不是男女平等的利益主体，因而可以通过诉讼担当的方式确定诉讼当事人; 如果已经对特定主体造成了现实损害，比如某男性应聘被拒绝，那么，对此人的损害诉讼就只能由他本人作为当事人。

　　二、泛公益诉讼与公益诉讼

　　在理论上，可以通过不同视角认识涉及公益的诉讼，而在不同的视角下，诉讼的内涵及外延又各不相同，直接影响了何者应为诉讼当事人的认识。当前涉及公益的诉讼主要有两种理解视角，第一种认为，为维护公共利益提起民事诉讼，都是公益诉讼，即包括没有直接利害关系的社会组织提起的保护公共利益的诉讼，也包括有直接利害关系自然人或者法人提起的保护公共利益的诉讼。第二种则认为，与原告有直接利害关系的诉讼是普通民事诉讼，只有与原告没有直接利害关系的民事主体，为维护公共利益提起的民事诉讼才是公益诉讼。［9］这两种观点在内容上并无实质性区别，二者的区别在于分类方面，第一种观点虽然承认存在着两种不同的诉讼，但并没有将公益诉讼作为一种有别于普通诉讼的形态独立出来。第二种观点则从公益诉讼与普通诉讼程序差别入手，对涉及公益的诉讼进行了分类，将公益诉讼与普通诉讼在诉讼形态上区别开来。由于区别公益诉讼与普通诉讼的核心在于当事人的类型，因而，这种划分将涉及公益的诉讼的当事人分为两个不同的领域: 普通诉讼领域及公益诉讼领域，避免了将不同领域、不同类型的当事人混在一起谈论的杂乱局面，有助于对诉讼的当事人理解与把握。为便于区分，文章将通过普通程序进行的诉讼称为泛公益诉讼，将通过担当人进行的诉讼称为公益诉讼。

　　必须看到，泛公益诉讼是基于诉讼所涉及的实体利益的公益性而得出的结论，其核心在于诉讼所涉及的实体利益是否具有公益性，并不关注具体的诉讼形态以及何者为诉讼当事人的问题，其实体意义大于程序意义。因而，泛公益诉讼涉及的众多问题并不具有诉讼法上的特殊性，在当事人方面，既可以表现为个体诉讼，亦可以表现为共同诉讼及群体诉讼，但无论哪一种形式，均没有脱离普通诉讼的当事人范畴。虽然说，作为诉讼对象的公益与一般的民事私益存在着重大差别，但这种差别主体表现为实体法的层面，在诉讼法上的表现并不明显，尚不足支撑泛公益诉讼脱离普通诉讼而成为一种独立的诉讼形态。因而，泛公益诉讼虽称为一种诉讼，主要目的在于体现其实体特色，在这一点上，泛公益诉讼概念的存在意义，与合同诉讼、侵权诉讼、房屋诉讼等基本相同。公益诉讼则不然，它的关注重点在于诉讼形态方面，主要是指诉讼的当事人为法律规定的担当人，在突破普通诉讼的当事人适格性要求的同时，亦给程序带来了有别于普通诉讼的新规则，从而使公益诉讼与普通诉讼在诉讼形态上区分开来。

　　我国《民事诉讼法》中所规定的公益诉讼，指的就是担当人进行诉讼。虽然立法将诉讼目的限定为保护社会公共利益，但在诉讼当事人方面，并未考量公益的实体法律关系主体，而是强行将维护公益的诉讼实施权赋予特定的机关和组织，这种为不属于自己所持有利益而进行诉讼的当事人，就是一种法定的诉讼担当人。所以，从立法的角度来讲，我国《民事诉讼法》上只存在一种形态的公益诉讼，那就是担当人式的公益诉讼，通过普通诉讼进行的与公益有关的其他诉讼，均非我国立法上的公益诉讼。

　　正是由于我国的公益诉讼中的当事人为法定的诉讼担当人，而非传统意义上的利害关系人，公益诉讼在我国司法实践中的核心问题就转化为“何者有资格”代表公益进行诉讼的当事人适格问题。当然，通过法律作出的强行规定，实际上为担当作为当事人提供了法律依据，可以说从法律层面解决了公益诉讼当事人的合法性问题。但合法仅仅意味着具备法律上的根据，并不必然意味着正当性。法律规则应当具备正当性，唯有合乎正当性要求的法律才可称为“良法”，才具有实施的社会基础，没有正当性支持的法律规定实际上就是一种蛮横的“恶法”，其实施过程中必然产生问题，并终究会被摒弃。从这个意义上讲，我国的公益诉讼不能简单地局限于为受损害的公益提供一个担当当事人进行诉讼，还必须考虑公益诉讼“为什么需要担当人”及“何者应为担当人”。在公益与与其诉讼担当人之间的关系上，应当始终坚持公益决定主体，而不能主体决定公益，［10］更不能为了某种主体的需要而强行赋予其拥有与其没有直接利害关系的公益的诉讼权，否则公益诉讼就异化为特定主体的特权诉讼，甚至成为剥夺正当当事人诉权、满足特权主体需求的程序工具。

　　因此，法律究竟规定何种机关和有关组织为公益的诉讼担当人，并不是一个简单的程序问题，还涉及到公益在实体法上的主体归属问题。所以，在考量何者为公益诉讼的适格当事人时，必须与公益的三种利益型态结合起来，根据各个利益形态的不同特点与要求，寻找出与其相适主体作为诉讼当事人。

　　三、我国公益诉讼当事人的具体分析

　　如前所述，我国的公益诉讼仅指担当人式诉讼，所以在当事人适格的要求上与普通诉讼不同，并不需要诉讼当事人与公益存在实体法上的利害关系。

　　因而，从实体法的角度讲，只有无主利益才需要担当人之诉，对于实体法上具有明确主体的利益之诉，即便诉讼本身可能涉及公益性，亦只由其利益主体提起诉讼，不能抛弃实体主体，另行寻找程序当事人。

　　从诉讼法的角度而言，公益诉讼的当事人亦不能是公益在实体法上的主体，否则，在诉讼形态上就构不成担当人诉讼，诉讼就演变成了涉及公益的普通诉讼，而非法律上所规定的公益诉讼。所以，在涉及公益的三种利益形态中，“公”益与通常意义上的“共”益，由于具有明确的实体法主体，因而，并不符合公益诉讼的适用条件，应由各自的实体主体通过普通诉讼进行; 无主的第三种利益及特定情况下无人保护的“共”益，则需要法律寻找担当人进行诉讼，属于我国公益诉讼的适用范围。

　　由于公益诉讼的当事人与公益本身并非实体上的归属关系，因而，公益诉讼的当事人主要表现为程序当事人，其是否适当，主要考量通过诉讼保护公益的能力。根据我国的法律规定，公益诉讼的当事人是指保护社会公共利益而提起诉讼的原告，且限定于法律规定的机关和组织，目前争论主要集中在两个方面，一是将个人排除在外是否合理; 二是法律究竟应当规定何种机关和组织作为原告，既能符合诉讼要件的形式要求，亦能满足保护公益的要求。

　　(一) 个人

　　个人之所以被纳入到公益诉讼原告讨论的范围，主要原因在于泛公益诉讼中的不清晰的公益与私益关系。在泛公益诉讼中，系争利益的归个人所有，由利益主体进行诉讼顺理成章，个人不但可以而且必须是此类诉讼的适当原告。

　　但公益诉讼是一种以担当人为原告的特殊类型的诉讼形态，原告并非公益的实体利益主体，而是以纯粹的程序当事人的身份出现在诉讼程序中，以实现保护公益的目的。在这种情况下，个人并不具备以原告提起诉讼的身份条件: 第一，在实体方面，法律对个人在保护公益方面并无特殊要求，个人作为诉讼当事人的实体法根据并不充分; 第二，在诉讼能力方面，为充分保护公益，诉讼当事人应当具备较高的诉讼能力，个人在这方面稍显欠缺; 第三，个人数量太大，且存在着个体私益，在诉讼程序中，如何选择适当的个人是个难题。因此，个人并非不能作为公益诉讼的原告，而是综合考量，个人不宜作为公益诉讼的原告当然，有观点认为，公益律师可作为原告提起公益诉讼，笔者认为，公益律师与代表私益进行诉讼的个人不同，因为公益律师本身作法律专业人士，具备满足保护公益的诉讼能力，同时，公益性的身份定位，亦避免了在诉讼中个人私益对公益的影响。因此，如果法律上存在明确的以公益为目的的律师类型，可以考虑将公益律师设定为公益诉讼的原告。

　　应当说，只要将个人利益与公益区分开来，个人作为当事人进行私权诉讼与担当人进行公益诉讼并不冲突，2014 年 6 月公布的最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》的第 11 条的规定: “同一污染环境、破坏生态行为既损害社会公共利益，又损害公民、法人和其他组织民事权益的，有关机关和组织提起公益诉讼，不影响受害人另行提起民事诉讼”，就体现了这一点。

　　(二) 机关

　　在我国，指关是指依照法律或行政命令组建、享有公权力以从事国家管理活动为主的各级国家机关，分为权力机关、行政机关、审判机关、法律监督机关、军事机关。［11］目前对可以提起公益诉讼的机关的讨论，主要集中在作为法律监督机关的检察机关与行政机关两个方面。在我国，由于检察机关的法律监督者的特殊地位，多数观点认为检察机关应当是提起公益诉讼的适当原告。“检察机关公益诉权的权力基础是检察院的法律监督权，检察机关为了保护国家和社会公共利益，向法院提起民事诉讼，将纠纷引入审判程序，是检察机关实施民事法律监督的应有之意，且检察机关不仅拥有专门的法律知识人才和办案经验，同时其享有的法定侦查权有助于调查取证，特别是在政府监管部门基于某种原因对于行使提起公益诉讼之权懈怠时，赋予检察机关直接提起环境民事公益诉讼的权责，对于有效维护社会公益具有独立的价值和意义。”［12］但是，应当看到，检察机关作为诉讼主体依据的权力基础在于诉讼而非监督。我国诉讼制度中所指的检察机关的诉讼权，往往是指公诉权力，即代表国家提起刑事诉讼的权力。在民事诉讼或行政诉讼中，检察机关发挥参与支持诉讼的机能，而并非作为直接提起诉讼的主体。［13］很显然，法律监督权并不等于公益代表权，不能将监督权作为检察机关提起公益诉讼的正当性来源。可以说，受制于特殊的社会体制，我国并没有法定的统一公益代表机关，在这种情况下，法律既然规定了“机关”为公益诉讼的原告，综合考量，笔者认为，相较于行政机关，检察机关在诉讼能力方面更强，提起公益诉讼更为适合。当然，检察机关作为公益诉讼的原告，亦有不利之处，首先表现为检察机关有其特定的职权，往往只能针对有影响力的大案，对一些区域性案件，检察机关往往很难及时了解情况，提起诉讼。［14］
　　
　　其次，具备法律监督职能的检察机关，同时作为公益诉讼的原告，客观上会造成既当裁判员又当运动员的局面，致使原告、被告、法院的三方诉讼结构的失衡，但这种情况并非公益诉讼所独有，在检察机关参与的所有诉讼中，均会产生此种局面，比如刑事诉讼、民事抗诉等。既然检察机关的法律监督身份没有否定其参与这些诉讼，亦没有理由否定检察机关作为原告参与公益诉讼，同时，其他程序的实践亦证明，只要规则设计合理，检察院作为原告诉讼并不会与其法律监督职能产生严重冲突。此外，检察机关与被告不存在明显的私权对抗，公益诉讼所表现出的非讼特性，决定了检察机关虽然是提起诉讼的主体，但其只是程序当事人，与传统意义上的原告相去甚远，因而不能用传统的普通诉讼的当事人特性来要求其公益诉讼的当事人。

　　有学者认为，行政机关是国家和社会公共事务的管理者，也是社会公益的代表，由行政机关通过行政执法或提起公益诉讼来维护公共利益比检察机关更为可取。［15］但在我国的权力机构中，行政机关主要是国家或政府的代表，代表的利益主要是与国家所有权有关的某方面利益，属于法律上的有主利益，如果允许其代表公益提起诉讼，可能会造成“公”益与公益的混乱; 同时，行政机关通常具有广泛的行政管理和处罚权限，有权对有关企业、社会组织或个人造成的损害国家利益和社会公共利益的案件进行查处，这属于政府的行政管理职权的范围，没有必要通过诉讼解决。如果将职责内的事项通过司法解决，一方面是对行政执法的弱化，混淆机关之间的职能分工，另一方面亦是将行政机关应当承担的职能转嫁给法院，加重司法负担，浪费司法资源。

　　(三) 组织

　　我国的社会组织种类繁多，情况复杂，良莠不齐，其参与社会活动的技术力量和进行诉讼的能力等情况也参差不齐，因此，为充分保护公益，必须对提起公益诉讼的组织进行限定。甚至何种组织可以作为当事人提起公益诉讼，笔者认为，就组织资格而言，应当是合法设立的组织; 就组织定位而言，提起诉讼的组织应当是公益性质的社会团体，或者其他类似的公益性组织，而不是任何社会团体均可以成为公益诉讼的原告;［16］就范围而言，包含的组织类型及数量，应当有一定的广度，不能过少，亦不能过多，过少则可能难以承担全国的大量诉讼任务，且易形成特权垄断，过多则会形成主体诉权的冲突，加重司法甄别的负担。我国现有立法存在着将诉权只赋予有政府背景组织的倾向，比如中华环保联合会、消费者协会等，这不利于民间力量的发挥，应当将诉权向有资格、有能力的民间组织适度开放。

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