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论行政强制的程序

发布日期:2004-10-20    文章来源: 互联网
  一、行政强制程序界说

  行政强制程序是指行政主体实施行政强制行为时所应遵守的方式、步骤、时限和顺序等要素所构成的一个行为连续过程。“由于行政主体有时实施行政行为离不开行政相对人的参与行为,因而,行政相对人的参与程序也是行政程序的有机组成部分。” [1][1]因此行政强制程序中也包含了行政相对人参与行政强制的程序,尽管它在行政强制程序中不具有主导地位,但其功能却是不可否认的。

  行政强制程序具有如下法律特征:

  (一)法定性

  行政强制程序的法定性是指行政强制程序是由法律明确规定的一种具有强制性的法律程序。这一特征的基本内容是:(1)法定性中的“法”应当是指包括了法律、法规和规章在内的所有规范性文件。这里需说明的问题之一是,位于法律之上的宪法是否可以规定行政强制程序,在我国不无疑惑。从法理上看,宪法可以为行政强制程序规定基本程序,如美国宪法中的“正当法律程序原则”,英国不成文宪法中的“自然公正原则”都是行政程序的核心内容,成为行政主体行使行政强制权所应当遵循的行政程序的基本原则。但是我国目前的主要问题是,其一,宪法没有成为行政主体行使行政权的直接依据,宪法规范无法通过行政程序加以落实;[2][2]其二,现行宪法基本上是一部宪法实体法,没有英美国家宪法中“正当法律程序”的原则性规定,更不用说为行政主体提供基本的行政程序规范。从法治国家的基本要求看,这是一个应当解决的法律问题。另一个问题是,位于规章以下的规范性文件所规定的程序是否可以成为行政强制程序?我认为既然规章以下的规范性文件不属于法的范畴,从逻辑上不难推断,这些程序不属于行政强制法定程序。但是,规章以下的其他规范性文件所规定的行政强制程序,只要与法律、法规和规章不相抵触的,可以看成是行政强制的法定程序。(2)法定性意味着行政强制主体必须严格遵守行政强制程序,其行政强制执行的方法、步骤、时限和顺序必须受到法定行政强制程序的约束,任何违反行政强制程序的行为都应承担相应的法律后果。对此,我国现行的行政复议法和行政诉讼法都明确规定违反法定程序是撤销具体行政行为的理由之一。[3][3]

  (二)分散性

  行政强制执行程序的分散性是指行政强制程序的各种具体规定分散于不同法律、法规和规章之中,分别规范不同的行政强制行为。这一特征的基本内容是:(1)行政强制主体的多样性和执行对象的复杂性决定了行政强制程序必须适应这一客观情况。从实际情况看,行政强制主体有公安、工商、税务、城建等几十个行政主体,此外,还有法律、法规授权的行政主体。行政强制对象有人身、财产和行为等。如果我们的行政强制立法不考虑这一特点,就不可能为行政主体提供实可行的行政强制程序。(2)虽然行政强制程序具有分散性的特征,但这并不妨碍我们制定统一的行政强制基本法,为行政主体制定一个基本的行政强制程序。在这一方面德国、奥地利、日本和我国台湾地区已经有了成功的立法实践。[4][4]我国目前正在制定的“行政强制法”也是旨在为规范行政主体实施行政强制提供一个基本程序。在我国行政强制法生效后,现行法律、法规和规章中有关行政强制程序的规定只要不与该法相抵触,它们仍然是有效的。因此,即使我们制定了统一的行政强制法,规定了行政强制的基本程序,仍不抹去行政强制程序所具有的分散性特征。

  行政强制程序是行政程序中的一种具体行政程序,对于法治国家来说,行政强制程序具有重要的法律意义。我们知道,行政主体的行政强制权来自于行政实体法。由于现代行政管理事务的复杂性、多变性等原因,导致了行政实体法所授出的行政强制权基本上都是行政自由裁量权。然而,行政实体法对于如何确保行政主体正当地行使具有行政自由裁量性质的行政强制权方面基本上是无所作为。如何控制行政自由裁量权成为20世纪法治社会的一个中心议题。从行政法的发展史看,作为肩负推行法治重任的法院首先成了人们的希望所在。正如英国上诉法院院长丹宁勋爵所说:“二十世纪的法院面临的重大问题一直是:在权力日益增长的年代,法律如何对付滥用权力或误用权力的局面。”[5][1]在这样的社会背景下,不少国家的司法审查权便将自由裁量权也纳入司法审查的范围,以期修正行政自由裁量权的不良运作。

  然而,通过行政诉讼中的司法审查权对行政自由裁量权进行法律控制,事实上并没有彻底解决实际问题。这种事后法律控制虽然可以对滥用自由裁量权进行一定的补救,但它难以对滥用自由裁量权进行预防性的控制。于是,人们开始在行政自由裁量权行使之初和过程中寻找法律控制的基点。人们发现,在控制自由裁量权方面,实体法律一旦授予行政主体自由裁量权之后,其本身是无法控制自由裁量权不被滥用。因为,行政主体行使自由裁量权时,只要具备实体法律的依据,它就会被认为有了合法行政的前提和基础。所以,通过健全规范行政自由裁量权的法律程序,在行政自由裁量权行使始初和过程中控制其行为结果趋于合理性,可能是一种比较有效的法律控制方法。于是,作为控制自由裁量权的新手段──法律程序机制开始为人们所关注。

  法律程序是规定法律主体行使权利(权力),承担义务时所应当遵循的方法、步骤和时限等所构成的一个连续过程。法律程序究竟有什么何功能?有学者将其归纳为“(1)对于恣意的限制。(2)理性选择的保证。(3)‘作茧自缚’的效应。(4)反思性整合。[6][2]不管法律程序的功能如何被分解和阐述,法律程序这一基本功能却是公认的,那就是法律程序可以驱使法律主体正当地行使权利(权力),合理地承担义务。我们知道,英美国家具有重法律程序的传统,普通法中自然公正原则(Natural Justice)和美国的正当法律程序(Due Process Of Low)理论,成了普通法院对行政机关提出行政权合法性的程序法律要求的依据。随着法院日积月累的判例,有关行政自由裁量权行使的法律要求在内容上逐步构成一个较完整的体系,并日渐为社会所接受。这些行政程序的内容主要有:

  1、事先说明理由。它要求行政机关在作出行政行为时,如果是针对具体的个人或者特定事项时,应当告知其行政决定的理由,此便听取他为自已辩护的意见;如果行政决定是针对不特定的人或者事项时,行政机关应当说明这一决定的依据、政策导向,以便行政机关的决定更具可行性。

  2、事中听取意见。它要求行政机关在作出有涉他人合法权益的决定前,与其合法权益有关的公民、法人有权表达意见,提供证据和行政机关听取意见,接受证据的一种法律制度。听证被称之为行政程序的核心。没有事中听取意见,事先告知也就没有意义。

  3、事后告知权利。它要求行政机关在作出行政决定后,应当告知受该到决定不利影响的人在何时、以何种方式、向何种机关提出不服审查的请求,以引发对行政自由裁量权的事后监督程序。

  上述行政程序的内容也渗透到了行政强制程序,从而使行政强制程序成为监控行政主体行政强制权的基本规范。从各国和地区现有的行政强制法和行政程序法的规定看,上述行政程序的基本内容都已得到了较好的落实。因此,我国在行政强制立法中,立法者首先应当对行政程序的功能有一个充分的认识,否则不可能制定出符合法治原则和民主精神的行政强制法,即使能够搞出一个行政强制法,也可能成为强化行政主体行政强制权的法。在一定意义上我们不妨将行政强制法解读为“行政强制基本程序法”可能更加符合行政强制立法目的。

  二、行政强制程序原则

  行政强制程序的原则是指是指贯彻于整个行政强制法的制定和实施过程中,行政强制主体必须遵循的基本准则。

  行政强制程序作为行政程序中的具体行政程序,它必须遵守行政程序的基本原则。关于行政程序的基本原则,我国已有学者对行政程序法的基本原则作过不少理论分析,如江必新等学者认为,行政程序法的基本原则是依法行政原则,民主原则,公正原则,基本人权原则和效率原则,并以这些基本原则为基线,串联起一系列行政程序法制度。与依法行政原则相关的制度是行政程序依法进行制度,不得执行违法指令的制度和责效制度;与民主原则相关的制度是情报公开制度,公听制度,咨询制度(或对话制度),诉愿制度和合议制度;与公正原则相关的制度是回避制度,听讯制度,辩明制度,告示制度,审裁分离制度,记录制度和防偏见制度;与基本人权相关的制度是有限调查制度,有限强制制度,保障个人隐私权的制度,“充分考虑”制度和推迟生效制度;与效率原则相关的制度是时效制度,替代制度,申诉不停止执行制度,紧急处置制度,代行职务制度,委任制度和排除行政障碍制度。[7][1]这种通过联系制度来设定原则,新颖独特,它有助于我们更加深刻地理解行政程序法的基本原则。傅华宗等学者将行政程序法的基本原则分为一般原则和特殊原则,所谓一般原则,指社会主义法都必须坚持的原则。它包括共产党领导和群众路线原则,法治原则。所谓特殊原则,是指主要适用于行政程序法的基本原则。它包括行政干预原则,保障行政主体依法行使职权和相对人合法权益的原则和顺序、效率原则。[8][2]就行政程序法作为一个部门法而言,一般法原则虽然非常重要,但是否有必要在行政程序法中有明确表示,值得讨论。我认为,一般法原则既然在法理上已有明确设定,在部门法中就没有必要再作规定,这不会影响一般法原则的贯彻实施的。应松年教授认为,行政程序法的基本原则应当是公开原则,公正原则,参与原则,复审原则,顺序原则和效率原则。在这六个原则中,前四个原则是空间方面的原则,后两个原则是时间方面的原则。[9][3]这种基于行政程序的空间和时间两方面来设定行政程序法的基本原则具有定的科学性。这几个原则基本上可以反映出行政程序法基本原则的核心内容。台湾学者罗傅贤将下列内容归为行政程序法的基本原则,它们是法律优位原则,法律保留原则,明确性原则,平等原则,比例原则,诚实信用原则,信赖保护原则和应予衡量原则。 [10][4]与我们所提出的原则相比,台湾学者所确定的行政程序法的基本原则相差甚远,重合之处很小。其原因可能是,一方面对法的基本原则理解不同,罗傅贤是赞同一般法律原则又称为“超实证法”,也即先于实证法而存在之根本法律规范,构成法律内容之指导原则,也得作为法院审查之依据这一观点的基础上确立了上述行政程序法的基本原则;另一方面,对行政程序法的法律价值认识不同,行政机关应当依法行政,乃是法治国家之基本原则,行政程序法应当是制约行政机关依法行使行政权的法律。而这一点在我们无论是学术界还是实务界都没有得到共识。

  笔者基于对行政程序法原理的认识,结合中国的具体行政实践,提出了合法性原则,合理性原则,公开原则,参与原则,顺序原则和效率原则为行政程序法的基本原则,并对这几个原则作了比较充分的论述。[11][5]

  因为我国没有至今没有制定统一的行政程序法,以上学者(罗傅贤在讨论行政程序法基本原则时,台湾也还没有制定行政程序法典)所述的行政程序法基本原则并非都有实证法律依据,而是在分析行政程序法内容的基础上所作的一种学理提炼。它对已有行政程序法的国家来说,它可以帮助人们进一步认识、掌握行政程序法,从而有利于行政程序法的实施;对还没有制定行政程序法的国家,它可以对行政程序法的制定起引导、促进作用。

  那么,作为行政程序中的具体行政程序的行政强制程序的原则是什么呢?要回答这个问题,首先应当解决行政强制程序中是否有法律原则?学理上一般的认识是,现代社会的日趋复杂性,导致立法者对自已所制定的法律是否能够完全满足社会发展的需要失去了信心,于是,立法一改过去的严格规则主义的指导思想,采用自由裁量主义,从而使法律具有了模糊性的特点。昂格尔在福利国家的发展与法治的衰落时,认为福利国家的发展对法律影响之一是:“在立法、行政及审判中,迅速地扩张使用无固定内容的标准和一般性的条款。”[12][1]  法律模糊性的本质是立法者授予了执法者的自由裁量权。自由裁量权意味着执法者在法律规定的范围内有充分的自由选择权,同时也无法避免行政机关滥用自由裁量权为防止执法者的自由裁量偏离立法目的、精神,立法者所采取的对策之一就以设立法律基本原则指导执法者合理地行使自由裁量权。由此可见,法律基本原则的基本功能是“成文法局限性之克服。”[13][2]我国是一个具有悠久成文法历史传统的国家,即使到了今天,这一历史传统仍然具有很强的生命力。我国将来的行政强制法是一种成文法,天生具有成文法的局限性。为了克服这一局限性,行政强制程序中应当具有法律原则。

  在行政强制程序中设置法律原则,应当充分考它与行政程序法基本原则的关系。行政程序法基本原则与行政强制程序原则之间是普遍性和特殊性的关系。从这个意义上说,行政程序法的基本原则可以适用于行政强制程序。但是,行政强制程序应当具有它自身的特殊性,这种特殊性构成了确立行政强制程序原则的法理基础。行政强制程序的特殊性是以行政强制行为不同于其他具体行政行为为前提的。我们知道,“行政主体为实现行政目的,对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施,称为行政强制。”[14][3]行政强制的前提是行政相对人不履行义务,因此,行政主体实施行政强制是为确保这种义务得以履行。基于行政强制这种特殊性,笔者认为,行政强制程序的原则应当是:

  (一)必要性原则

  必要性原则是指行政主体对是否启动行政强制必要性的一种主观认识,其内容是只有采取行政强制,才能维护正常的社会发展所需要的秩序。行政主体行使行政职权的基本目的在于维持一个正常的社会秩序,促进社会的全面进步。如果不通过行政强制也能达到这一目的,或者可以降低行政成本,行政主体完全可以选择其他行政行为实现行政目的。因此,这一原则可以从以下几个方面理解:其一,“必要性”是一种客观状态在人们主观上的反映,因此,指导人们去认识这种客观状态的方法是否正确,直接影响到人们能否认识必要性这种客观状态。其二,“必要性”作为一种客观状态也是在不断变化的,这种变化可直接导致行政主体是否启动行政强制程序作为管理社会的一种手段。如果不能认识到这一点,必然会降低行政主体运用此种手段管理社会的有效性。其三,必要性是行政主体启动行政强制程序的一种客观依据,它不依人的主观意志而发生变化。

  (二)正当性原则

  正当性原则是指行政强制程序必须最大限度提高行政相对人对行政强制的可接受性。因为,行政强制是一种以国家强制力为后盾的暴力行为,对行政相对人的人身权、财产权将产生巨大的不利影响,行政相对人在心理上必然具有相当的排斥感。行政强制程序的正当性有利于吸收行政相对人因行政强制而产生的不满情绪。这一原则可以下几方面理解:其一,行政强制程序的正当性必须以其合法性为前提,没有行政强制程序的合法性,行政强制正当性也就失去了存在的基础。这里合法性之中的“法”既包括成文的法律规范,也包括高于法律规范的法律精神。其二,正当性原则体现了行政强制虽然是一种强制行为,但仍应以理服人。行政强制程序应当为行政主体实施行政强制提供一个说理的过程。行政强制程序的正当性正是通过这一说理的过程向行政相对人展示,期望行政相对人尽可能接受行政强制行为。其三,正当性可约束行政主体实施行政强制过程中滥用自由裁量权。行政强制是一种具有自由裁量性质的行政行为,行政强制的自由裁量权只有在正当的行政强制程序中才能确保其正当行使。

  (三)效率性原则

  效率性原则是指行政主体实施行政强制在遵守法定程序的前提下,尽可能减少方法、步履,缩短时限,从而提高行政强制的效率。这是行政效率原则在行政强制程序中具体体现。这一原则可以从以下几个方面来理解:其一,行政强制程序的效率性是由行政强制行为所要解决的问题所决定的,离开了效率性原则的要求,行政强制就难以达到预期的目的。当行政强制程序的公正与效率发生冲突时,应当选择效率为行政强制程序的价值取向。其二,行政强制效率性原则不得损害行政相对人的程序权益,如行政主体不得以提高效率为由,随意减少行政相对人行使程序权利的时间。

  三、行政强制程序内容

  行政强制程序内容是指行政主体实施行政强制的具体方法、步履与时限等。行政强制程序作为一个行为的过程,它是由行为的具体方法、步骤与时限等所构成的。从行政强制原理和各国的行政强制立法看,行政强制程序的内容主要由以下三方面内容组成:

  (一)告诫

  告诫是指当行政相对人不履行其义务时,行政主体通过法定形式向行政相对人发出通知,期待其自觉履行,并告知其如不自觉履行其义务,即产生对其不利的法律后果。告诫是行政强制程序的重要步骤,因此,凡制定进行行政强制立法的国家,大都相当重视这方面的规定,如德国1953年《行政强制执行法》第13条规定:“1.无需即时适用强制方法时,须对其以书面方式作出告诫(第6条第2款)。在此情形中,须对履行义务定出一期限,在该期限内可期待义务人依其意愿履行执行。2.告诫可与一行政行为同时作出,通过行政行为列出行为、容忍或不作为。命令即时执行或法律救济无中止执行效力时,告诫应与行政行为同时作出。3.告诫须明显确定出一种强制方法。不允许同时以数种强制方法作为告诫,或告诫使执行机关保留数种强制方法的选择。4.应以义务人承担费用方法(代执行)实施行为时,须在告诫中列出预定的费用数额。代执行导致较高费用支出的,不影响对后续债权的权利。5.必须以确定的金额对执行罚作出告诫。6.执行罚可同刑罚或罚款一起作为告诫。重复多次,每次可作出提高或变更种类,直至义务得到履行。前次告诫的强制方法未取得效果时,才可作出新的强制方法的告诫。7.告诫必须送达。这也适用于告诫作为基础的行政行为同时作出,对行政行为未规定送达的情形。” 日本1948年《行政代执行法》第2条也规定:“一、为作出前条规定的处分(代执行),在规定相当的履行期限,而到期仍不履行时,必须预先以文书告诫代执行的宗旨。二、在义务人接到前款的告诫,到指定期限仍不履行义务时,该行政机关以代执行令书,把要进行代执行的时间、为此派遣的执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。三、在特殊或危险紧急情况下,对迅速实施该行为有紧急的需要,并没有时间采取前二款规定的程序时,可以不按其程序实施代执行。”这两个国家的行政强制立法对告诫的规定是非常详细的,应当为我国行政强制立法所借鉴。

  在行政强制程序中设置告诫,从法理层面上分析,至少有两个方面的理由:

  1.对行政相对人的尊重。尽管行政相对人不履行法定义务已经构成了违法行为,但这并不影响行政相对人应有的主体地位。现代宪法上基本人权的发达为行政强制程序中的告诫提供了比较丰厚法理基础。基本人权,是指人作为人应当而必需享有的固有权利,它不可被转让与剥夺,它是其他一切权利的核心与基础。[15][1]基本人权理论源于自然法学中的人的自然权利,这些自然权利包括生命权、自由权、财产权等与生俱来的权利,国家如何尊重和保护基本人权是基本人权理论的核心。人的尊严核心问题是,人只能作为目的而不能被当作实现某种目的的手段,成为他人任意支配的对象。在这个问题上,宪法对基本人权的确认是实现公民基本人权的重要前提。基本人权理论的发达在行政权领域中要求行政机关尊重和保护公民的人格,公民不再是行政权所任意支配的客体,而是可以制约行政权的法律主体,公民不再是消极地等待行政权结果,而是可以主动参与行政权行使过程,并推动行政机关作出更加公正的行政行为。而要实现这一点,建立一个科学的行政程序是公民基本人权实现的重要前提。因此,在行政强制程序中设置告诫对于保护公民的基本人权具有重要的法律意义。

  2.减轻行政相对人与行政机关的对抗情绪。行政相对人不自觉履行义务,自然有他的理由,尽管他的理由可能在法律上可能无立足之地,但行政主体在没有说服他之前即强制其履行义务,必然会增加与行政主体之间的对立情绪,行政强制的效果也不会达到最佳状态。如果我们通过事先的告诫,让行政相对人意识到不履行义务将可能带来更大的法律后果,促使其自觉履行,行政强制得以避免,那么,行政主体与行政相对人更容易合作,从而提高行政行为的可接受性。我们知道,行政行为的可接受性的前提是行政行为的合法性。然而在现代行政权基本上是自由裁量的情况下,仅有合法性显然是不够的。事实证明,行政行为是以力服人还是以理服人直接影响到行政行为的实效。行政行为的合法性只解决了以力服人的问题,不能解决以理服人的问题,后者的问题能否解决取决于行政行为的合理性。一个合理的行政行为才能让社会心服口服的接受,从而使行政行为的实效最大化。而合理的行政行为作出前提是应当有一个事先的说理过程,让公民有秩序地发“怒”。能够为这一说理过程提供条件的只有现行政政程序。现代行政程序“通过以一种公众认为公平的方式作出决定,当政者可以获得对这些决定的更大认可,就使得决定涉及的各方更容易服从。”[16][2]因此,通过现代行政程序给公民事先一个说理过程,完善公民与行政机关的沟通渠道,可以提高行政行为为社会可接受性程度。正如有学者所说:“行政程序作为一种科学而严格的意思表示规则,至少能使行政主体作出错误意思表示的危险减少到最小限度,为行政主体作准确的意思表示提供一种最大的可能性。”[17][3]因此,从这个意义上说,在行政强制作为一种行政法律制度存在的必要性没有完全丧失之前,告诫具有减轻因行政强制所带来的行政相对人与行政主体的对抗情绪。

  告诫就性质而言,它不是一个具体行政行为,而是督促义务人履行义务的一种准法律行为(通知)而已。[18][4]尽管它是一种准法律行为,但法理上仍要求它具备如下法律要件:

  1.行政强制告诫必须由行政主体作出

  行政主体是指具有独立的管理公共事务职能的组织,它可以自己的名义在法定管辖范围内自主地处理各种行政事务,并承担由此产生的法律责任。[19][5]基于“有权利必有救济”这一法治原则,行政主体在行政强制程序中的行政强制行为如影响行政相对人的合法权益,行政主体应当履告诫的法定义务。行政强制告诫虽然不是一个独立性的行政行为,但它是一个与行政强制密不可分的从行为。因此,行政强制的告知也必须由行政主体作出,其他组织如替代行政主体作出告诫行为,必须事先经由行政主体委托,其他组织替代告知行为所引起的法律后果都应由委托行政主体承担。

  行政强制告诫的主体必须是行政主体。这是由告诫与行政强制的关系所决定的。行政强制是行政主体依职权作出的、影响行政相对人合法权益的行为,而行政强制的有效前提则是行政相对人知道或者应当知道该行政强制行为的存在。因此,行政主体必须将行政强制行为依法告知行政相对人,行政强制执行才能产生法律上的效力,同时才能产生行政相对人应当自觉履行的义务。

  2.告诫行为必须依法定程序到达行政相对人

  行政主体必须通过法定的程序将告诫行为到达行政相对人。这里的“到达”应当界定为“法律上的到达”,其基本内容是,告诫在经过了一个法定程序之后,已形成了行政相对人充分了解被告诫内容的客观条件,在法律上可以推定它已经到达了行政相对人知悉范围。[20][1]如行政主体在当事人户口所在地公告告诫法律文书,在经过了法定期限后即可视为该法律文书在“法律上”已经到达了当事人。行政主体即可以进入下一个行政强制程序。

  行政强制的告诫是过程意义上的告知,其内涵是指在行政强制程序中涉及到与行政相对人有关的事项,如行政主体不告知行政相对人,则行政程序无法继续向前伸展,或者行政主体在不告知行政相对人的前提下仍然推进行政程序的,则可能产生对行政主体不利的法律后果。同时,行政强制的告诫也是执行意义上的告知,其内涵是指行政主体将具有执行性的行政行为,在行政相对人不履行该行政行为所设定的义务时,以一定的形式告知行政相对人。如葡萄牙行政程序法第152条:“(1)实行行政执行的决定,必须在开始执行前通知其相对人。(2) 行政机关可将执行的通知与对确定及具有执行力行为的通知一起发出。”这种告知具有告诫意义,行政相对人如果不加以重视并自觉履行行政行为所设定的义务,行政主体将启动强制执行程序。

  将此行政强制告诫要件法定化是法治行政的必然要求,在不少已制定了行政强制法典的国家或地区中,这一要求已经基本实现。有的国家则是在行政程序法典中加以明确规定。[21][2]我国至今未制定行政强制统一法典,以什么程序实施行政强制告诫仍是无“法”可依。行政处罚法对行政处罚决定的告知程序虽然作出了明确的规定,[22][3]但行政处罚法所规定的告知程序是否适用于行政强制的告诫程序,不无疑问。因此,尽快实现行政行为告知程序法律化、统一化,有助于行政主体有效地行使行政职权。

  3.行政相对人已知悉告知的内容

  行政相对人作为行政行为的效力承受者,其合法的权益可能会受到行政强制行为的不利影响。因此,行政公正原则最基本的要求是行政相对人应当有权知悉可能影响他合法权益的行政行为,以确保行政相对人有效地行使申辩权。对此,丹宁勋爵曾经说过:“如果被听取意见的权利成为真正的权利,它必须让被指控的人有权了解对他提出的指控。他应当知道指控的证据、对他有影响的陈述,然而他有纠正或反驳这些证据和陈述的公平机会。”[23][4]因为,在行政相对人知悉告诫内容后,如他认为行政主体所告诫的内容不合法,他有权提出执行异议,行政主体应当听取行政相对人异议,如认为行政相对人异议成立,应当撤回告诫。终止行政强制程序。对此,我国台湾1998年行政强制执行法第9条规定:“义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事,得于执行程序终结前,向执行机关声明异议。前项声明异议,执行机关认其有理由者,应即停止执行,并撤销或更正已为之执行行为;认其无理由者,应于十日内加具意见,由直接上级主管机关于三十日内决定之。行政执行,除法律另有规定外,不因声明异议而停止执行。但执行机关因必要情形,得依职权或依声请停止之。” 奥地利1925年《行政强制执行法通则》第10条也规定:“ 执行程序适用行政程序法第58条第1项及第61条关于法律救济之规定,但其他法令别有规定者从其规定。对于按照本法所为执行命令之异议,只许在下列场合提起之:(1)不得为执行之标的者。(2)执行命令与裁决之内容不符合者。(3)凡所规定或使用之强制方法,非法律所许可或与本法第二条之规定相抵触者。”

  行政相对人知悉行政强制告诫内容不是客观上的实在状态,而应是法律上的推定结果 [24][1],也就是说,这里的“知悉”是基于行政主体告告诫行为的事实,推定行政相对人已经知悉告诫内容,而事实上行政相对人可能确实还不知道告诫内容。如以公告方式进行的告诫,在经过法定期间之后就应推定行政相对人已知悉告诫的内容,但实际上行政相对人可能由于种种原因确实不知道告诫的内容。这里的“知悉”有两种情况:(1)行政相对人确实知道告诫的内容,如当场送交行政强制告诫法律文书;(2)行政相对人确实不知道告诫的内容,但因符法定条件而被推定为知道告诫的内容,如依公告程序进行的告诫。这两种情形都是行政行为告知的合法要件之一。

  这一要件从表面上看有不合情理之处,但实际上它具有正当的法理基础。因为如果不以推定作为判定行政相对人是否知悉告诫的内容,那么行政强制程序的进展可能在行政相对人“不知悉”的借口下停滞不前,行政主体可能无法有效地行使行政职权。当然,如果因行政强制告诫而引发的行政争议,其举证责任应当由行政主体承担,即行政主体应当提出证据证明其已经履行了告诫的法定职责。[25][2]

  (二)行政强制决定

  经过告诫之后,行政相对人仍然没有依法履行其义务,行政主体应当作出行政强制决定。行政强制决定是行政主体在经告诫之后,因行政相对人仍不自觉履行义务,为实施行政强制而确定其将适用强制的方法及其相关内容的行政行为。作出行政强制决定是行政强制程序的第二个阶段。行政强制决定是要式行为,因此,行政强制决定应当以书面依据作出。

  行政强制决定一般应当具有如下主要内容:

  1.被强制的行政相对人的身份事项。

  2.行政主体所要强制实施的行政行为内容。

  3.行政主体强制实施的具体方法。

  4.行政主体强制实施的具体时间。[26][3]

  强制决定应当以书面形式告知行政相对人,必要时应当在强制地公告,以取得社会和他人的理解与支持。强制决定告知行政相对人之后,如行政相对人开始履行义务,或者行政主体认为行政强制已经没有必要,则可以撤回强制决定,终止行政强制程序。如果行政主体不顾行政相对人已开始履行其义务,仍然决定行政强制,显然违反了行政强制目的,构成行政违法。正如台湾学者所说:“一旦行政机关认为其行政处分已不具价值,或以他种方法仍能达到行政目的时,即或义务仍未履行,亦不得作强制之决定。若义务之履行已为不可能,或纵使义务未履行,而义务之内容已自动或他动而实现,或告诫届期之后或甚至行政机关已决定强制之后,义务人才履行其义务等,行政机关不得再作决定,盖义务已消灭,目的已不复存在之故。”[27][1]由此可见,行政强制的目的是促使行政相对人履行义务,而不是为行政相对人增加新的义务,只要行政相对人能够在法律容忍的期限内履行了其义务,则行政强制就没有必要。

  (三)实施行政强制

  如行政相对人在行政主体确定的行政强制实施时间之前仍不履行其义务,则行政主体应当依据行政强制决定实施行政强制。实施行政强制的目的是实现行政行为的执行力,也是维护法律权威的需要。因此,行政相对人在行政主体实施行政强制时必须履行容忍义务,不得与行政主体进行力量对抗。如果行政相对人实施力量对抗,则行政主体可以采取必要的手段予以制止,或者强行带离行政强制现场。

  行政主体实施行政强制时,必须遵守最低损害原则,即通过对行政相对人最低损害达成行政强制的目的。对于这个问题,许多国家或者地区的行政强制立法都作了明确的规定。如奥地利1925年《行政强制执行法通则》第2条规定:“(1)执行官署行使强制权力,应注意以最轻微之方法达到强制执行目的之原则。 (2)金钱给付之强制,以不影响受执行人最低限度之生活,及不妨害法定赡养义务之履行者为限。我国台湾1998年《行政执行法》第3条规定:”行政执行,应依公平合理之原则,兼顾公共利益与人民权益之维护,以适当之方法为之,不得逾达成执行目的之必要限度。“葡萄牙1996年《行政程序法》第151条规定:”(1)公共行政当局机关除非事先作出行政行为,赋予拟限制使私人的权利或受法律保护的利益受限制的事实行为或行动正当名义,否则不得采取该等行为或行动,但紧急避险的情况除外。(2)在执行行政行为时,应尽可能采用能确保完全实现行政行为的目标,以及对私人的权利与利益造成较少损失的方法。“我国行政强制立法程序尚未正式启动,行政强制实践中尚无此原则加以规范,有的行政机关出于个人或者部门私利,在行政强制中扩大行政强制范围,损坏行政相对人的财物等现象并不少见,如在拆除违章建筑时,故意毁坏砖瓦、木材,使行政相对人无法再利用,在社会上产生了极坏的影响。

  实施行政强制应当作现场笔录。德国1957年《莱茵邦柏尔兹行政强制执行法》第12条规定:“所有非以文书而为执行行为者,应加记录。记录应包括下列之事项:(1)记录之地点及时间。(2)略记执行时之情况及执行之标的物。(3)指示法律上许可之救济方法。(4)所遇见与执行有关之人之姓名。(5)上款之人之签名,及记载该签名在已被朗读,供阅览后已得承诺之情况下所为者。(6)记录人之签名。上项第五款所列要件有欠缺时,应记载其理由。执行债务者不在时之执行,执行官署应将记录之誊本送达于执行债务者。”现场笔录的意义在于行政主体为事后对抗行政相对人提出异议。因此,法律必须为行政主体实施行政强制的现款笔录作出明确规定。

  行政强制实施之后,行政主体应当向行政相对人征收合理的执行费用。行政主体根据需要也可以事先向行政相对人收取一定的费用,待行政强制实施完毕后根据多还少补原则结算费用。一般认为,行政强制征收费用只能在代执行中,直接执行行政主体不得向行政相对人征收费用,因为,直接行政强制是行政主体的职务行为,其费用已有行政相对人通过纳税支付,如再征收行政强制实施费用,构成了行政相对人双重交费。因此,一般国家立法均规定代执行的征费。[28][1]

  四、行政强制程序违法及其救济

  (一)行政强制程序违法

  行政强制程序违法是行政强制违法的类型之一,它属于具体行政行为程序违法。行政主体在行使行政强制权时,不仅要有行政实体法的依据,而且也要符合法定行政程序。一般认为,行政主体在实施行政强制时违反法定行政程序,则构成了行政强制程序违法,我国行政诉讼法也作出了体现这一法理观点的具体规定。[29][2]这一观点在行政法理上也许并没有多大的错误,但我们难以断定依据此观点运用到司法实践中不会产生任何困惑。因为无论从法理上还实践上,界定行政强制程序违法标准的难度远远超过认定行政实体违法的标准,如在法国,行政行为“形式上的缺陷”和“程序滥用”是两种行政程序违法的具体表现:

  1.形式上的缺陷。形式上的缺陷是指行政行为欠缺必要的形式或程序,或者不符合规定的形式和程序。行政行为的这种形式和程序是由法律、法规或者法的一般原则所规定。然而,法律规定行政行为的形式和程序出于各种不同的目的,有的是为了保护行政相对人的合法权益,有的是为了行政机关作出决定前所采取必要的准备,也可能是为了协调各部门的活动。所以,各种各样的行政程序和形式的作用并不一致,违反行政程序的后果也不尽一致。

  法国行政法院的判例对于行政程序违法的结果在处理上表现出相当大的灵活性。一方面,行政法院必须考虑对行政相对人合法权益的保护,另一方面也要考虑行政效率。基此,法国行政法院在处理行政程序违法这个问题上,作出了如下区别对待:

  (1)区别主要的形式和次要的形式。所谓主要形式,就是指能够影响行政决定内容的形式和程序。只有违反主要形式才构成撤销的理由,违反次要程序不影响行政行为的效力。如对于当事人不利的行政决定必须说明理由,受处分的当事人有防卫的权利,都是能够影响行政决定内容的形式。而对于法定调查期间,只要主要的事实已经调查清楚,形式上不符合规定的期间,也不构成影响行政决定内容的理由。

  (2)区别形式的目的是保护当事人的利益,或者是保护行政机关的利益。如果行政机关的行政决定违反前者的规定,则构成行政决定撤销的理由;如果行政机关的行政决定违反后者的规定,则当事人不能作为一个提起诉讼的理由。

  (3)区别行政决定实施的具体情况。行政机关在紧急情况或者特殊情况下为了公共利益,可以在不遵守法定形式和程序的情况下作出行政决定。但这种紧急情况或者特殊情况是否存在,必须经行政法院审查。

  (4)区别能否可以补正的形式。除法律规定外,法国行政法院的判例认为下列两种情况是可以补正的:第一,物质上的遗漏和错误;第二,在某些情况下,如行政相对人的同意,行政机关可以消除形式上的违法。

  2、程序违法。程序违法作为权力滥用的一种表现形式,它是指行政机关利用某种程序,达到另外一种比较困难或者效力较低的程序所要达到的目的。这种程序违法的本质是行政机关滥用程序自由裁量权。[30][1]

  在英国,行政法吸纳了普通法中自然公正原则,程序公正要求行政机关的行政行为应当公平,特别是当公民的合法权益受到行政机关行政行为损害或产生不利影响时,首先应当给予公民提供一个可表达反对意见的机会,而政府或者有关官员对这些意见则必须充分地予以考虑。[31][2]“一个行政机关,在适当情况下,必须给予受到他们决定影响的人一个申诉机会,。。。。。。在没有听到他要说的话之前就剥夺他的某种权利是不公正的。”[32][3]可见,行政主体实施的行政行为违反程序公正主义原则则构成行政程序违法,在行政法中称之为程序上的越权,即指“行政机关违反成文法规定的必须遵程序而言。”[33][4]

  美国与英国同属一个法系,也具有“法律程序至上”的历史传统。在美国行政法上,对行政主体行使权力的程序也具有很高的要求。美国联邦《行政程序法》规定,行政机关的行政行为没有遵守法定程序的,则构成了行政程序的违法。[34][5]在具体的行政实践中,情况是有所差别的。在行政机关制定规章时,“除非有特别法律规定,制定规章程序基本上是有关行政机关自已的事;除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规章以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其他方式征求他们的意见为由宣布规章无效。”[35][6]而在作行政裁决时,法律不仅要求行政机关遵循法定的羁束行政程序,还要求行政机关合理地选择法定的自由裁量行政程序,否则,滥用行政自由裁量程序权也将会受到法院的责难。

  德国行政法重视对行政机关行政行为程序合法性的要求,并通过其1976年的《行政程序法》规定加以体现出来。在对于行政程序违法的认定上,其规定也是很有自已的特色。行政机关的行政行为如果不遵守行政程序,并不对该行政行为产生任何影响的话,这种行政行为不得因没有遵守这种程序而被宣告无效。[36][7]德国的这一规定与法国相近,从某种意义上说,这是大陆法系国家行政程序法追求行政效率这一法律价值取向所得到的必然结论。

  在我国,尽管至今没有统一的“行政程序法”,但现行行政诉讼法、行政复议法和有关法律、行政法规、规章已向行政主体实施行政强制行为时提出行政行为程序合法性的要求,[37][8]国务院部委也颁布了不少单行的行政程序规章,旨在从法律上进一步规范行政权的运作。[38][9]但是,由于我国行政程序法理论固有的浅陋性及其行政程序自身固有的复杂性,导致在行政诉讼中对行政程序违法的认定标准和处理结果上依然存在着许多模糊不清的界线。这种状态既深刻地影响到行政诉讼的质量,也在不自觉地淡化行政主体的行政程序法律意识。在如何解决这个问题的讨论中,行政法学界有一种观点认为:“法律、法规规定了的即为法定程序,行政行为必须遵守,违反了即导致该行为无效。法律、法规未规定即意味着立法机关(包括行政立法机关)赋予行政执法机关的自由裁量权,只要没有违反一般常理,即使构滥用自由裁量权,也不会影响该行为的法律效力。”在处理结果上,该观点认为,即使是对行政相对人实体权利不发生损害或对其实体权利仅有很小影响的违反法定程序的行政行为,从严格的法治角度讲,也是必须撤销的。但从效率上讲,有条件地维持也是可取的,当然从长远的眼光看,应当一律不承认其效力,并责成行政机关重新依法作出具体行政行为。[39][10]这种观点所产生的积极意义是不容怀疑的,但是,将这种观点运用到司法实施中所产生的缺乏可操作性之弱点又使人们感到它并没有真正彻底解决本文所提出的问题。因此,我们必须对此问题作进一步探讨。

  基于各国行政法理上对行政程序违法的论述,对于行政强制程序违法的认定,我认为应当确定如下标准:

  1.法定行政强制程序与自主强制行政程序

  从司法审查角度看,只有将行政强制程序限定在法定范围内来讨论认定其违法标准才具有法律意义。与法定行政强制程序程序相对的自主行政强制程序是行政主体自我约束的一种准则,在自主行政强制程序中不发生是否违法的问题。法定行政强制程序是一国为了权衡保护行政相对人合法权益和提高行政效率这一双重的行政程序价值目标,从而将一些行为程序法律化的产物。法定行政强制程序并非一定要以统一的行政程序法典形式加以体现和确立。实际上在许多没有制定统一的行政程序法典的国家(包括中国)中也存在着许多单行的或者与行政实体法律规范相混合的行政强制程序性法律规范。

  在我国行政法理论中,遵守法定行政强制程序作为行政行为的一个有效条件已为人们所公认。1989年行政诉讼法则首次以法律规定的形式向行政主体提出了行政行为在行政程序上的合法性要求。但对法定行政强制程序中“法”的外延应当如何界定,至今还没有权威性的法律解释。有一种观点认为:“法律、法规规定了的即为法定程序,行政行为必须遵循。法律、法规未规定即意味着立法机关(包括行政立法机关)赋予行政执法机关的自由裁量权。”[40][1]显然,这种观点是将这里的“法”界定在法律、法规范围内。我认为,这一观点将规章排除在“法”的界域之外并不妥当。因为,其一,从中国目前的实际情况看,行政主体所遵循的法定行政强制程序不少由规章设定的。尽管这些规章本身存在着不少问题,但将这些规章所规定的行政强制程序排除在“法律程序”之外,必然会得出这些规章所设定的行政强制程序没有法律约束力的结论,行政主体实施行政行为时违反规章所设定的行政强制程序也不会受到法院的责难。这样,由宪法所赋予有关行政主体制定规章的权力就变得没有任何宪政意义。[41][2]其二,我国目前几乎所有的行政法学教科书和著作都毫不例外地将规章列为行政法的法律渊源,是行政法的一个极其重在的组成部份。因此,否定规章所设定的行政强制程序不是法定行政程序,在法理上是难以自园其说的。其三、行政诉讼法将“法律、法规”列为对具体行政行为进行合法性审查的依据,对规章仅作参照,但这决不意味着我们可以得出规章不属于法的范畴的结论,更不能将此规定扩大适用到非行政诉讼领域中。何种行政强制程序为法定程序,不应取决于法院对具体行政行为进行合法性审查的依据范围,而是设定行政强制程序规范的实际效力。我国现阶段大多数行政强制程序都会出自规章,且规章在行政权运作中均产生一般意义上的法律约束力。所以,法定行政强制程序应是法律、法规和规章所设定的行政强制程序。

  然而法定行政程序中的“法”是否仅限于成文法?这也是一个应当进一步讨论的问题。我国是一个具有成文法传统的国家,“法就是成文法的条文”这一观念在社会成员中根深蒂固,以至于绝大多数执法人员的心目中只有法律条文,没有法律精神,除了成文的法律条文外,其他没有任何规则可以成为权力行使的依据,执法人员,尤其是法官都变成了适用法律的机器。

  成文法的局限性在当今已为越来越多的人们所共识。弥补成文法的局限性不能指望成文法本身的完善。无论立法者的立法技术多么高超,成文法中的局限性则是永远存在的。因此,弥补成文法的局限性只能借助于成文法以外的规则。这些规则应当是:

  (1)惯例。由于行政活动的复杂性和多变性以及立法的相对滞后性,因此行政主体在进行行政管理过程中,在没有法定程序的情况下,创造出某些行政惯例来确保行政权运作的公正性。如对于表明身份应以何种方式,在实践中,出示工作证就成了行政机关执法人员表明身份的一种惯例,有时也有出具单位介绍信的方式表明身份。对于这种惯例,除非现行法律、法规和规章有相反的规定,否则法院应当予以认可。

  (2)公理。公理是人类理性的产物,它体现了人的存在和发展的价值。违背公理是对人的价值的一种否定。公理具有符合和体现客观规律之特点,因此,它与人的价值基本保持一致。行政主体行使行政权是一种理性的活动,虽然实际情况可能有所不同,但反映到行政程序上的公理行政主体必须遵守,否则,就难以确保行政权运用的合法性。如在行政执法中,当着当事人面所封存在的样品,行政主体不得背着当事人拆封,无论行政主体基于何种动机,都是违反公理性的行政程序,不具有合法性。[42][1]

  (3)法理。法理作为一种理论可以指导我们更好地理解法律条文和法律现象。不重视法理在法律适用过程中应用,往往难以公正地适用法律。法理实质上是一种法律精神,是高于成文法的一种法律思想。当成文法不能解决现实生活所出现的问题时,法理应当是法官心目中一个不得违反的准则。如行政主体运用行政权时,在程序的步骤、方式上不得颠倒、跨越,否则,构成违反法定程序。这一规则不见于成文法的规定,但在法理上却是一个不可动摇的规则。

  (4)判例。我国不实行判例法制度,不管今后我国是否实行判例法制度,正如有学者所指出的那样:“由于历史和文化等因素,判例法制度在中国成立的可能性值得质疑。但是判例研究的意义则不可忽视。”[43][2]这种意义我认为至少在弥补成文法局限性方面具有其他规则不可替代的功能。基于行政诉讼立法目的,法院在行政程序方面可以司法能动性创造判例,以进一步规范行政权的合法运作。上述内容也应当成为法定行政强制程序中“法”的内涵之一。

  自主行政强制程序是行政主体根据行使行政权的需要而自行设定的行为程序,其功能在于通过强化行政主体在行政程序上的自律能力,以达到提高行政效率的目的。一般来说,法院在对行政行为进行司法审查时,对行政主体是否遵循了自主行政强制程序并不感兴趣。在一个法治的国家中,无论行政程序法律化程度多么高,法律必然要为自主行政强制程序保留一定的生存空间。这一方面是因为行政管理事务的广泛性、复杂性和多样性的特点决定了法律难以将所有行政程序法律化。另一方面是行政效率要求法律为行政主体实施行政行为时保留部分自主行政强制程序的设定权。从长远的目光看,提高行政程序法律化的程度应是现代行政法治发展的一个趋势。

  由此我们得到的结论是,行政主体的行政行为违反法定行政强制程序,构成行政强制程序违法;违反自主行政强制程序,则不构成行政强制程序违法。

  2.强制性法定行政强制程序与任意性法定行政强制程序

  以行政主体在实施行政强制行为时对所应遵循的法定程序是否可以自主选择为标准,将法定行政强制程序划分为强制性法定强制行政程序与任意性法定行政强制程序。

  强制性法定行政强制程序是指行政主体在实施行政行为时,对所遵循的法定行政强制程序没有自主选择的余地,它必须是无条件的、不折不扣地执行。至于何种法定行政强制程序应当列入强制性范围,既取决于人们对某种法定行政强制程序所规范的行政行为内容的重要性的认可程度,又与人们对行政法治原则精神悟解深度有直接的关系。如果一国的行政程序法的功能在于保护行政相对人的合法权益,则其将会扩大强制性法定行政强制程序的适用范围。因为强制性法定行政强制程序的功能侧重于有效地制约行政权,以确保行政权的合法运行。

  任意性法定强制行政程序是指行政主体在实施行政行为时,对所遵循的法定行政强制程序可以根据实际情况依职权作出自主选择的法定行政强制程序。如在盐业行政执法程序中,盐业行政执法人员在调查案件时是否要进行现场勘查,则取决于对查案取证是否必要的实际情况。[44][1]为行政主体实施行政行为保留任意性法定行政强制程序是基于行政自由裁量权客观存在的现状。在行政领域中,“法律只规定行政行为的一些原则,留出余地以便执法者根据实际情况自由裁量。这种原则性与灵活性的结合是现代行政的特色。”[45][2]但是,“如我们说由某当局在其自由裁量之内做某事的时候,崐自由裁量权意味着,根据合理和公正的原则做某事,而不是依据个人意见做某事;。。。。。。根据法律做某事,而不是根据个人好恶做某事。自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力,而应是法定的,有一定之规的权力。”[46][3]所以,行政主体自由裁量权的范围不是可以免受法律干涉的城堡;法律授予其行政自由裁量权时,实质上已经暗示了行政主体必须合法、合理地行使自由裁量权。行政主体对任意性法定强制行政程序进行自由裁量时也必须如此。1976年德国《行政程序法》第40条更是作出明确规定:“行政机关被授权依其裁量作出决定时,其裁量权之行使应符合授权的目的,并应遵守法律规定的裁量范围。”

  由此我们得到的结论是,行政主体在实施行政行为时不遵守强制性法定行政强制程序和任意性法定行政强制程序时,则构成行政强制程序的违法。但如果行政主体在任意性法定行政强制程序内作了不合理的选择,并产生了损害行政相对人的合法权益后果时,也构成行政强制程序的违法。

  2.行政强制程序违法及其司法审查

  司法审查的标准是指法院对行政主体在实施行政行为时所遵循的法定行政强制程序采用合法性审查还是兼采合理性审查。我国行政诉讼法第5条规定,人民法院对具体行政行为进行合法性审查。由此对行政强制法定行政程序采用合法性审查标准已不容置疑。

  法院依据合法性和合理性标准对行政法定行政程序进行司法审查后,如果认定行政主体所实施的行政强制在行政程序上有违法的情况时,应当给予相应的法律制裁。但是,由于行政强制程序自身所固有的复杂性,从而在实践中导致了行政强制程序违法与法院对该行政强制行为作出撤销判决之间没有必然的联系。其他国家法院在处理这个问题时,也经常表现出相当大的灵活性。如法国,对行政强制程序违法是否应当撤销,与所违反的行政强制程序是否是主要形式,是否是保护行政相对人合法权益的,是否是在紧急情况下实施的以及是否事后可以补正等因素具有直接的关系。但羁束权限的行政行为,只要内容符合法律规定,形式违法不构成撤销理由。[47][1]

  在国内,我们可以说法院对行政强制程序的司法审查远远没有对行政实体那样得心应手。除了我国至今还没有制定统一的“行政程序法”外,很大程度上应归于法院在对行政程序的司法审查中缺乏司法能动性、灵活性,而这又与我国,无论在理论上还是实践中所表现出的淡漠的法律程序观念有关。根据行政诉讼法的规定,对违反法定程序的具体行政行为,法院应当判决撤销。但实践显示此规定并非科学、可行。所以,法院以违反法定程序为由撤销的具体行政行为远远少于行政主体违反实体法律所实施的具体行政行为。

  要解决这个问题,我认为首先应当明晰法院对行政主体实施行政强制行为所遵循的法定行政强制程序进行司法审查的法律价值是什么?根据行政诉讼法的规定,这一法律价值是双重的,其一是保护行政相对人的合法权益,它体现了法的公平;其二是维护和监督行政机关依法行使行政权,它体现了法的效率。所以这一法律价值应当是公正与效率的统一。但两者发生冲突时,应当首取公正。其次,基于这一法律价值取向,法院对行政主体违法定行政强制程序的行政强制行为是否应当撤销,必须考虑以下两大标准:

  (1)是否损害了行政相对人的合法权益?

  如果行政强制行为在程序上以发生违法的情况损害了行政相对人的合法权益,那么法院应当依法判决撤销;反之,法院应当在判决中认定行政强制行为在程序上已构成违法,并依法判决维持,但法院应当通过司法建议给予行政主体必要的警示。

  (2)是否产生了有利于行政相对人的法律后果?

  如果行政强制行为在程序上发生违法的情况产生了有利于行政相对人的法律后果,且行政相对人保留这一法律后果并不违法现行的法律、法规,也不损害国家、社会或者其他公民的合法权益,那么法院不应当依法判决撤销,但对这种情况法院应当通过司法建议给予必要的警示;反之,法院应当依法判决撤销。
 
    参考文献:

  [1]章剑生:《行政程序法学原理》,中国政法大学出版社1994年版,第2页。

  [2]这是一个非常奇怪的法律现象。我国宪法和法律都没有规定行政机关不能将宪法规范作为行政权的直接依据,公民不能直接依据宪法主张权利和自由,但在实践中却形成了这一“宪法惯例”。

  [3]参见《中华人民共和国行政复议法》第 条和《中华人民共和国行政诉讼法》第54条。

  [4]德国于1953年4月27日颁布了《联邦德国行政执行法》,奥地利于1925年7月26日制定了《奥地利行政强制执行法通则》,日本于1948年5月15日制定了《日本代执行法》,我国台湾地区于1998年11月11日修订公布了《行政执行法》。

  [5](英)丹宁著:《法律的训诫》,群众出版社1985年版,第56页。

  [6]季卫东:《程序比较论》,《比较法研究》1993年第2期。

  [7]江必新等:《行政程序法概论》,北京师范大学出版社1991年版,第25页

  [8]傅宗华等:《实用行政程序法》,中国人民公安大学出版社1991年版,第50─74页。

  [9]应松年:《行政行为法》,人民出版社1993年版,第24页。

  [10]罗傅贤:《行政程序法基础理论》,五南图书出版公司印行,第57─67页。

  [11]章剑生:《行政程序法学原理》,中国政法大学出版社1994年版,第四章。

  [12]昂格尔:《现代社会中的法律》,中国政法大学出版社1994版,第181页。

  [13]关于这个问题,可参阅徐国栋的《民法基本原则解释-成文法局限性之克服》,中国政法大学出版社1992年版。

  [14]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社/高等教育出版社1999年版,第234—235页。

  [15]郭道晖:《法的时代精神》,湖南出版社1997年版第220页。

  [16](日)谷口安平著,《程序的正义与诉讼》,中国政法大学出版社1996年版,第376页。

  [17]叶必丰:公共利益本位论与行政程序,《政治与法律》1997年第4期

  [18]城仲模:《行政法之基础理论》,三民书局,第222页。

  [19]目前在我国行政法学理论中较一致地认为,行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。虽然有学者对此概念提出了质疑与完善思路,如张树义教授的《行政主体研究》(《中国法学》2000年第2期),但迄今为止行政主体仍然是我国行政法学的基础性概念。

  “法律上的到达”和与之相对应的“事实上的到达”是告诫结果的两种状态。事实上的到达是指行政相对人客观上确实知悉了告诫的内容。如行政主体将告诫法律文书当面交给当事人。如果我们采用“事实上的到达”作为标准,那么,不仅不利于提高行政效率,确保行政主体有效地行使行政权,而且行政相对人也可能会借口不知道行政行为,从而导致行政强制无法进行。因此,本文采用“法律上的到达”的标准。

  [20]如葡萄牙行政程序法从“通知义务”、“通知的免除”、“通知的内容”、“通知的时间”和“通知的方式”等五个方面对行政行为的告知作出详细的规定。具体内容可以参见该法典第66条—70条的规定。

  [21]我国行政处罚法第40条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七天内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。”

  [22]Sir William Wade,Administrative Law ,Clarendon press.Oxford,1994,P.531.

  [23]法律上的推定是指从某一事实推出另一事实的一种方法。西方法学上对推定较权威的解释是:“从其他已确定的事实必然或可以推断出的事实推论或结论。”参见《牛津法律大辞典》(中文版),光明日报出版社1988年版,第714页。

  [24]关于这一点我国行政诉讼法已经作出规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(2000年3月10日)第27条规定:“原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;……”

  [25]中国台湾1998年《行政执行法》第五条规定:“行政执行不得于夜间、星期日或其他休息日为之。但执行机关认为情况紧迫或征得义务人同意者,不在此限。日间已开始执行者,得继续之夜间。” 德国1957年《莱茵邦柏尔兹行政强制执行法》第八条(夜间、星期日及法定假日之执行)规定:“夜间、星期日及法定假日之执行行为,仅以持有执行官署之书面许可始得为之。执行时应出示许可证。称夜间者,四月一日至九月三十日系指二十一时至四时,十一月一日至三月三十一日系指二十一时至六时。” 德意志联邦共和国1972年《边防警察法》第25条规定:“  (三)为了避免对公众的危害或为了防止某些人的生命受到危害,依照第一款和第二款的规定在夜间也可进入和搜查住宅。四月一日至九月三十日期间,夜间是指二十一点至凌晨四点的时间,十月一日至三月三十一日期间,夜间是指二十一点至早晨六点的时间。”

  [26]城仲模:《行政法之基础理论》,台湾三民书局,第225页。

  [27]如德国1953年《行政强制执行法》第19条(费用)规定:“1.对依本法所采取的职务行为费用(规费和垫款),应根据税捐法第337条第1款、第338条至第346条征收。报告义务人、监定人和受托人的赔偿担保,适用税捐法第107条以及第318条第2款规定。2.对根据第3条第3款所作的催告须征收催告费。催告数额不超过100马克时,催告费为数额的1%,超出时为0.5%,但不得低于1.5马克,不得超过100马克。催告费进位至10分尼整数。”奥地利1925年《行政强制执行法通则》第6条规定:“(1)按照第五条所科之罚金,拨归负担执行官署行政费用之地方团体。(2)对于义务人之收押,适用强制执行法第三六0条至三六二条及第三六五条之规定,如由法院收押,其因此所支出之费用,按照有关司法罚执行费用征收办法之规定,向义务人征收之。”日本1948年《行政代执行法》第五条规定:“对于代执行所征收的费用,应以文书命令义务人按照实际需要的费用额及规定的期日交纳。”该法第六条:“代执行所需要的费用,可比照拖延交纳国税处分的规定征收。对于代执行所需的费用,行政机关具有仅次于国税及地方税地位的优先取得特权。征收代执行所需要的费用时,其收费按照事务费的归属,为国库或地方公共团体的经济收入。”
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