环境保护局行政处罚案

1.环境保护部门适用《条例》进行处罚的前提是必须有建设项目存在，环境部门对并非建设单位的相对人做出处罚决定，属适用法律错误。
2.行政处罚决定内容不确定的部分，不具有可执行性，是不合法的。
【案例索引】
一审：上海市徐汇区人民法院[2004]徐行初字第49号(2004年7月8日)
二审：上海市第一中级人民法院[2004]沪一中行终字第204号(2004年10月12日)
【案情】
原告(上诉人)上海大食综合经营部。
被告(被上诉人)上海市徐汇区环境保护局。
上海大食综合经营部(以下简称大食经营部)系个人独资企业，2002年4月取得营业执照，经营范围为销售食品。上海市徐汇区环境保护局(以下简称徐汇环保局)检查发现大食经营部有违反《建设项目环境保护管理条例》的行为，于2004年4月对大食经营部作出行政处罚决定，认定大食经营部在未报批环境影响评价，需要配套建设的环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，需要配套建设的环境保护设施未经验收合格的情况下，擅自于2002年4月起在本市医学院路26号进行食品经营的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条、第二十三条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定对大食经营部作出责令停止使用，并处罚款人民币4000元的行政处罚。大食经营部对被告徐汇环保局作出的行政处罚不服，在缴纳罚款后，向法院提起行政诉讼。
原告诉称，原告上海大食综合经营部经营范围对环境没有影响，被告对原告作出的行政处罚适用法律、法规不当，故请求法院撤销被告作出的第2120040001号行政处罚决定。
被告辩称，原告在未报批环境影响评价，需要配套建设的环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，需要配套建设的环境保护设施未经验收合格的情况下，进行食品销售，被告对原告的处罚事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院维持被告作出的行政处罚决定。
【审判】
徐汇区人民法院经审理认为，徐汇环保局作为环境保护行政主管部门，对辖区内的环境保护工作实施统一管理，依法有权对大食经营部作出行政处罚。徐汇环保局现场检查发现大食经营部未报批环境影响评价而进行食品经营，故对大食经营部进行处罚事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，遂判决维持徐汇环保局对大食经营部作出的行政处罚决定。大食经营部不服原判提起上诉。
上诉人大食经营部和被上诉人徐汇环保局二审中均坚持一审的诉辩意见。
上海市第一中级人民法院在对证据和依据进行全面审查后认为，被上诉人徐汇环保局在原审提交的现场检查笔录、询问笔录、信访处理单、上诉人大食经营部的营业执照和执法程序证据，以及相关的法律、法规依据，与被诉行政处罚决定相关联，真实、合法，原审作为定案证据和依据并无不当，予以确认。
同时认为，上述采信的证据和依据能够证明上诉人大食经营部的经营状况基本情况，能够证明被上诉人徐汇环保局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权，以及被上诉人徐汇环保局作出被诉行政处罚决定的立案、调查、告知、听证、送达程序符合规定等事实，予以确认。但上述证据和依据尚不能够证明被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。
被上诉人徐汇环保局在处罚决定中认定上诉人大食经营部擅自进行食品经营，但其提交的上诉人的营业执照却证明上诉人的经营行为得到了工商行政管理部门的许可，并非擅自经营。被上诉人徐汇环保局认定上诉人大食经营部在未报批环境影响评价，需要配套建设的环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，需要配套建设的环境保护设施未经验收合格的情况下进行食品经营，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条、第二十三条规定。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。该条例第十六条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。该条例第二十三条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。故上述三条规定并未对进行食品经营应当报批环境影响评价作出规定，也未对进行食品经营需要实行环境保护“三同时”并验收合格作出规定，因此，被上诉人徐汇环保局认定上诉人大食经营部行为违法，证据和依据均不足，故被上诉人徐汇环保局作出的被诉行政处罚决定认定事实不清。
由于被上诉人徐汇环保局认定上诉人大食经营部违法事实不清，证据和依据不足，导致被上诉人徐汇环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对上诉人大食经营部实施行政处罚不当，故被上诉人徐汇环保局作出被诉行政处罚决定适用法律错误。
行政处罚决定是行政行为，具有确定力、拘束力和执行力等法律效力，因此，合法的行政行为必须具有明确、具体、可执行的内容。而本案被诉行政处罚决定第一项处罚内容仅为责令停止使用，该处罚并未确定停止使用的对象，设定上诉人大食经营部义务不明确，不具有可执行内容，故不能成为合法的行政行为。
此外，本案是对被诉行政处罚决定合法性作出裁判，上诉人大食经营部不应因被上诉人徐汇环保局实施的行政处罚认定事实不清、适用法律错误，就认为自己进行食品经营没有环境保护的义务。环境保护是基本国策，每一位公民和法人都有责任保护环境，防止污染。上诉人大食经营部在进行肉类食品销售经营活动时，正如被上诉人徐汇环保局答辩中所说会产生一些噪声、废水和固体废弃物等环境污染，因此，上诉人大食经营部应主动向被上诉人徐汇环保局征询环境保护意见，按要求做好环境保护工作，尽量减少对周围居民生活的影响。被上诉人徐汇环保局接到居民投诉，对上诉人大食经营部进行监督检查，是履行职责行为，上诉人大食经营部对监督检查应当积极配合，共同维护好环境保护秩序。上诉人大食经营部对居民投诉反映的问题，应当重视和改进并主动听取居民意见，处理好相邻关系，维护社会稳定。
综上所述，被上诉人徐汇环保局作出的被诉行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，处罚内容不明，依法应予以撤销，原审判决维持不当，应予以纠正。上诉人大食经营部的上诉理由成立，上诉请求应予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(二)项第1目、第2目之规定，判决如下：一、撤销上海市徐汇区人民法院[2004]徐行初字第49号行政判决;二、撤销被上诉人上海市徐汇区环境保护局于2004年4月27日对上诉人上海大食综合经营部作出的第2120040001号行政处罚决定。
【评析】
本案是涉及环境影响评价的行政案件。建设项目环境影响评价是国家实施环境保护的重要环节和手段，对违反环境影响评价规定的违法行为予以行政处罚，能有效地防范环境污染。本案在对违反环境影响评价规定的事实如何认定，如何适用法律，如何表述处罚决定内容等方面，均值得研究。
一、行政处罚必须认定事实清楚
行政处罚是具有法定职权的行政主体依法对有违反行政管理秩序行为的行政相对人，给予人身自由、财产、名誉或其他权益法律制裁的行政行为。行政机关在对违反行政管理秩序的行为，依法给予行政处罚时，应当严格按照《行政处罚法》的规定，查明事实，对违法事实不清的，则不得给予行政处罚。本案徐汇环保局在查明事实方面存在以下问题：
1.认定擅自经营食品的事实不清
徐汇环保局在实施行政处罚时，认定大食经营部有擅自进行食品经营等违法事实，以询问笔录、现场检查笔录和营业执照等证据证明上述事实。经庭审，徐汇环保局列举的证据，能够证明大食经营部有经营食品的行为。同时也证明大食经营部销售食品的经营行为，是在工商部门核发的个人独资企业营业执照确定的经营范围内。根据工商行政管理的有关规定，大食经营部作为企业法人，在营业执照规定的经营范围内进行经营活动，不属于擅自经营。因此，徐汇环保局认定大食经营部擅自经营食品，缺少事实根据和法律依据。
此外，擅自经营行为属于违反工商行政管理规定的扰乱市场管理秩序的违法行为，对该违法行为的认定和查处，属工商行政管理部门的法定职责。徐汇环保局作为环境保护行政管理部门，不具有认定和查处擅自经营这种违法行为的法定职权，因此，即使大食经营部有扰乱市场管理秩序的擅自经营食品的违法行为，也不应由徐汇环保局予以认定和查处。故徐汇环保局在行政处罚决定中认定大食经营部擅自经营食品行为并给予行政处罚，属越权执法。
2.认定“不作为”的事实不清
徐汇环保局在行政处罚决定中，认定大食经营部未报批环境影响评价，建设项目需要配套建设的环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，以及需要配套建设的环境保护设施未经验收合格。但徐汇环保局未指出大食经营部的哪一建设项目应报而未报批环境影响评价，也未指出建设项目需要配套建设的哪一环境保护设施未与哪一主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，也未指出哪一需要配套建设的环境保护设施应验收而未验收合格。国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。根据此规定，要求大食经营部履行报批环境影响评价，其前提是大食经营部作为建设单位有建设项目需要进行环境影响评价，若无建设项目则不存在应报批而未报批的“不作为”问题。同样，国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用;建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。根据上述规定，要求大食经营部履行环保“三同时”和报请验收的义务，其前提仍是建设项目的存在，只有建设项目存在，才有建设项目中的主体工程与配套的环保设施的“三同时”，才有配套环保设施的验收。徐汇环保局认定大食经营部“不作为”，但未举证证明大食经营部要对哪一建设项目履行作为的义务，所举的证据均不能证明大食经营部有哪些应作而未作的“不作为”的事实。因此，徐汇环保局认定大食经营部“不作为”的事实不清，证据不足。
二、行政处罚必须适用法律正确
徐汇环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对大食经营部作出责令停止使用、罚款4000元的行政处罚决定。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。根据该规定，大食经营部如果是建设单位，就必须有与“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，而主体工程正式投入生产或者使用”的违法事实，才能受到相应的处罚。但徐汇环保局作出的行政处罚决定中，正如前面所述，并未具体指出与大食经营部哪一建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收合格，也未指出哪一主体工程正式投入生产或者使用，造成认定大食经营部违法的事实不清，从而导致所作出的行政处罚决定适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条错误。
三、行政处罚决定必须内容完整
行政行为的内容完整是行政行为合法的要件之一，行政行为不完整难以产生预期的法律效果。行政行为的内容完整，要求行政行为确定的内容必须清楚、明了，使行政相对人及相关人能够明确知悉自己的权利义务。内容不明确的行政行为，实际上是无法切实得到执行的，因而也不会产生预期的法律效果。因此，合法有效的行政处罚，必须具有明确、具体、可执行的完整内容。必须明确设定当事人应依法履行的义务。
本案，徐汇环保局对大食经营部作出的行政处罚决定的内容是：责令停止使用，罚款4000元。由于处罚决定中并没有认定大食经营部违法使用何物，而是认定擅自经营食品，导致责令大食经营部停止使用也就没有了具体指向的对象，使被处罚人大食经营部不知如何履行该处罚决定而停止使用何物。若大食经营部拒绝履行处罚决定，徐汇环保局申请法院强制执行，法院同样也会因责令停止使用这一处罚决定内容不明确，无执行内容而不予执行，因而产生不了预期的法律效果。正是由于本案被诉行政处罚决定第一项处罚内容仅为责令停止使用，没有具体指向对象等司执行内容，是不完整明确的行政行为，因此，也是不合法的行政行为。
【编后补评】
《建设项目环境保护管理条例》，是国务院1998年11月29日颁布的行政法规，专门规范建设项目的建设者如何履行环境保护义务以及违反法定义务应承担的法律责任。该条例制定的目的，是为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，其适用对象是对环境有影响的建设项目，故环境保护行政机关适用该法规进行处罚的前提是：必须有对环境有影响的建设项目存在。本案中的被处罚者，不是实施建设项目的建筑部门，而是进行肉类食品销售经营活动的食品经营部门，根本不存在建设项目，徐汇环保局却认定该食品经营部违反该条例第九条、第十六条、第二十三条，并依据第二十八条进行处罚，构成认定事实和适用法律错误。
根据《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条、第二十三条的规定，建设单位在建设项目开工前或办理营业执照前，应当报批建设项目环境影响评价而没有报批的，构成违法;建设单位的建设项目需要配套建设的环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的，构成违法;建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格而将建设项目正式投入生产或使用的，构成违法。本案中大食经营综合部不是进行项目建设的建设单位，故不需要履行上述三项法定义务，也就不存在不履行该法定义务而违法的情形，更不能因此而受到处罚。
所以，本案被告对没有进行项目建设的原告，认定其违反《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条、第二十三条，并适用该条例第二十八条进行处罚，构成认定事实和适用法律错误。
此外，徐汇环保局作出的“责令停止使用，罚款4000元”的处罚决定，由于大食综合经营部并没有进行项目建设，所以，该处罚决定没有责令停止使用的对象，内容不完整、不确定。而行政行为合法的必备要件之一是内容合法，内容合法的要求之一是“行政行为具有事实根据，意思表示真实、完整和确定”，所以，本案被告作出的处罚决定，内容不完整、不确定，不具备行政行为合法的必备要件，是不合法的。
综上，本案一审法院判决维持被诉行政处罚行为不当，二审法院判决撤销一审判决和被诉处罚行为，是正确的。
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