石佳友、刘连炻：国际制裁与合同履行障碍（一）

一、
多边制裁、单边制裁及由此导致的合同履行障碍

   国际制裁按照实施主体的不同可以分为多边制裁和单边制裁。多边制裁由多个国家或者国际共同体如联合国、欧盟实施。单边制裁通常由一个国家主体针对另外一个目标主体实施，这一目标主体可以是某个国家、一国国内特定的组织或团体或针对特定的个人。单边制裁通常被认定为实现一国外交政策的手段，以实现修正目标主体的行为为目标，比较典型的是美国实施的制裁。国际法上仅承认“集体性的或多边的制裁（Collective or Multilateral Sanctions）”，具体体现在《联合国宪章》第七章。此处的“集体性的、多边的制裁”是指由能够代表国际社会的国际组织在发现其成员国存在违反法律或者不可接受的行为时，为维护国际法确立的行为准则而实施的强制性措施。因此，联合国安理会决议实施的制裁在国际法上是被认可的。而对于一国实施的单边制裁，由于其本质为一国国内法的域外适用，其合法性在国际法框架下充满争议。根据国际法的原则，一国立法仅在其领土范围内适用。一国单边制裁措施的域外适用，实际上是通过适用国内法为第三国创设义务，违反了主权国家法律的平等性，违反了国家主权原则和不干涉内政原则。

（一）多边制裁的决策和实施机制

1.联合国制裁 

   联合国制裁由安理会通过决议实施，现行有效的制裁制度有14个，集中在支持政治解决冲突、核不扩散和反恐方面。根据《联合国宪章》（简称“宪章”）的规定，安理会认为存在威胁、破坏和平或侵略行为时（《联合国宪章》第39条），可以采取武力之外的办法，包括断绝经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通工具，断绝外交关系等措施（《联合国宪章》第41条）。这一规定为安理会决议实施制裁提供依据。而对于安理会决议，联合国各会员国应依宪章之规定接受并履行（《联合国宪章》第25条）。宪章是在各会员国协商一致的基础上制定的，是对所有会员国都具有法律拘束力的多边性国际条约，而安理会决议是基于宪章而派生的法律文件，不属于国际法渊源，其强制力来源于“条约必须遵守”的国际法原则。同时，安理会决议在成员国层面上不能自动执行，需要各成员国将其纳入国内法体系得以实施。

2.欧盟制裁 

   欧盟制裁由欧盟理事会（EU Council）决定实施，以实现欧盟共同外交和安全政策（CFSP）所确立的目标。欧盟理事会根据《欧洲联盟条约（TEU）》第29条作出共同外交和安全政策决定（下称“决定”），之后由欧盟和成员国分别执行决定中的制裁措施。其中，武器禁运和限制入境措施由成员国根据决定直接执行。其他部分或全部中断或减少与第三国的经济联系的措施，如冻结资产等由欧盟实施，具体而言，欧盟将按照欧盟理事会根据《欧洲联盟运行条约（TFEU）》第215条的规定就欧盟外交事务和安全政策高级代表及欧盟委员会形成的共同提案，按照特定多数决通过的条例（Regulation）来执行。欧盟理事会需就通过的条例知会欧洲议会，条例在欧盟境内具有约束力并直接适用。上述条例和决定接受欧盟法院（Court of Justice of the European Union ， “CJEU”）的司法审查，通常会自通过之日起或自在《欧盟官方公报》（Official Journal of the European Union ， “OJ”）公布之日起生效。

（二）单边制裁的决策和实施机制 

   国际上多个国家建立有单边制裁实施机制。其中联合国成员国，如俄罗斯、美国既实施联合国安理会的制裁决议，同时也建立有国内自主实施的单边制裁机制，其中俄罗斯主要基于联邦立法及总统令的规定，通过颁布政府命令来实施制裁，俄罗斯的多个政府机构与部门根据自己的职责分工参与制裁措施的实施。欧盟成员国，如法国、德国既执行联合国、欧盟层面实施的制裁，同时也建立有国内自主实施的单边制裁机制。作为欧盟成员国，欧盟理事会为实施基于《共同外交和安全政策》做出决定的制裁条例，直接适用于欧盟成员国，同时法国、德国国内法的规定也为其实施具体制裁措施提供法律依据。如法国的《货币与金融法典》第L.561及L.562条为其实施金融制裁措施提供依据；德国颁布了《外国贸易及支付法案》（AWG）以及相应的《外国贸易及支付条例》（AWV）来实施贸易禁运等制裁措施。英国在此之前作为欧盟成员国执行欧盟理事会制裁，由于脱欧的影响，根据“退出协议（Withdraw Agreement）”的规定，英国在2020年12月31日之前继续实施欧盟的制裁，在此期间联合国制裁将通过欧盟法继续实施。此后，英国将依据《2018制裁与反洗钱法案》（Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018）的规定通过颁布行政条例来实施制裁。同时，根据英国政府部门分工，英国国际贸易部负责实施贸易制裁，英国财政部负责实施金融制裁，英国移民办公室负责实施移民制裁，如颁布旅行禁令等。单边制裁以美国实施的单边制裁在国际上影响最大。

1.美国单边制裁的种类 

   美国经济制裁由美国国务院、财政部、商务部等多个部门共同参与实施，其中美国国务院经济制裁政策与实施办公室（Office of Economic Sanctions Policy and Implementation）负责研究和实施与美国外交政策相关的制裁，以打击对美国国家安全构成威胁的活动或者国家。与此同时，美国国务院经济制裁与实施办公室也为美国财政部与商务部实施制裁措施提供外交政策指引。美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Asset Control，“OFAC”）管理和执行针对特定国家实施的一系列制裁项目。OFAC实施的制裁分为一级制裁和二级制裁。一级制裁主要是指针对美国人实施的制裁，包括两种类型：一类是禁止美国人参与涉及全面制裁国家的交易；另一类是禁止美国人与OFAC管理的制裁名单上的主体交易。违反一级制裁的规定，会视情况被处以行政罚款或刑事处罚。二级制裁主要是要求非美国实体或个人遵从美国相关规定，不与美国制裁国家的主体进行交易，主要体现在美国针对伊朗、俄罗斯、朝鲜实施的制裁项目中。违反二级制裁的后果是被切断同美国的联系，如禁止为违反美国二级制裁的金融机构提供开设代理账户、转递账户的服务，冻结违反美国二级制裁主体在美国境内、进入美国的资产等。另外，根据OFAC的50%规则，被列入“特别指定国民清单（SDN）”的主体直接或间接拥有50%所有权利益的主体也属于受制裁对象。

2.美国单边制裁实施机制 

   美国《对敌贸易法》（Trading with the Enemy Act）、《国家紧急状态法》（National Emergencies Act）、《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act）等法案授权美国总统可在国家安全、经济面临紧急状态或遭受重大威胁时，通过颁布行政令（Executive Order）的方式实施制裁。而美国国会针对特定国家指定的制裁法案则明确了针对特定国家会采取哪些制裁措施以及违反制裁措施后的惩罚措施。总统在其颁布的行政令中，会明确针对特定国家采取何种制裁措施，以及这些制裁措施由哪一部门实施，行政令在多数情况下会自签署之日起立即生效或自签署的次日起生效。

（三）国际制裁导致的合同履行障碍的类型化分析 

   从实践中发生的案例来看，国际制裁导致的合同履行障碍是否构成债务人继续履行合同的免责事由（如不可抗力、情势变更、合同目的落空等），根据具体案件涉及的制裁法规定、双方的合同约定、双方合同准据法的不同，会有不同的认定，而问题的关键在于认定国际制裁的实施对于双方合同的履行是否构成法律上的履行不能。以下将结合案例展开类型化分析。

1.不构成免责事由的情形 

   国际制裁导致合同履行障碍时，如果债务人可以通过申请许可、采取替换结算货币等商业替代措施，在不违反制裁法的前提下继续履行合同，则该种合同履行障碍通常不会被认定为债务人继续履行合同的免责事由。首先，国际制裁法中规定可以通过申请许可的方式同被制裁主体交易时，债务人在未申请许可的情况下主张免除合同履行义务，法院可能不予支持。如在Melli Bank v. Holbud Ltd一案中法院认为，申请许可属于Holbud公司应履行的合同义务，而Holbud公司却没有就申请许可向英国财政部进行咨询。同时，证据表明英国财政部的许可是可获取的而且财政部会为获取许可提供协助，因此法院否决了Holbud公司认为Melli银行被制裁构成合同免责事由的主张。同时，在因单边制裁导致合同履行障碍的情形下，合同双方如果可以采取商业替代措施继续履行合同，则该种履行障碍不会被认定为债务人的免责事由。如National Oil Corp v.Libyan Sun Oil Co.一案中，原被告之间签订有“共同开发与生产协议”，根据该项协议，被告美国公司在利比亚开展石油开采项目。而在合同履行过程中，美国政府颁布旅行禁令，禁止美国人前往利比亚；此后，美国又加强了针对利比亚实施的制裁，禁止从利比亚进口石油。被告因此主张制裁措施的实施属于不可抗力事件构成履行不能。而该项主张未被法院认可，原因在于被告可以通过其非美国关联公司继续履行合同，同时也不会违反美国的制裁法规定。又如，在Libyan Arab Foreign Bank v. Banker's Trust一案中，被告认为账户是美元账户，因此应该适用纽约州法，而根据美国制裁法的规定向原告返还其资产是违法的。而本案法官认为，由于双方合同中并没有明确约定合同必须通过美元结算，因此合同双方可以通过美元或者英镑来履行该项合同，如果被告通过英镑结算，并不违反美国制裁法，并驳回了被告的主张。
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