关于森林资源林木采伐行政许可制度的研究

发布日期：2004-07-12 文章来源：互联网

　　摘要：森林资源是一种极为重要的资源，然而由于目前林业管理存在一些问题，使森林资源遭到严重破坏，因此如何处理森林采伐与森林保护之间的关系已迫在眉睫。就利用森林资源林木采伐行政许可制度来解决当前出现的森林资源危机做了系统的阐述，实现森林资源可持续发展，促进新时期林业的跨越式发展。

　　关键词：森林资源；林木采伐；许可制度；可持续发展

　　引言

　　森林资源，是大自然赋予我们的宝贵财富，是人类赖以生存、发展的发祥地。没有森林，不可能有人类的今天。然而，随着人类社会的不断发展，对森林资源的掠夺、破坏、采伐等对森林资源构成了极大的威胁，森林资源急剧减少。由于森林资源的破坏，对我们的生存环境已造成了无法控制的灾害，对气候的影响越来越大，灾害天气越来越多，水土流失越来越严重，所以对森林的保护已到了刻不容缓的地步。然而，人类需要生存，国家的经济建设需要采伐森林资源，所以就要对森林进行采伐。如何处理好森林采伐与森林保护之间的关系，使森林采伐与森林保护同步，或者是在森林采伐的同时如何保护好、培育好森林资源，使采伐有利于森林保护。出现森林资源危机的根本原因，就在于对森林资源的采伐利用超过了它应该采伐的限度，导致生长量少于采伐量，使森林资源急剧减少，发生这种情况的根本原因是多方面的[1].

　　1我国森林资源现状

　　今天由国家林业局公布的第五次全国森林资源清查结果表明，我国人工林面积居世界首位，森林资

　　源继续保持了面积、蓄积“双增长”的良好势头。根据本次清查结果，全国森林资源现状是：林业用地面积26329.5万公顷，森林面积15894.1万公顷，全国森林覆盖率为16.55％；活立木总蓄积量124.9亿立方米，森林蓄积量112.7亿立方米。我国除香港、澳门、台湾地区外，人工林面积4666.7万公顷，这一数额目前在世界排名第一，人工林蓄积10.1亿立方米。与1989年至1993年进行的第四次清查相比，两次清查间隔期内，森林面积净增1370.3万公顷，森林覆盖率净增1.43个百分点，森林蓄积量净增6亿立方米，林木蓄积生长量继续大于消耗量。然而，我国森林资源所面临的形势依然严峻。这主要表现在：森林质量不高，单位面积蓄积量指标远远低于世界林业发达国家水平；林龄结构不合理，可采资源继续减少，这对后备资源培育构成极大威胁；林地被改变用途或征占用数量巨大。间隔期内，有281万公顷森林被改变用途或征占改变为非林业用地；林木蓄积消耗量呈上升趋势，超限额采伐问题十分严重。间隔期内，林木年均净消耗量达37075.2万立方米，较上期增加了5082.8万立方米。 2003年以来，不少地方乱砍滥伐森林的活动又有所发展，毁林案件大幅度回升，聚众哄抢林木、武装械斗事件明显增加，非法运输、销售木材活动加剧，猎杀、走私珍稀野生动物犯罪活动屡禁不止。据统计，全国林业公安上半年已受理各类森林案件五万二千三百一十五起，查处违法犯罪人员八万一千八百九十九人次，分别比2002年同期增加20％和7.4％；案件造成的经济损失四千五百四十八万元，比上年同期增加57.25％；破坏林地的面积比去年增加140.3％。有十七个省（区、市）森林案件呈上升态势，其中四个省的发案数较去年同期增加一倍以上。乱砍滥伐给森林资源造成严重破坏，扰乱了林区社会和生产秩序，影响了林业发展[2].

　　《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中强调，森林资源的采伐与保护，是经济社会可持续发展的迫切要求，加强森林资源保护管理，加快后备森林资源的培育，切实实施森林资源林木采伐行政许可制度，是各级政府的一项重要而紧迫的任务，也是一项长期的战略任务。但是，近几年来，一些地方以各种名义毁林开垦或乱占滥用林地搞开发区、房地产和其它工程建设等，对林地化整为零，少批多占，不批也占，占而不补，造成林地的大量流失和森林资源的严重破坏。这种势头如不遏制，有的地方将陷入越穷越垦，越垦越穷的恶性循环，有的将从根本上失去森林资源再生的可能，有的甚至因森林植被破坏，生态环境恶化而丧失基本的生存条件。所以必须采取严厉措施，坚决制止毁林开垦和乱占林地行为，抢救和保护森林资源。

　　2乱砍滥伐森林资源产生的原因及特点

　　近年来，滥伐“天然林”案件呈上升趋势的原因主要有几方面：一是随着我国保护森林资源、改善生态环境的力度不断加强，特别是天然林保护工程的全面实施，以及基础设施建设的不断增加，木材价格上涨，供需矛盾在某些地方显得十分突出，一些违法人员在暴利的诱惑下，铤而走险，大肆偷砍盗伐林木；二是广大人民群众依法保护生态环境的意识和法制观念不断增强，积极向林业主管部门、森林公安机关及其他部门检举揭发各种违法行为，引起党中央、国务院和各级林业主管部门的高度重视；三是保护森林资源的法律、法规不断完善，森林公安机关的执法力度不断加大，使一些积案得到依法处理；四是仍有部分基层领导干部法制观念不强，生态意识淡薄，直接参与或包庇纵容毁林行为，导致一些地方仍然发生各种毁林大案。河南省西峡县林业局桑坪乡林业工作站会计王国定，在当地村民洪占青等人找他办理木材采伐证时，明知西峡县林业局未向桑坪乡林业工作站下达年度林木采伐许可证计划，却为本站牟取非法利益，采用“以罚代证”的所谓变通办法，让村民采伐林木。他先要洪占青、李国亭、方长明写出无证采伐了木材的检查，并按每立方米木材交出现金150元，再由他本人以桑坪乡林业工作站的名义给洪、李、方三人开具所谓“没收木材变价处理加罚款”的收据，让村民凭这些收据去采伐林木。他先后开具这样的票据共9张，共“没收”木材34立方米，收取“变价处理款和罚款”共计5100元，桑坪乡的王全彬、方长明、杨锋等十余户村民依据王国定开具的上述收据在自己的责任山或自留山上无证采伐桦梨木香菇杆41.9立方米，折合立木材积76.2立方米，造成林木资源遭受一定程度的破坏。案发后起出部分木材，折价变卖4000元。西峡县人民法院经公开审理认为，被告人王国定身为林业站的工作人员，本应严格执行森林法规，管理好辖区内的森林资源，但为了本单位的局部利益，无视国家森林法规，弄虚作假，擅自采用以罚代证的手段，致使一些村民在责任山或自留山上乱砍滥伐林木，造成林木资源遭受破坏，情节严重，其行为已构成滥伐林木罪。五是有些地方没有考虑加强森林资源保护与管理的需要，撤销了一些依法设立的木材检查站，随意下放或撤并基层林业工作站，削弱了森林资源和林政管理工作，放松了对乱砍滥伐的制约和监督。六是一些地方对制止乱砍滥伐和乱捕滥猎工作重视不够，抓得不紧，执法不严，打击不力。有的地方调处山林权属纠纷不力，发生群众哄抢林木和械斗案件，使森林资源遭到严重破坏[3].

　　当前破坏林木资源犯罪的几个特点：1、不经林业部门许可无证采伐。这类案件约占总数的67%.它可以分为三种情况，一是为谋取不法利益，盗伐他人、集体、或国家林木资源；二是不向林业行政管理部门申请而擅自违法采伐属于自己的林木，这种情况大多因为不懂有关法律法规；三是虽向林业部门申请，但不待审批，提前违法采伐。2、持采伐许可证超标采伐。这类案件约占总数的25%.林业部门的采伐许可是有明确的数量限定的，采伐人往往无视数量规定故意超标采伐，触犯法律。3、违法的林木砍伐活动中常有单位犯罪发生。出于维护小集体的利益，而无视国家的法律法规，是这种单位犯罪的突出特征。

　　3 凭证采伐，实现限额管理

　　《森林法》第32条规定，伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐[4].实行林木采伐许可证制度、开展凭证采伐可以起到以下作用：一是可以有效地控制森林采伐量，实现限额管理[5].要实现森林采伐量不超过批准的采伐限额，必须对采伐作业进行认真的调查审批工作，才能有效地制止不合理采伐。二是帮助和引导森林经营者科学地经营利用森林资源。申请森林采伐许可证，需要注明采伐森林的情况，林业主管部门审查后认为不应该采伐的，可以不批准采伐，如申请人将防护林作为用材林申请的，采伐的森林未达到成熟年龄的等等，林业主管部门可以不批准采伐。这样对森林经营单位起到了重要的监督作用，对保护森林、发展林业和科学经营利用森林资源，实现可持续发展具有重要意义。《举案说法》专栏里讲了这样一个小河塘村里发生的故事：别出心裁的马芳召老汉在荒坡上自行开荒，种了三亩火炬松，为小河塘村平添了一道风景。但好景不长，这片树林被人偷砍、盗伐，又不能给家里增加收入，马老汉一怒之下砍了这片树林。没成想，却接到林业部门的罚单，马老汉为此将林业局告了。县人民法院就在小河塘村现场开庭审理马芳召状告县林业局行政处罚案。林业局的领导、林政执法人员和马芳召老汉及其委托代理律师在法庭上进行了激烈的辩论。林业局出示了马老汉砍伐幼林的证据，认为马老汉违反《森林法》第三十二条规定，未申请采伐许可证而擅自砍伐林木，应承担相应的法律责任。根据《森林法》第三十九条规定：“滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。”林业局对马芳召的处罚行为程序合法，实体内容正确，法院应依法维持林业局的行政行为。马老汉认为，《森林法》第三十二条第一款已明确载明：“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木，可以不申办采伐许可证。”该条第五款规定：“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木的，才须办理采伐许可证。”[6]法院审理认为，《森林法》第三十二条关于“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木可不申办采伐许可证”的规定，所指的必须是“零星林木”，除此之外，在采伐时均应办理采伐许可证，否则就是滥伐林木。本案中马芳召虽然砍伐的是属于个人所有的自种林木，但未办理有关手续，其行为仍然构成滥伐林木，被告林业局对原告马芳召的处罚事实清楚，符合法定程序。当庭宣判：维持林业局的行政处罚决定。三是有利于加强山场管理，促进提高伐区作业水平，减少森林资源的浪费，更充分地利用森林资源。《森林法》第34条第2款规定，对伐区作业不符合规定的单位，发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证，中止其采伐，直到纠正为止。将采伐许可证与伐区作业质量联系起来。可以有效地对林木采伐如何更新实行监督，及时对违章采伐和不按规定的更新作业进行纠正。申请采伐许可证要提出更新造林措施，采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、限期完成更新造林任务，也将伐后更新与采伐许可结合起来。

　　4如何实施森林资源林木采伐行政许可制度

　　我国在控制森林资源消耗上采取了多种措施，如：降低森林采伐量，控制天然林保护工程，加强林政管理等。这些措施都有效地保护了森林资源，解决了一些问题。目前的问题是如何更充分更合理地利用好现有的森林资源，如何利用森林资源林木采伐行政许可制度解决当前社会出现的森林资源危机，这是关系到森林采伐与森林保护两者关系的根本所在。各级林业行政管理部门要切实落实职责，在明确掌握各地现时林业资源情况的基础上，采取有效措施，发动一切力量，造就林业保护社会网络体系。加大采伐行为监督力度，提前采取主动措施，避免超标采伐的发生。凡采伐林木的单位和个人（农村居民采伐自留地房前屋后个人所有的零星林木除外），必须依法申请由国家林业局规定式样、省林业主管部门统一印制的林木采伐许可证，依法凭证采伐。各级林业主管部门要认真审核，严格按森林采伐限额和年度木材生产计划核发林木采伐许可证。对不按规定发证或超限额、超计划发证的，要依法追究发证人员和发证部门主要负责人的责任。重视林业警察队伍建设，配足配强队伍力量，充分发挥的专业防护和强制打击能力的优势，造就一支执法文明、保护有力的林木卫士队伍[7].尤其要做到以下几点：

　　1、要加强有关森林环境法律法规宣传，提高人们法制观念。在目前农村经济欠发达的现状下，农民自发的带有原始分散经营色彩的植树采伐销售行为一定时期内仍将存在，要实现对采伐行为的有效控制，必须将其规范化，加强有关法律宣传。对于那些由于缺乏法律意识乱砍滥伐导致的单位犯罪行为更加说明我们的普法工作任重而道远。在普及有关环境保护法规的同时，还应该加强国家的可持续发展政策的相关宣传，使可持续发展观念真正深入人心[8].

　　2、提高林业部门行政管理效率，特别是采伐许可的审批不应人为的延长，而诱发部分人铤而走险行为，在各管理部门纷纷提高管理和服务效率的今天，林业行政管理部门应该加快自身工作节奏，强化管理功能，提高服务意识，努力使符合法律和有关规定的采伐要求得以顺利获准。

　　3、加强林业保护和采伐管理。各级林业行政管理部门要切实落实职责，在明确掌握各地现时林业资源情况的基础上，采取有效措施，发动一切力量，造就林业保护社会网络体系[9].加大采伐行为监督力度，提前采取主动措施，避免超标采伐的发生。重视林业警察队伍建设，配足配强队伍力量，充分发挥的专业防护和强制打击能力的优势，造就一支执法文明、保护有力的林木卫士队伍。

　　4、地方政府制定经济政策应坚持可持续发展的方针，走可持续发展的道路，不能拿当前环境保护事业和子孙后代的利益换取经济的一时发展，处理好利用资源与保护资源的关系。经济的发展势必带来资源需求的扩张，要处理好二者之间的矛盾。具体到发展板材加工产业与林木资源开发利用上，就是一方面要加强林木资源建设，以防护林、用材林、经济林、特种用途林分类建设为基础，做到适度开发、合理使用，努力减少木材使用量，提高利用率，避免浪费[10].

　　5、要坚持实施森林资源林木采伐行政许可制度。《森林法》第三十二条规定：采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。

　　6、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中指出，要加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转[11].在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。

　　5 结语

　　综上所述，就我国目前的森林资源和林业发展状况来说，不论是森林物产还是整个林业都很难在短期内实现可持续的发展，今后要走的路还很长。但在重多的困难面前，我们也有很多选择和途径，只要我们坚持可持续发展的思想，处理好森林采伐与森林保护之间的关系，使森林采伐与森林保护同步或者是在森林采伐的同时保护好、培育好森林资源，使采伐有利于森林保护，多渠道多途径地解决问题，我国的林业和森林资源的可持续发展定会实现[12].

　　参考文献：

　　[1] 李文华，李飞。中国森林资源研究[M].北京：中国林业出版社，1996。

　　[2] 柴瑞海，朱虹，宋福南。林业研究[M]. 哈尔滨：东北林业大学出版社，2003。

　　[3] 郑北鹰。破坏森林犯罪行为仍很严重[N].光明日报，1999.1.15，2。

　　[4] 赤峰市林业局。如何办理林木采伐许可证[R]. 赤峰市：绿色赤峰网，1993。

　　[5] 张春生，汪洋。行政许可法释义。北京：中国普法网， 2004。

　　[6] 许怡，王洪杰。森林法概论[M]. 北京：中国林业出版社， 1989。

　　[7] 金瑞林。环境与资源保护法学 [M]. 北京：北京大学出版社， 1999。

　　[8] 陈炳浩，陆静娴。我国主要林区天然林资源保护与可持续经营[J].北京：林业资源管理，1999，（5）。

　　[9] W.A.达耶。森林资源管理—决策原理和分析。北京：中国林业出版社， 1992：216。

　　[10] 张国庆。加强林业建设，实现林业跨越式发展[J].安徽农业，2002（学术版）：162。

　　[11] 国务院。中共中央国务院关于加快林业发展的决定[N]. 北京：人民日报， 2003.6.25，1。

　　[12] 张建国。中国林业经济学[M]. 东北林业大学出版社，1996：148-153。

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