法律责任制度在政府机构设置中的困境及构建

摘 要：　推进责任型政府建设，是推进法治国家、法治政府和法治社会一体化建设，落实依法治国、依法执政和依法行政的重要一环。责任型政府不仅应当体现在通过行政诉讼或行政复议制度对违法行政行为的责任追究上，政府机构设置中也应当构建相应的法律责任制度。然而我国组织法方面的法律责任制度一直处于相对空白的状态，政府机构设置中法律责任的主体、形式、归责原则等研究还较为薄弱，造成了诸多的难点与亟待解决的问题。因此，为了使法律责任制度发挥作用，应该在现有的组织法律、法规、条例中有关法律责任规定的基础上，以专章专节的方式建立法律责任体系，不仅需要通过树立立法机关追责主体地位，发挥外部追责作用；而且还需要适用特定的归责原则，以适应组织法领域追责的特殊性，并通过构建多元的责任形式体系，完善法律责任追究程序，真正发挥责任追究效力，促使法律责任制度规范化。

　　关键词 : 政府机构设置;责任型政府;组织法律法规;法律责任制度;

　　一、问题的提出

　　在2014年党的十八届四中全会上通过的《依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出要“建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。十九大报告中也将“科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”作为深化机构和行政体制改革的重要要求。在最新公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中更是提出要“依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。官方一系列重要的表述意味着责任型政府不仅应当体现在通过行政诉讼或行政复议制度对违法行政行为的责任追究上，更应当明确地体现在行政组织在其构建、管理及运用组织权的活动中，即政府机构设置中也应当构建相应的法律责任制度。然而遗憾的是，由于我国行政组织法体系尚不健全，许多重要的组织法规范以及用于特殊法律关系调整的专门性的法律规范也都还未制定，因此其法律责任制度也一直没能建立起来。即便在现有的组织法规范中，有关法律责任的条款也显得非常单薄，只是零星地散落在不同的法规与规章中。例如《国务院行政政府机构设置和编制管理条例》第二十三条、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十六、二十七条、《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办与监察部联合制定）第十四至第二十条以及《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等相关法律条款。这些规范要么是规定得过于原则，实际操作性不强，要么只是规定了特定的纪律责任，类型比较单一。因此，在政府机构设置中是否应当明确法律责任，这些法律责任有何特点，构建相应的法律责任制度又有何难点等等，这些问题已经成为行政组织法研究过程中不可回避且无法回避的问题，值得我们进行更为深入的探讨。


法律责任制度在政府机构设置中的困境及构建


　　二、政府机构设置中建立法律责任制度的问题

　　（一）责任主体

　　在梳理组织法规范时我们可以发现，《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》这两部目前我国最重要的组织法规范中，并无明确关于法律责任的章节或者条款，但在《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办与监察部联合制定）《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等组织法规范中，则对法律责任有专章专款的规定。另外我国各省市地方政府制定的有关政府机构设置和编制管理的规章以及规范性文件，大都有法律责任部分的规定。(1)1综合来看，在我国各层级的组织法规范中，对于法律责任主体的规定基本如下所示（见表1):

　　通过图表我们可以清晰地看出，无论在中央政府层面还是在地方政府层面，不同性质的政府机构设置都由不同级别的组织机构来决定，但追究责任的主体在中央政府层面和地方政府层面较为相似，都是由相应级别的机构编制管理机关来行使追责权。虽然在国务院层面，存在国务院或者国务院有关部门行使处分权，但也只有在所谓“逾期不予纠正”的情况下，追责权才发生部分的转移。仅通过规范的整理便可以发现，在政府机构设置的法律责任主体方面，至少有以下两个方面的问题：

　　一方面，追责主体级别过低，造成追责难以发挥实效。通过将政府机构设置的决定主体与追责主体进行比较就可以发现，之所以组织法规范中对于违法责任的追究长期以来处于“搁置”状态，主要原因之一就是追责主体级别过低，导致难以发挥实效。例如在中央政府层面，追责主体定位于国务院机构编制管理机关，这对于国务院办事机构、议事协调机构、司级内设机构和处级内设机构这样机构级别的组织尚能应付，但国务院组成部门、直属机构、部管行政机构（部管局）这样机关级别组织(2)2[1]，应当是由立法机关和最高行政机关依据相应法律法规设置，属于重要的法律保留事项，所以对于追究其违法责任时，国务院机构编制管理机关就始终处于级别不足的状态，造成无法真正有效地追究其违法责任。同理，在地方政府层面，由上一级政府所决定设立、撤销或者合并的机关，一旦违法需要追究责任，却是由本级机构编制管理机关来进行。这样也造成难以有效地对违法责任进行追究。

　　表1 政府机构设置组织法规范中法律责任主体的规定
表1 政府机构设置组织法规范中法律责任主体的规定

　　另一方面，由于过多依赖于同一系统主体的追责，忽视了其他主体对责任追究的参与。一般来说，根据追责主体与担责主体之间是否存在隶属关系为标准，追责主体可以大致分为发生于同一系统内部的同体追责与发生在行政系统以外的其他有权主体所提起的异体追责。前者得益于官僚制层级管理的特点，在追究责任方面往往能够做到全面彻底、快捷高效，但又由于其侧重内部同一系统内的追责，强调自我约束而又使得其明显存在动力不足、公正不足的问题。无论是行政系统内部各有权机构（如前表所示的“本级机构编制管理部门”）还是作为我国特殊国情的执政党（我国特殊的国情体现在行政官员往往都兼有党内职务，按照党管干部的基本原则，在组织人员编制等方面，各级党组织也拥有各种各样的监督与管理的权力）在进行责任追究时，均是以同一系统的身份来进行的。而对于来自外部的监督方式，例如来自权力机关、司法机关、民主党派、社会公众或者新闻媒体等这些外部主体来说，明显缺乏相应责任追究的启动方式和追责程序。因此这些组织对于违反组织法规范的行为与现象很难进行有效的追责，一些法律规定的重要的权力如罢免权、质询权等都被束之高阁，很难得以启动运用。在外部责任追究不完善的情况下，有学者通过对地方政府组织架构调整的考察发现，我们基层治理领域中已经出现了制度化的共谋治理模式，这些共谋行为虽然很多时候是为打破制度环境的分割式管理模式而进行的策略选择，但其过程因公开性不足而常导致名实分离、权责分离的治理困境[2]。因此，在追究责任方面，仅仅依赖同体追责而忽视异体追责，则会造成责任追究缺乏动力、力度和必要的公正。

　　（二）归责原则

　　在一般情况下，行政责任的归责原则与行政损害赔偿的归责原则是两个不同的概念，前者指行政主体及其工作人员因为行使行政权的行为或由于其管理的公有财产致人损害后，应依何种根据使其承担法律责任的根本规则[3]，而后者是指国家承担赔偿责任的依据和标准，是“国家赔偿制度结构的晴雨表，是国家赔偿责任立法基本立场的试金石，是国家赔偿范围的调节器，是法律适用解释的指南针，是国家赔偿法修改和完善的突破口”[4]。由于在我国公法学界，无论是教材还是论文专着，都很少直接研究行政责任的归责原则，学者更多的是研究国家赔偿的归责原则，因而此处笔者也采用国家赔偿归责原则的角度进行阐述。

　　在法律文本上，新修订的《国家赔偿法》表面上采用了多元归责原则，即根据行为的不同类型，匹配相对应的归责原则。而事实上，行政赔偿方面，除了特殊的行为类型外，大多数行为仍然采取了违法归责原则（行政事实行为采取的是过错归责原则）(3)3。而在组织法律规范中，带有归责原则性质的法律条文并没有准确地勾勒出现行组织法规范所采用的规则原则类型。如《国务院行政政府机构设置和编制管理条例》中第23条规定：“国务院行政机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由国务院机构编制管理机关责令限期纠正；逾期不纠正的，由国务院机构编制管理机关建议国务院或者国务院有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中第26条规定：“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”根据表述，似乎采取的也是违法归责原则。有学者认为，“违法并非侵权法上的归责原则。传统的民事损害赔偿责任的构成要件包括构成要件该当性（即加害行为、第一次现实损害结果、加害行为与第一次现实损害结果间的因果关系）、违法性、有责性（故意、过失）。前两者一般被称为损害赔偿的客观构成要件，有责性被称为损害赔偿的主观构成要件。归责原则属于有责性的范畴，与违法性并不属于同一范畴”。在逻辑上存在混乱而并不接受这一原则的构建[5]。

　　所以我们需要思考，究竟组织法上法律责任领域的归责原则应当如何选择，是否有其独特的考虑因素，是否与我国《国家赔偿法》上责任原则相一致？这些问题是需要我们在构建组织法法律责任规范时予以优先考虑的。

　　（三）责任形式

　　与其他责任构成要件相类似，我国行政组织立法中对于行政责任的承担方式也没有全面、明确的统一规定，相关的法律规定都散落在各类的法律、行政法规和规章中：《国务院行政政府机构设置和编制管理条例》第二十三条；《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十六条、第二十七条；《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办与监察部联合制定）第十四、十六、十七、十八、十九、二十条；《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等。其中涉及的责任形式有：建议改正或者责令限期纠正、行政处分（警告、记过、记大过、降级、撤职、开除）、通报批评、司法责任（刑事责任）、建议财政部门对超编人员不予核拨经费等(4)4。表面上看，这些责任形式的规定多种多样，但事实上存在以下几点问题：

　　第一，存在不同性质的责任形式混用。一般来说，法律责任应当包括民事法律责任、刑事法律责任、行政法律责任。但在讨论组织法责任形式的语境下，也将政治责任与党的纪律责任放在一起探讨。虽然从形式上看比较完备，但由于追究个体责任时所采用的政治或者党纪责任方式并不具有独立性，只是为了确保组织体的法律责任追究得到落实，所以这实际上成为变相地以管理个体的方式来管理组织。这种方式虽然在前现代社会或者组织初建时期能够发挥作用，但随着现代国家的日趋成熟，理性官僚体制的日益完善，这种通过人事的调整、管理来带动甚至代替组织体制的调整与改革是十分落后的，而且从最后的效果上来看，不仅无法确定和落实法律责任，长远看，也无法实现组织体制的优化与改良。第二，现有的责任形式的规定比较粗略。法律文本上大都是以“责令改正”进行规定，而“责令改正”究竟意味着是撤销、更正，还是强制履行或者宣布无效都没有具体的说明。且不同的责任形式具体针对哪种情况不清，究竟何种类型的担责情形应当采用更正的责任形式，何时应当采用撤销，是否可以混同使用等问题，在法律规定层面都属于空白。

　　除了上述几点问题与难点以外，我国关于政府机构设置的相关规范中，对于法律责任追究的相关程序性规定也处于空白的状态。应该说，完备的责任追究程序对于实现责任追究的法治化有着重要意义。在2008年第十一届全国人大一次会议上，国务院总理温家宝在做政府工作报告时，总结了过去五年政府在丰富实践中积累了六个宝贵经验。其中之一便是“必须坚持依法行政。实现依法行政的法治目标，既要有完善的实体法，更重要的还需完备的行政程序法规范”[6]。所谓法律责任追究的程序，主要是指追责主体在对违反组织法规范的组织和个人进行责任追究时应当遵守的方式、步骤、时间和顺序的总和。因此，追责程序的建立对于保证法律责任真正落实到位以及实现追责过程的公平正义有着重要的意义。

　　三、政府机构设置中法律责任制度的构建

　　鉴于目前政府机构设置规范中规定法律责任内容的现状所存在的问题，为了使法律责任制度成为切实发挥作用的长效机制，应当在未来起草制定行政组织基本法时以专章专节的方式建立健全相应的法律责任体系，以法律的形式明确法律责任的主体、归责原则、责任形式与追责程序等，使法律责任制度法律化、制度化，用法律来巩固责任制度。就目前来看，应该完善现有的组织（编制管理）法律、法规、条例中有关法律责任规定。具体来说，应当着重做到以下几点：

　　（一）树立立法机关追责主体地位，发挥外部追责作用

　　一般来说，政府机构设置权的内涵主要包含两个层次的内容：一是机构设定与形式选择；二是配备与成立。这两个维度主要区别在于前者是一种抽象意义上的设置，只涉及设立某机构的决定以及确定此机构的基本组织形式，而后者则是具体通过人员、物质资源等各方面的配备，从而促使该机构真正成为现实存在(5)5[7]。我们发现，在政府机构设置活动中，一般都是在具体配置资源与具体成立组织的过程中容易出现违法情形。因此，追责的意义就在于通过责任的追究，将在抽象层面已经决定的组织及其形式得以落实，也就是确保政府机构设置决定机关的意志得以贯彻。从这点上来看，追责主体的法律地位，并不需要超越政府机构设置的决定主体，但应当高于实际配备资源而设立的具体组织。具体来说：

　　第一，在中央政府层面，机关级别的组织设置，是由立法机关（全国人大及其常委会）决定，将成立的部门具体负责筹措资源和安排人员。因此笔者认为，对于这类组织可以将追责主体定位于立法机关。随着我国依法治国、民主政治的进一步发展，全国以及各地方人大及其常委会作为我国立法机关在国家现代化治理体系中发挥的作用将会逐渐上升。虽然无法预计人大何时将国务院部门组织设置权回收，但通过全国人大和各级人大积极发挥追责主体的作用，也能够严格规范和控制部门组织的设置权力，促使其奉行依法组织原则。我国在2007年施行了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，该法律典则规定了人民代表大会常务委员会对各级人民政府相关行政执法行为的监督。从这个法律规定来看，人民代表大会及其常务委员会有追究行政系统行政责任的法定权力。人民代表机关具有最高的法律权威，其除了享有立法权外，还有广泛的监督权，其中包括对行政系统权力行使的监督[8]。

　　第二，在地方政府层面，作为单一制国家，我国地方政府一般有责任实施中央制定的法律，并接受上级政府的指令与监督。但是，随着中央向地方的逐步放权，地方政府也表现出了一定程度的独立性，地方权力机关的存在，地方官员由地方选举产生且开始配备独立的事权、财权和立法权等。随着社会的发展，这种趋势将会越来越明显。因此，在责任追究方面，省级地方政府行政机关有违反组织法规定的，可以由本级人民代表大会下设专门的监督与追责机构予以追究，同时本级政府的机构编制管理部门应当予以配合。对涉及地方基本组织结构、编制安排或对现有制度影响较大的行政组织行为，国务院有权单独提起对省级政府工作部门的责任追究程序。市县级政府的行政机关，有违反组织法规定的，可以由上一级机构编制管理机关追究其法律责任。

　　另外，需要积极发挥外部追责主体的作用，实现一种更具公信力、更加有效的追责方式。所谓外部追责主体，即“异体追责主体”，要积极推进包括来自立法机关、司法机关、社会公众、民主党派甚至包括新闻媒体的共同参与、相互配合，共同促进追责效果的实现。这些外部追责主体参与责任追究的程序，体现了现代民主政治发展的根本要求。除了人民代表机关可以行使追责权以外，我们还可以在司法系统建立相应的制度。我国的行政诉讼法和国家赔偿法就已经确立了人民法院对违法行政行为的责任追究权限。这其中也可以应用到包括政府机构设置违法情形的责任追究问题。外部追责作用的实现，并不一定严格要求行政系统外部的主体对具体政府机构设置行为运用具有管辖权，只要是对整个行政系统运转、对法治政府建设拥有监督职责或权力的主体就都可以成为外部追责的可用力量。这样不仅能够促使责任追究发挥实效，而且也有利于公共治理的公民参与和民主责任政府的真正建立。

　　（二）明确组织法领域追责的特殊性，适用特定的归责原则

　　归责原则不仅是作为判断某一种行为应否承担法律责任以及如何承担法律责任所依据的基本准则，而且也是指导侵权行为法制定和实施的基本依据[9]。对于政府机构设置责任追究语境下的归责原则，一方面应当吸收已有的关于行政责任归责原则的研究成果与实践经验，遵循理论的普遍规律；另一方面，要针对政府机构设置权运用的特殊情况与我国组织立法的历史经验来进行探索，实现共性与个性的平衡。

　　首先，按照目前我国行政法学界关于行政责任的归责原则的研究，大致有以下几种主张：第一，过错责任原则说，虽然对于行政法律责任的构成要件还存在三项说(6)6[10]和五项说(7)7[11]等不同的观点，但它们都包含着过错这一要件。因此根据构成要件的观点，我们可以认为行政法律责任的归责原则即为过错责任原则。它不仅包括传统意义上的狭义的过错责任原则，而且同时也包括由过错责任转化而来的过错推定、严格责任、违法责任与行政不当责任原则[12]。第二，过错推定原则，该说认为行政法律责任的归责原则应当是过错推定原则，而不应当采用过错责任或无过错责任原则[13]。第三，归责原则体系说，即认为应当采用以违法责任原则为主，以过错责任原则、行政不当责任原则、严格责任原则为补充的归责原则体系。这也是我国私法学界（侵权行为法）归责原则认定的通说[14]。然而究竟应当采用何种学说作为政府机构设置中法律责任的归责原则，笔者认为还应当考虑到政府机构设置行为的具体特点。

　　一般来说，政府机构设置权的运用与其他性质的行政权运用有几点明显的不同之处：第一，政府机构设置权运用较为慎重，过程较为繁琐。在实践中，政府机构设置权的运用有时表现为一部或者数部组织规则的制定、修改或者废止；有时又直接表现为某个行政组织的产生、变更或者消灭。因此，在运用过程中通常是要经过各种会议的协商、各种范围程度的咨询和交流，通过各种程序的限定才能赋予实施，并不像其他性质的行政权在做出时所具有的那种及时性。第二，政府机构设置权的使用频率并不高，具有一定的稳定性；由于组织结构天然所具有的稳定性，设置各种组织机构的频率就必然不可能像其他性质的行政权那样高效。例如改革开放四十年以来，我国政府组织结构大体上进行了八次改革与变动，即使将部门内部的机构、人员等调整添加进来，变动的频率与其他行政权的运用相比也不算高。这种稳定既保证了具体部门或机构组织调整的有序进行，也保证整个政府结构和体制的平衡和稳定。第三，政府机构设置权运用的影响范围较广。政府机构设置权的运用主要涉及组织的设立、裁撤以及结构的调整，这些行为不仅对行政系统内部的结构、管理和运营产生影响，而且不可避免地对外部系统、广大公民、其他社会组织都会产生不同的影响。这种较为广泛的影响范围使得整个社会对于组织机构产生了一定程度的预期作用，这种预期作用反过来又进一步加深了组织体变动所产生的诸多影响。

　　由此看出，政府机构设置权在运用过程中有不同于其他行政权力的特征，这些差异都共同体现了对政府机构设置权的运用要求是相当严格的。这就要求运用权力的主体应当是高度负责的，不仅要求其在形式上合法，而且也要在内容上是合理的。从逆向思维来看，一旦出现政府机构设置的违法情形，就应当严格追究其法律责任。鉴于此，笔者认为，应当从两个层次上来认识这一问题。首先，在国家治理对公民负责的层面上看，政府机构设置的违法情形，对外界应当承担无过错责任；其次，从责任的具体承担层面，或者说举证责任层面，采用特殊的过错推定原则更加适合组织法领域的法律责任追究(8)8。在组织法领域追责的语境中，特殊的过错推定原则是指当发生法定追责情形时，如果担责主体不能够证明其有法定抗辩事由的存在，那么就推定担责主体存在过错而对其进行责任追究。之所以确定过错推定作为组织法领域的责任追究的归责原则，理由如下：第一，是严格控制政府机构设置权，防止权力滥用的需要。以特殊过错推定原则为主建构法律责任追究制度，客观上加大了政府机构设置主体的证明责任和承担责任的机率，这对于防止权力被滥用，控制公权力具有较大的意义；第二，政府机构设置主体掌控设置权的运行，往往最了解相应的信息，按照法治政府权责一致的理念，在责任追究中该主体理应承担相应的证明责任，采取特殊过错推定原则符合这一理念；第三，引起组织法上法律责任追究的原因十分复杂，在实践中往往难以对处于担责主体身份的公务员的主观心理状态进行精确检验，而特殊过错推定原则把判断担责主体是否有过错的标准归结到能否证明存在法定的抗辩事由，从而使复杂问题简单化，具有较强的可操作性，能够使责任追究高效便捷，有利于推进行政问责的法治化。可见采取特殊的过错推定归责原则既可以形成强有力的制约和震慑，又可以使责任追究简单化高效化，而且使得追责主体的裁量空间也压缩到最低，这对于在组织法领域推行法律责任追究制度有着至关重要的作用。

　　（三）划分责任类型，构建多元的责任形式体系

　　一般来说，责任形式的规定是建立在对于责任的类型化处理之上的，只有经过这样的处理，才能保证政府机构设置中的责任形式在逻辑上的顺通和体系的完整。但由于当下我国组织法滞后发展所能提供的实践素材与实践经验都非常有限，另一方面国内组织法理论对此的分析研究几乎还是空白，因此笔者所进行的类型化处理并非完整也并非细致，责任形式的进一步拓展与细化有赖于组织法理论与实践的整体推进，值得更多的学者进行研究。一般来说，公法任务的所有环节都涉及责任问题，从完全由行政机关承担的“履行责任”到公私合作过程中，在危险情形和所谓重大照顾不足的情况下产生的“补充责任”，中间还存在监督责任、观察责任、促进责任或财务责任、咨询责任和组织责任等各种形式的责任类型[15]。因此，笔者认为，政府机构设置中的责任类型主要有以下三种：

　　第一，违法责任。其含义主要是指政府机构设置无论其过程还是结果都应当遵循相应的法律法规，依法设置，对违反法律法规的政府机构设置行为应当予以否定并追究责任。之所以会在政府机构设置中产生法定责任，是因为重要的行政组织问题都需要由宪法和法律法规加以规范，政府机构设置本身就属于重要的行政组织问题，所以应当适用一定程度的法律保留。这既符合政府机构设置权的概念内涵，也是法治国家对于行政组织的最根本和一般的要求。无论组织所承担的行政任务有何区别，也无论所选择的组织形态有何差异，合法性都是共通的基准，是最低要求，不容变动。关于违法责任，学者们一般认为有以下八种：（1）承认错误，赔礼道歉；（2）恢复名誉，消除影响；（3）履行职务；（4）撤销违法；（5）纠正不当；（6）返还权益；（7）恢复原状；（8）行政赔偿。不过，另有人认为行政违法责任体系应有如下三种形式：停止侵害、恢复性责任和补救性责任[15]。笔者认为，在政府机构设置中的违法责任，其责任形式可以根据违法程度对违法行为予以补正、变更、撤销和确认无效等方式来体现。

　　第二，履行责任。主要是指组织机构实际的设置主体应当按照政府机构设置决定主体所决定的机构类型和组织形式，通过配备各种资源，最终完成机构的建立。如果在设置过程中，没有履行、延迟履行或者没有按照决定内容错误履行设置任务，则应当承担相应的责任。之所以存在履行责任，原因主要在于组织的建构行为实质上是贯彻设置决定主体的意志，这种意志包含了组织建构整体性的需求和达成行政任务的具体需求。通过配备资源来进行组织建构本身是一种事实行为，而确保其按照决定内容进行建构，并承担相应的履行责任，则是具有法律意义的行为。具体来说，其责任形式主要包括排除妨碍、实际履行等方式。

　　第三，不当责任。主要是指政府机构设置者应当选择最为合适的组织形式来实现行政任务，如果说，法定责任在形式上仅限于消极地在“事后”审查政府机构设置行为有无违反法律法规的界限的话，那么积极责任就意味着需要从福利国家与给付行政的角度出发，政府机构设置应当选择与行政任务和政策目标相匹配的组织形式，即寻求最佳的组织配置方式。传统科层官僚制的组织形态与诸如独立行政机关、行政法人、私法形式的行政组织或者公私协力型的行政组织等新出现的组织形式相比，在承担行政任务、行政工具的选择与最终实现行政目标等方面都存在很大的不同。作为政府机构设置的决定主体应当考虑行政任务的具体特点，面向功能来采用最佳的组织方式。倘若在政府机构设置过程中，并没有考虑如何才能更为优质和更具经济性地设置组织机构，那么应当承担相应的责任。需要指出的是，这种责任类型通常不是依靠具有惩处性的形式所表现，而更多地采用机构的调整、变更等方式来落实责任。

　　除了上述几类责任形式以外，实践中常见而且非常重要的责任形式还包括公务员的纪律处分责任和刑事追责的责任形式。相比于其他国家政党纪律而言，我党针对公务员纪律处分的规定是相对比较完整和成体系的，而且这一整套纪律内容从最早的1957年制定的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》之后，就在我国的行政法治实践中已经执行了很多年。虽然随着政治经济形势的发展，公务员纪律处分还存在一定的缺陷，例如这些纪律处分的效力还未拓展到外部行政行为中，还未与刑事法律责任很好地衔接等，但从一定意义上讲，这套纪律内容设计是比较合理的，运行也比较稳定。因此笔者建议，应当将我国公务员的纪律处分类型也纳入组织法法律责任的责任形式之中，让违反组织法规范的担责主体也承担相应的纪律处分责任，从而实现责任形式的多样性。另外，《中华人民共和国刑法》确立了玩忽职守罪和滥用职权罪。实践中很多违反组织法规范、滥用组织权的情形也都符合这两项罪刑的构成要件。笔者认为，在适当的情况下追究担责主体的刑事司法责任才能从根本上起到防范组织权滥用的作用，毕竟，刑事法律制度的威慑作用要远远大于行政处分的威慑作用(9)9。

　　（四）完善法律责任追究程序，真正发挥责任追究效力

　　正如前文所述，完善的法律责任追究程序对于落实法律责任的追究有着重要的作用。鉴于本研究对追究程序的探讨主要是从相关制度的构建上进行的，故此笔者认为应当将问题相对予以集中化处理，即将法律责任追究程序作为一个独立的法律制度进行构想并予以构造。这就意味着我们应当在我国现行的组织法治系统中构建一整套相对独立、完整的法律责任制度。在这套预期的制度中，对于责任追究的程序也可能需要从我国相关的行政程序中独立出来，将其集中化，不要作为分散化的程序存在于诸如行政立法程序、执法程序等各种其他行政程序中。如此安排，主要也是考虑到以行政组织权运用为核心的组织法与其他部门行政法是有所区别的。行政组织法介于宪法与具体的行政法之间，不仅仅是政府内部工作管理、调控的重要媒介，对外也会形成多种法律关系，产生外部效应。这样特殊的身份地位，决定了其应用或者产生纠纷争议时所应用的程序，都应当与其他部门行政法中的程序是不一样的。另一方面，我们也要将组织法的责任追究程序从有关的行政监督程序中独立出来，使它与《监督法》中规定的程序予以区别，使它与行政诉讼法和国家赔偿法中规定的有关监督程序予以区别。另外还需要和我国公务员法中对于公务员纪律处分所规定的程序规则相区别。

　　具体来说，责任追究程序大致可以分为启动、调查、决定和申诉几部分程序。其中启动程序主要是指追责主体在法定权限内对担责主体是否应当承担责任的客观事实进行判断，从而决定是否正式启动责任追究程序的过程。启动程序中最为主要的考察条件主要有三点，一是是否有明确的担责主体；二是是否有具体的事实依据；三是是否在追责主体的权限范围内。调查程序主要是指收集各种证据，查清事实（包括性质、情节和后果等）。这一阶段应当突出强调设立相应的听取意见程序和建立相应的举证责任规则。决定程序主要是指追责主体在查阅各种证据的基础上，听取担责主体的陈述与申辩，最后做出是否追责决定的过程。另外，为了保证追责程序的公正和保护担责主体的合法利益，在“有权即有救济”的法律原则下，赋予担责主体一定的申诉权力，设定相应的申诉程序也是理所当然的。

　　完备而又科学的追责程序并非仅靠行政组织基本法的立法而能够实现，而且在组织基本法中是否需要如此详细地对追责程序予以规定都还需要进一步的讨论，但笔者认为，在组织基本法的立法中，概括性地将有关责任追究的程序予以规定是十分必要的，这样既充分体现了立法所应具有的理性与正义的基本价值，又给未来制定下位阶的组织单行立法提供了基本的思路和空间，从而逐步实现组织法领域中的程序正义。

　　四、结语

　　尽管在政府机构设置中构建完善的法律责任制度对于法治政府、责任政府的建设以及我国行政组织法制的发展有着重要的意义，但需要说明的是，任何制度的进步都不是一蹴而就的，尤其是我国的国家制度体系是一个有着四个层级结构的系统，任何改革都需要有一个逐步走向成熟的发展过程[16]。具体而言，面对我国行政组织法制相对滞后、行政组织法基础理论相对薄弱的现实，笔者并不建议首先制定统一的行政组织责任法（或条例），而应当对现有的各级组织法进行修订，首先要将自改革开放以来党和国家在机构改革领域的指导思想与取得的诸多成就转化为组织法律法规的内容，然后在此基础上积极修订政府机构设置中法律责任的相关条文，对机构设置法律责任的主体、形式、归责原则及程序等内容进行规定与细化，通过对责任条款的规范化，进一步推进我国组织法治的发展。

　　参考文献

　　[1]王锴行政组织法上若干概念之辨析[J]河南政法管理干部学院学报, 2010(4):25-28.
　　[2]徐娜从共谋到协同治理:一个治理体系现代化的演进路径:以武陵山区W镇政府组织架构调整为例[J]湖北民族学院学报(哲学社会科学版) , 2019(5)-86-93.
　　[3]肖登辉.论行政责任的归责原则[G]/杨解君.行政责任问题研究北京: 北京大学出版社, 2005:197.
　　[4]高家伟国家赔偿法[M].北京:商务印书馆，2004:98.
　　[5]王锴.我国国家公法责任体系的构建[J]清华法学, 2015(3):18-34.
　　[6]温家宝总理总结本届政府过去五年积累的宝贵经验[EB/OL] (2008-03-05)[2016-07-13].
　　[7]汉斯小沃尔夫,奥托巴霍夫,罗尔夫施托贝尔.行政法:第三卷[M].北京:商务印书馆, 2007:147.
　　[8]张淑芳.行政决策失误的责任追究探讨[J].苏州大学学报, 2013(6):68.
　　[9]曹鎏行政官员问责的法治化研究[M].北京:中国法制出版社, 2011:100.
　　[10]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社，1996:319-320.
　　[11]王连昌.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社, 1994:328-329.
　　[12]张志勇论行政责任的归责原则[J]中共浙江省委党校学报, 2003(2):56-61.
　　[13]胡建淼.行政违法问题研究[M].北京:法律出版社，200:553.
　　[14]王利明侵权行为法归责原则研究M].北京:中国政法大学出版社, 2003:42-43,156-157.
　　[15]朱新力行政法律责任研究:元视角下的阐释[M].北京:法律出版社, 2004:197.
　　[16]秦德君中国国家制度型构与“更加成熟、更加定型"基础[J] 理论与改革, 2020(5)-:130-131.

　　注释

　　1通过网络搜索可以发现，除天津市、吉林省、江苏省、河南省、湖北省、湖南省、广西壮族自治区、贵州省、西藏自治区、陕西省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区等地以外，其他地方政府的规章或者规范性文件中，都包含法律责任部分规定。但由于各地方政府的规章或者规范性文件法律责任部分的内容有较大的重合，这里就不再单独列举。
　　2此处所采用的“机构”与“机关”的概念，来源于王锴教授对行政机关与行政机构的区别划分：“中央行政机关主要包括中央人民政府（国务院）和中央政府的工作部门，具体来说为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院组成部门管理的机构都具有独立的行政职权，所以属于行政机关。国务院办事机构、国务院议事协调机构应当属于行政机构。”笔者赞同这一区分方法，但在此处由于主题关系，并不作过多的赘述。
　　3只是将违法情形做了一定程度的扩大，不仅包括法律、法规、规章及具有普遍约束力的规范性文件，也包括违反法的基本精神和原则、没有履行或者违反了对于特定人的职责义务以及在行政自由裁量行为时未尽到应当尽到的合理注意义务的情形。
　　4相关的法律条款主要有《国务院行政政府机构设置和编制管理条例》第23条、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第26条、第27条、《机构编制监督检查工作暂行规定》《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等。
　　5德语中存在抽象的设立（Bildung）与具体的设置（errichtung）之间的区别。前者主要指“根据有关特定类型的一般特征和具体细节的组织原则而成立组织单位”，后者主要指“通过特定的组织法规范或者具体的法律行为建立特定的功能主体”。
　　6“三项说”认为行政法律责任的构成要件为：1.存在违反行政法律义务的行为；2.存在承担责任的法律依据；3.主观上有过错。
　　7“五项说”认为行政法律责任的构成要件为：1.行政违法或不当作为前提条件；2.行政主体与行政公务人员为主体；3.引起责任的行为必须发生在公务行为中；4.必须为法律规范所确认；5.必须有主观上的故意或过失。
　　8过错推定可分为一般过错推定和特殊过错推定。一般过错推定，即法律规定行为人侵害他人人身、财产并造成损害的，应负民事责任，但如果加害人能证明损害不是自己的过错所致则可免责。在具体案件中，只要被告证明自己无过错，就可推翻推定。因此，又被称为“可以推倒的过错推定”。特殊过错推定，是指在某些特殊的侵权行为中，法律规定行为人要推翻对其过错的推定，必须证明有法定的抗辩事由的存在，以表明自己无过错的，才能免责，其又被称为“不可推倒的过错推定”。特殊过错推定与英美法中的严格责任原则相似，严格责任并不是完全不考虑加害人是否出于过错，而实际上采取的是一种过错推定的办法，即从损害事实中推定被告有过错，但允许被害人通过证明损害是由于受害人的过失、第三人的过失和自然原因造成的而减轻或免除其责任。
　　9一部完整、全面和系统的组织基本法，关于责任形式的规定一定是类型化处理过的，也只有经过这样的处理，才能保证整个组织法系统的逻辑上的顺通和体系的完整。关于这一点，中央编办与监察部联合制定的《机构编制监督检查工作暂行规定》中，第十六条、第十七条、第十八条和第十九条的规定，就尝试采用类型化的方式，将责任形式的选择进行了处理。虽然此处是以不同主体而非具体担责情形的性质作为类型划分依据，但这种尝试进行精确化、系统化的做法值得日后组织基本法立法时进行借鉴。